东亚威权主义体制下的政治权力谱系

许开轶

摘 要:在东亚威权主义体制下,政治领袖大权在握,推行强人政治;受过良好教育、拥有专门知识和专门特长的技术精英和管理精英所组成的精英领导集团实际上掌控着国家政权,位于政治权力金字塔的顶层;军人势力对国家政治生活拥有巨大的干涉能力;推行“一党独大”的政党制度;而工商企业界和宗教势力影响有限,在政治权力谱系中的地位边缘化。

关键词:威权体制;政治权力;谱系

中图分类号:D03 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0117-04

20世纪60、70年代,在东亚的韩国、中国台湾、新加坡、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、泰国等国家和地区,战后曾一度建立起来的民主政体相继垮台,威权政体取而代之,形成了独具特色的东亚威权政治。与此前所谓民主体制下的经济衰败、社会动荡形成鲜明对比的是,威权政治在东亚却创造了经济发展的奇迹,极大地改变了这些国家或地区的社会面貌。“东亚的成功很大程度上就在于经济发展与威权主义体制的紧密结合”,这已是关于东亚现代化研究中的一个被普遍认同的观点。那么,对战后东亚历史的发展有着极为深刻影响的威权主义体制究竟是如何运作的?威权主义体制下的政治权力谱系究竟是如何配置、构架与维护的呢?这是一个极具研究价值的问题,对于正在发生政治与社会转型的当代中国也具有十分重要的借鉴意义。

各国政治权力的基本载体是政府,而政府是由社会主要政治势力组成或受其影响和制约的,因此,一国的政治权力谱系是各主要政治势力在国家政治生活中的地位、作用、影响及其相互间的制约与平衡关系的综合反映。在东亚,虽然各国的国情有所不同,但决定其基本政治权力谱系的主要政治势力无外乎是:政治领袖、精英阶层、军队、政党、工商企业界和宗教势力等,因此我们可以从这几个方面着手逐一展开分析。

一、政治领袖:强人政治

在东亚威权政治国家,从总体政治构架来看,权力向行政集中,而从行政体系内部来看,权力则向强人集中,具有强人政治的显著特征。这主要表现在:各国一般都有一位或几位铁腕人物长期或连续执政,这些铁腕人物或称政治强人都身居要职,担任总统或总理,同时又是政党领袖和军队统帅,大权独揽,高高在上,他们是国家政治权力的顶点和核心,在国家政治、经济与社会生活中发挥着重大作用。如新加坡的成功和李光耀的名字紧密联系,也无人否认朴正熙以及其后的全斗焕在创造“汉江奇迹”中的重要领导作用,此外台湾的蒋介石、蒋经国,印尼的苏哈托,菲律宾的马科斯,马来西亚的马哈蒂尔等也都是以“政治强人”的形象昭示于众。强人政治是威权政治的典型缩影,那些“政治强人”既有过去传统专制主义政治下大权独揽的色彩,又有近代民主政治下相对亲民、励精图治、振兴民族的某种领导人形象。

强人政治可以说是后发国家现代化进程中的一种普遍性现象,在现代化起步的特定阶段,其存在具有某种合理性。它可以在相对混乱复杂的环境下迅速稳定社会秩序,确立国家的权威,并依靠国家权力聚合松散而微小的社会力量,使之释放出超倍的能量,促进经济的快速增长。而且,在东亚这样的传统农业社会向工业社会的转变过程中,强人政治也有利于将分散成性的农民改造成彼此相依的现代人。此外,从法治上讲,发展中国家的法治应致力于强化国家权力,以维持一个稳定的社会秩序为前提条件,不应像西方那样,追求政治的多元化和权力的分散,[1]因此,东亚“强人政治”与法治社会也并非完全格格不入,它们也可以有不同程度的契合。例如新加坡的强人政治非常注重法理权威,就推行政策和措施的手段而言,虽然强硬,但具有高度制度化和法律化的特征,因而有确定性和延续性,这样既能保证较长时域内的绩效,又反过来进一步维护了强人政治的权威。[2]

