论新农村建设的多元化投入

赵长启

摘 要:我国城乡之间非对称的财政供给体制导致了农村基础设施建设和公共服务方面的供给远远不能满足农村的实际需求。农村金融结构与农村经济结构极不对称,这种不合理的农村金融制度导致了农村的正规金融机构无意向“三农”提供贷款或在这方面缺乏效率。新农村建设必须从改革和完善财政体制及政策、创新农村金融机制、鼓励社会力量参与等多方面加大资金投入。

关键词:新农村建设;财政支持;农村金融;社会力量

中图分类号:F320 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0066-03

随着农村经济体制改革的不断深化和现代农业的扎实推进,农村经济社会发展的资金投入范围得到了进一步拓宽,资金需求总量呈现出逐步扩大的趋势。然而由于农村金融市场的缺陷和长期以来政府财政投入不足,加之乡村债务包袱沉重,农民收入增长缓慢,致使农村和农民生产生活合理的资金投入需求并未得到充分的满足,农村经济社会发展投入乏力、农户贷款难的问题依然没有解决。因此,十七大报告明确要求“加大政策支农惠农力度”。资金投入问题是社会主义新农村建设的一项关键而长远的任务,这在社会主义新农村建设的初期显得尤为重要。

一、新农村建设资金投入面临的问题

社会主义新农村建设迫切需要大量的资金投入。当前新农村建设资金投入主要面临以下问题:

1.财政投入不足使农村基础设施建设和公共服务方面的供给远远不能满足农村的实际需求。近几年,各级政府特别是中央政府显著增加了在“三农”方面的投入,重点用于农村基础设施建设、农村社会事业和农业补贴三个方面。2008年中央财政共投入“三农”资金5955亿元,加上地方各级政府的投入,使农村基础设施建设和公共服务得到了一定改善,但财政投入总量不足,地方“三农”配套资金难以到位,一些有限的财政支农资金条块分割、多头管理、分散使用、整合力度不够,严重影响了农村公共产品的供给。目前农村基础设施建设还很薄弱,公共服务依然欠缺,特别在一些贫困地区,问题还相当严重。一是交通不便利,极大的束缚了农村的发展。二是有些村庄架设的电线已老化,导致供电能力低,电力弱,线路电耗高,并且容易断电,而在用电高峰期特别是在夏季,供电也很不稳定,严重影响了农民的生产生活。三是农田水利设施建设老化。四是教育、医疗、文化、信息、娱乐等条件较差。

2.现行的农村金融组织和金融市场体系无法满足农村经济发展的需要。在近几年解决“三农”问题的过程中,财政走到了前台,而金融机构对农业和农村经济发展的支持远远不够,其主要表现为:一是农村金融组织呈萎缩状态,“三农”贷款难的问题比较突出。中国农业发展银行作为政策性银行业务单一,资金投资范围狭窄,支农作用弱化;中国农业银行随着股份化改革进程的加快,业务大踏步地退出农村,对农民和农村企业的贷款不断减少;农信社普遍存在着历史包袱重、资本充足率低、资产风险大、信贷质量差、融资能力不强等诸多问题,对“三农”支持远远不足。二是农村金融资源大量流失。据资料显示,1994年到2008年全国农村存贷差额累计达到10万多亿元,2005年为农村服务的主要金融机构共从农村转移了1.87万亿元,其中仅邮政储蓄从农村吸收的存款余额就达到8839亿元。邮政储蓄“只存不贷”,成为农村资金的“抽水机”。三是农村金融市场体系不完善、发展滞后,使得“三农”贷款的正规渠道不畅,致使各种民间借贷随即出现,既扰乱了金融市场秩序,又提高了农民融资的成本。四是在我们各级政府的发展规划和十一五规划中包括新农村建设规划中,都很少把农村金融作为一个重要内容列入规划。