但是,这种本质上属于“家长式控制”的政治模式毕竟从根本上讲是与民主宪政的理念和原则相违背的,其消极影响显而易见,不仅在实践中存在突出的边界问题,容易导致权力的滥用和腐败,而且具有明显的过渡性特征。当现代化的任务初步完成之后,它的积极影响日渐式微,而消极作用则会迅速突出出来,其就应当逐步退出历史舞台。新加坡前总理吴作栋在接受《远东经济评论》访问时就曾说,“一个需要在各方面同他人竞争的新世界中,我们不能一直依赖一个家长式的政府。如果你观察新加坡,你会了解到政府正尝试尽量退避,让新加坡人民能有更多空间去发挥他们的主动性和创意。”[3]653

二、精英阶层:精英治国

根据精英主义和精英政治学的观点,社会总是处于少数人(精英)的统治之下,是他们在社会中起决定性作用并把权力集中在自己手中,通过用高压和操纵相结合的手段来维持其统治地位。由于精英集团结合紧密,它的成员行动时配合默契,内聚力强。精英之间的联络较为便利,他们可以迅速动员起来去制定政策并采取主动。精英们不仅才能出众,而且占有组织优势,这与民众中的那种典型的一盘散沙、不能本能地迅速行动的形象形成鲜明的对比。精英通常利用他的地位来促进他的统治永久化。他控制着重要职位的晋升,甚至会提拔自己的家人、亲戚或代理人。精英们不仅利用高压手段来维持统治,还常常强调意识形态在使精英合法化和长久化方面的作用。[4]237-238虽然精英主义和精英政治学受到了马克思主义和多元主义的激烈批判,但是作为一种研究途径和分析手段,在政治学研究中其还是起着不可忽视的作用的,特别适用于对共产主义制度、军政府和独裁统治的研究。[4]239这一研究范式同样也适用于对东亚威权政治的分析。

东亚威权主义政权无一例外地都奉行精英治国论。所谓精英,是指那些受过良好教育,具有专门知识或专业特长的在政府部门里发挥重要作用的政治精英和技术精英,他们是国家经济发展的设计师和筹划者,重大的经济和社会决策都是由他们研究论证而作出的,而且,政府还尽可能地吸纳各方面的专家进入国家行政体系,充当技术官僚的角色,指导国家的现代化发展。新加坡是倡导精英治国的典型。李光耀一贯公开主张新加坡必须由少数最优秀的精英来主宰和治理。在他看来,在一个发达的社会里,平庸之辈当部长并无大碍,国家还是会生存,但是,“在发展中国家,一个杰出的政治领袖却对国家的存亡有生死攸关的关系”。[5]488韩国自朴正熙执政之后,大力倡导“专家政治”,军政府中虽然主力是军人,但文职技术官员比例大大增加,并且特别强调政府官员的专业化和高学历化。印尼的苏哈托吸收了一批在西方受过教育的专家教授掌管社会经济部门,着力提高政府维持秩序促进经济增长的能力。在菲律宾,马科斯也任命了一些学有专长的人来管理国家的经济部门。在泰国,从沙立政府以来,技术官僚便是“实权派”,政府日常工作的所有实权部门都掌握在他们手中。[6]164

因此,可以看出,在东亚威权政治统治之下,各国(地区)都存在一个由受过良好教育、拥有专门知识和专门特长的技术精英和管理精英所组成的精英领导集团。这个集团具有强大的政治势力,拥有法律及其他机制限制和制约较少的政治权力的权威。他们能够通过权力部门控制主要生产部门和企业,支配多种社会资源和物质财富。所以,他们实际上掌控着国家政权,位于国家政治权力金字塔的顶层。

三、军队势力:军人干政

除了新加坡和马来西亚,东亚大多数的威权主义政权都和军人或军人势力集团存在密切关系,有的甚至是军人直接掌握政权,他们在国家政治生活中占有突出的地位。在韩国,1961年朴正熙通过发动军事政变建立了强有力的军人政权统治。军政府时期,各部部长都由高级军官担任,主要城市的市长由校级军官担任,各级政府部门的领导基本上都是军人,中央各职能部门中83%以上都是军人。[7]179在印尼,军队干政还在理论上得到论证并获得法律上的认可。1966年8月,印尼陆军在万隆召开所谓学术研究会上通过的军队“战斗信条”指出,“武装部队的陆军从来不是政权的被动工具,也不是单纯的治安维护者。陆军对国家的总路线、对政府的好坏、对国家的安危、对‘建国五基和社会的维护不能保持中立,它不仅对军事战术负有主要责任,同时对社会生活的各个领域也负有责任”。在这次会议上,苏哈托提出印尼从此进入“新秩序”时期,“新秩序的实质就是要建立军人政治,依靠武装部队来控制国家”。[8]219这次会议奠定了军人政权合法性的理论基础。军队成为负有安全和政治双重职能的机构。1982年,国会又通过了一部法律,规定军队不仅是一支军事力量,而且也是一支社会力量。[9]304军队参政取得了彻底的合法性。在泰国,1932年以来的历史,可以说就是一部军人干政的历史。[6]162而在台湾和菲律宾,军队也是威权政治的主要支撑性力量。

军人是发展中国家较早接受现代化熏陶的群体,也是社会中组织性最好的力量。军人集团与传统的官僚不同之处在于:他们较少传统与保守,没有政客的拖沓作风,大多数人对西方文明有较多的接触,有明确的现代化意识,易于接受新事物。他们在执掌政权后,一扫此前文人政府软弱无力和腐败无能的萎靡之气,以铁腕和暴力手段整合社会,解决了社会长期动荡不安的顽症,克服了四分五裂的政治和停滞不前的经济危机,使国家走上了稳步发展的现代化之路。当然,军人干政也会产生许多弊端,在这方面,东亚国家(地区)有过沉痛的教训。实际上,这从正反两个方面都反映出了军人势力在威权政治统治中的巨大影响力,他们是威权主义体制下政治权力谱系中的核心力量之一。

四、政党力量:一党独大

在现代民主国家,政党是主导性的政治力量,政党制度则是民主政治体制的核心组成部分。在威权政治体制中,政党政治虽然在本质特性和运作形式上与民主体制下大不相同,但同样在国家的政治和社会生活中起着十分重要的作用,是政治权力谱系中的重要组成部分。

萨托利将政党制度区分为:存在于多数发达社会的竞争性政党制度,存在于多数新兴发展中社会的无竞争政党制度,以及存在于一些不定型国家中的假性政党制度。在他看来,新兴发展中社会的无竞争政党制度,也就是单一政党制度,包括极权的、威权的和实用的一党制。各发展中国家和地区因社会发展阶段和发达程度的不同都可以在这三种政党组成的谱系中找到自己的位置。[10]259-278萨氏的观点确实在东亚的政党政治发展过程中得到了一定程度的验证,威权政治时期,大多数东亚国家(地区)实行的都是一种执政党占绝对优势地位的一党独大制政党制度。新加坡实行的是典型的一党优势制,其在允许多党并存的情况下,人民行动党处于绝对优势地位,长期垄断政权;在马来西亚,1974年以前,马来西亚联盟党一直是主要的执政党,1974年以后,在联盟党基础上又吸收其他一些政党增扩而成的国民阵线,成为马来西亚最重要的政治团体,也长期处于执政党的地位;在印度尼西亚,苏哈托领导的以军队为核心的专业集团在政党政治中处于主宰的地位;在菲律宾,马科斯军法统治时期,即从1978年到1986年,“新社会运动党”作为马科斯维护独裁的工具,在各党派中居于绝对优势的地位,是其他党无可争锋的当然的执政党;[11]79在韩国,朴正熙及其以后的全斗焕、卢泰愚都实行以军队为靠山的一党统治;在台湾,蒋氏政权甚至实行“党禁”,不准国民党以外的任何政治力量“组党”,仅有从大陆跟随国民党到台湾的“中国青年党”和“中国民主社会党”这两个“御用”小党被允许“合法”存在,但却受制于国民党,毫无任何政治影响力;在泰国,虽然政党政治的发展更多地带有多党制的色彩,但它是一种不成熟的、不规范的多党制,而且常常被军人的政变所阻断,从1932年至1992年的59年时间中,有四次党禁,使政党在38年中处于非法状态,或者处于完全没有活动的解散状态,因此可以说,威权政治时期泰国没有连续的政党和政党制度。