3.全社会力量参与新农村建设的动力不足。主要表现为,有些单位和个人还存在着与己无关、等待观望、恩赐给予等思想观念,对建设社会主义新农村这一伟大事业认识不到位。一些帮建单位对帮建工作重视不够,投入不力,尽做些表面文章。

4.沉重的乡村债务包袱影响了本已捉襟见肘的“三农”资金投入。乡村负债是我国社会经济转型期的特殊产物,也是困扰新农村建设的突出问题。目前我国的乡村负债数额至少在4000亿元以上,其中乡镇负债更为突出,全国65%的乡镇都不同程度的负债,全国乡镇平均债务至少400万元以上,而西部地区更为严重,许多乡镇已经恶化为“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。乡村巨额债务负担影响了金融、社会力量等的资金投入,直接或间接地阻碍了新农村建设的步伐。

二、新农村建设中资金投入不足的原因分析

在市场经济规律的作用下,作为重要的生产要素之一的资金,必然向利润大、回报率高的地区和行业流动、聚集。当前,农业依然是我国的弱质产业,在农产品生产领域里,投入产出已经严重不合理,农业成本居高不下,使我国主要农产品丧失国际竞争力。国际经验也表明,工业化加速时期必然出现农业的产值份额和农民收入增长幅度的相对下降,在此期间,农村资金加速向城市流动,正是市场规律作用的必然结果。

1.财政支出上的倾斜。在过去的半个多世纪里,为了推动经济现代化的步伐, 我国有意无意地采取了重视工业轻视农业、重视城市发展轻视农村发展的非均衡发展战略,由于公共财政投资重点在城市,政府的公共资金主要用于城市和工商业的建设和投资,满足了城市居民的需要,这样在农村的基础设施投入势必很少,农村公共产品提供严重不足,社会事业欠账较多,损害了广大农民的根本利益。近年来,财政支农投入高度依赖中央政府,而地方财政的农业支出比重却呈下降趋势,地方政府尤其是经济发达地区政府用于新农村建设的投入不足,也影响了新农村建设的步伐。

2.农村金融结构与经济结构不对称。农村金融的组织模式根本不按照经济、集约、效率的原则进行架构安排, 而是按行政体制、行政区划和政府层次序列而设置, 具有极强的行政耦合性,这种不合理的农村金融制度安排,导致了农村正规金融机构无意向农村和农业提供贷款或在这方面缺乏效率 。而在我国农村,非正规金融发展又受到政府限制, 始终处于“黑市”状态的局面, 从而造成农村金融业务的“非农化”, 导致农村金融资源进一步外流,农村金融事实上成为工业和城市向农业和农村剥夺经济剩余的工具。另外,农村资金需求市场具有份额小、分散性强、风险大等特点,一般商业金融机构不愿在农村开展业务,农民所需小额贷款,主要来自农村信用合作社、邮政储蓄和一些民间融资组织。各有关银行将县级机构的贷款权限上收,严格控制向县级以下地区发放贷款就是鲜明的例证。

3.全社会力量参与新农村建设的政策和法律不到位、难落实。参与村企结对活动并符合相关规定的企业,因生产发展需要建设用地的问题、企业建立农业产业基地,组建农民专业合作社和农产品配送中心等,财政支农专项资金补助的问题、为农村提供垃圾处理、污水处理、畜粪处理、保洁、生产有机化肥等服务所得的劳务收入,企业向新农村公益性项目建设捐赠的税收问题等。有哪些优惠,有那些保障都有待制定政策来明确。目前《农业法》对农业投入的规定比较笼统,对各级政府财权和事权的划分、资金用途没有明确规定。《预算法》也没有明确农业支出在财政预算支出中的比例。农民的自身素质、眼前利益、地方保护主义以及行政效率的低下等使得政策和法律难以落实。

4.乡村债务化解艰难。乡村债务的形成,有较长的历史过程和较为复杂的社会背景,解决需要一个较长的过程,不能一蹴而就,如果不从根本上解决,必然会导致旧债未还又添新债。