综观东亚威权政治国家实行的政党制度,可以看出以下一些基本特点:

第一,从政党之间的关系上看,具有典型的非竞争性。东亚绝大多数威权政治国家的政党政治形成的都是“一党独大”的局面,即只有一个政党处于政治的核心,扮演执政党的角色,长期执掌政权,其与其他政党之间在相当多的地方存在着控制与服从、排斥与抵制的不平等关系,甚至是某种零和关系,平等、竞争与合作的党际关系尚未成为主流。比如新加坡人民行动党,长期以来它只是把反对党当作衡量自己执政满意度高下的工具,总是以种种方式、包括公开但不光彩的手段来限制反对党的发展。

第二,从政党内部成员之间的关系上看,具有明显的不对称性。威权政体中的政党基本上都属于精英型政党,在政党内部,党员与组织及领袖之间,下级与上级之间,在权力运行及互动交往中,大多数处于不对称状态。重大决策及其政治活动都在党的干部层,尤其在中央高层进行,基层党组织松散,普通党员数量少,也缺乏积极的政治参与。而且政党内部往往既有森严的等级关系,又有复杂的派系关系,地域、职缘、血缘和家族等要素充斥其中,党和派系的领袖俨然如同权威的家长一般管理着政党和派系的组织和活动。

第三,从政党功能上看,具有突出的全能性。在东亚,政党一般都是早于民族国家出现的,“党造国家”是比较普遍的现象,政党不仅仅是西方意义上的社团,而且主要是国家产生的母体和推动发展的机器。不同于西方发达国家的适应性政党,这些铸造国家的政党挟开国之余威,来决定国家的体制,决定其他政党在该体制中的地位和作用,以及国家对经济社会的控制和干预方式等。因此,领导建国的执政党事实上分享了原本应由国家来承担的许多政治职能。它们在循西方榜样代表社会之余,还始终自觉或不自觉地执行着传统的东方式引导和教化职能。这种教化职能又与东亚政党自身特有的社会动员职能紧密联结,结果形成了一整套严密地渗透和控制社会生活的政治机制。这些政党对政府权力尤为看中,较之西方发达民主社会的政党,它们可能更不愿意做在野党,事实上也很少出现西方那样高度负责任、有能力并有成效地监督和制衡政党政府的在野党。在东亚这样一个历史上就习惯于行政主导的地区,政党一旦执政,它与政府的结合就会更为紧密,对权力的控制也就更为严密。为了获取政府权力,个别政党的行为甚至有极强的机会主义色彩,有时甚至不择手段。[12]

应当说这种“一党独大”的政党制度适应了东亚威权政治统治的需要。研究表明,在现代化初期,一党制提供了强有力的制度化保证,因而往往能够更好地维持社会稳定。而且由于政党是现代政治的产物,所以借之又可以赋予威权政治现代的形式。于是,“一党独大”制就成了相当长一段时期内东亚主流的政党政治形态。

不过,虽然在一党独大制条件下,社会、经济、种族和地域的结合相对容易,这有利于国家和地区的现代化,可政党的连接国家与社会之间的桥梁、纽带的作用却难以充分实现,其容纳和消化新的政治参与、新的制度矛盾的能力很差。在一些地方,比如新加坡、印尼等国,由于长期不存在可能导致政党轮替的实质竞争,一党长期掌握政权曾导致政党“政府化”,甚至于导致政治“党国化”。这就削弱了政党作为政治参与发展结果从而促使国家与政府分离的正面意义。更有甚者,在菲律宾、韩国等国“一党独大”最终还滑向了“极权独裁”,形成了萨托利所讲的“极权一党制”,它是政治谱系上距离现代民主最远的政党体制。

五、工商企业界和宗教势力:地位边缘化

在西方发达资本主义国家里,工商企业界因其对财富和社会经济资源的广泛占有而在政治上也获得了显赫的地位,拥有巨大的政治权力。作为最重要的利益集团,它们决定了政府的内外政策的制订与实施,决定了政权的归属。但是在东亚威权政治国家,工商企业界与政治权力结合的情况却截然不同。东亚国家历史上曾遭受殖民主义的残酷奴役和剥削,民族经济的发展步履维艰,实力弱小,工商企业界在民族独立的过程中起到的作用有限,所以相应地在民族独立国家建立之后的政治权力分配中也完全成了配角。虽然20世纪60、70年代东亚国家经济迅速发展,工商企业界的经济实力也今非昔比,但东亚经济的发展走的是政府主导下的市场经济的道路,而且政府还利用国家社团主义的途径将各种社会利益集团或团体纳入威权政治的制度体系之内,所以工商企业界非但不能左右政府的决策和管理活动,反而对政府具有巨大的依赖性,东亚的那些大财团和大企业无不是在政府的扶植下才发展起来的,它们必须听命于政府,围绕着政府的指挥棒转,否则将寸步难行。在东亚,官商一体,官商勾结这已是公开的秘密。所以,在威权体制下的政治权力谱系中,工商企业界只能是边缘化的角色,必须依附于其他政治力量才能发挥其作用,实现其政治目的。

作为上层建筑的宗教不仅仅是人类社会精神生活中起重要精神抚慰作用的一种文化体系,而且还是为新型民族和国家的存在与发展提供意识形态支撑的重要政治资源,甚至有人认为“宗教实质上已经成为了世界各国、各地区历史发展进程中上层建筑的晴雨表”。[13]46东南亚是宗教十分发达的地区,各国的宗教以各种不同的方式影响着各自国家的政治,所以考察东南亚威权政治下的政治权力关系当然不能忽视宗教势力的影响。从总体上看,东南亚国家大都严格实行政教分离的政策,即使中南半岛上佛教气氛最浓厚的泰国也是如此。[11]350不过各国的威权统治者为了巩固政治统治对宗教采取了既利用又控制的政策。许多东南亚国家将信教确定为国家政治意识,一些政党也把宗教教义糅合进自己的意识形态中,使宗教成为凝聚民心以获得政治统治合法化的重要手段。威权政府一方面给予了宗教势力非同一般的政治地位,积极支持正常的宗教社会文化活动,争取宗教徒的拥护,但又将宗教势力的影响限制在不会动摇威权体制根基的范围之内,对一些极端的、带有分离主义性质的宗教势力更是采取了严厉打击的政策。相比而言,在韩国和台湾这些世俗化比较强的国家或地区,宗教势力在国家政治生活中的影响要小了很多,在政治权力谱系中的地位自然也就比较低微。

东亚威权主义体制下的这种政治权力谱系的形成是由于历史、现实等诸多因素综合作用的结果,具有鲜明的东亚特色,它适应了威权政治运作的基本要求,因而在一定时间内发挥了稳定社会秩序、促进经济发展等积极作用,但其弊端也十分明显,当社会发展水平达到一定高度,特别是当民主的社会根基逐渐成熟之后,这种政治权力谱系必将随着威权体制的瓦解而退出历史的舞台。

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