我国社会主义新农村建设物质技术基础脆弱,投资供给严重不足,其根本原因是没有树立科学发展观和缺乏现代市场经济理念,对传统城乡二元结构下陈旧的财政体制、金融体制改革不彻底的结果。

三、加大新农村建设资金投入的建议

1.财政支持是投入的关键。新农村建设是一项庞大的工程,由于我国目前农民的收入水平总体较低,需要国家财政的大力支持,甚至经济落后地区的农村可能在财力上绝大部分依靠国家的财政支持。工业反哺农业是经济发展到一定阶段的普遍规律,发挥财政资金对社会资金的吸附和引导作用,加大对农村农业投入力度,也是国际上行之有效的惯用方式。最近几年,按照“多予、少取、放活”,重点是“多予”的方针,我国出现了“以工补农,以城带乡”的政策转向,当前抓住这个机遇必须做到:

第一,中央和地方政府应继续制定出台更多惠及“三农”的长效政策,增强支持力度,扩大支持范围,完善支持机制。特别是地方政府要加大对三农的投资力度。当前无论从农业农村发展的内部需求看,还是从国家综合实力看,大幅度增加对“三农”的投入是难得的机遇期,这样才能确保农业农村的弱势地位有一个根本的好转。

第二,注重支农投入的法律法规体系建设,明晰各级政府的投入责任。应制定更加具有约束力、可操作的法律条例和细则,保证支持农业的政策措施落到实处。新农村建设需要各级政府共同承担责任,应在完善财政体制的基础上,明晰各级政府的投入责任。同时,在政策上明确地方政府从土地出让金中提取更大的比例用于新农村建设。

第三,创新财政支持新农村建设的工作机制。财政支持新农村建设不能“穿新鞋走老路”,要在创新机制上做文章,在提高效率上下功夫。首先,创新资金整合机制。新农村建设的关键是资金整合,难点也是资金整合。要本着积极稳妥的原则,围绕示范村建设和农村基础设施建设进行整合,资金整合要以一定区域为主体,以新农村建设规划为引导,以项目为平台,在规划和立项上形成捆绑。采取“渠道不乱,性质不变,适度集中,捆绑使用,各计其功”的办法进行整合。整合主要有三种方式:一是项目捆绑式。围绕示范村的项目建设规划,在各部门编制年度项目计划时,把方方面面的资金整合起来,集中用于示范村建设。各级财政部门(资金整合办公室)具体负责捆绑各部门资金,按照每年新农村建设总体规划和全年支农资金总规模算出所需捆绑资金比例,与业务部门进行沟通和协调,提出年度整合计划。本方式主要适用于新农村示范村建设。二是资金引导式。按照中省提出的“群众打底子、交通铺面子”的工作部署,各级财政部门要拿出一部分资金,采取以奖代补的办法,支持乡村道路建设,最大限度地吸引交通部门的支持和投入。本方式主要适用于乡村道路建设。 三是综合补贴式。积极推行农民补贴资金“一卡通”、委托金融机构直接发放等有效形式,使各项补贴更直接、更有效地到农民手中。本方式主要适用于种植大户和农村各个家庭。其次,创新示范村建设项目管理机制。要积极借鉴国际援助计划项目的管理模式:一是项目管理机构要相对独立。示范村要成立新农村建设项目管理小组,由村委会、村党支部、村民代表组成,村民代表的人数要超过小组人数的半数以上。村项目管理小组独立行使管理职责,在业务上接受上一级资金整合办公室的指导。二是项目的实施要公开透明。项目的实施方案、工程预决算等必须向村民张榜公布,工程实行招投标制和村民监理制。三是项目的后续管理要市场化。有收费收入的项目,后续管理实行“民办公助,民营民管”的市场化管理;没有收费收入的纯公益性项目,后续管理承包到人,管理费用由村委会和财政分担。四是资金管理要规范化,防止财政支农资金乱用。再次,创新财政支持新农村建设的组织协调机制。社会主义新农村建设涉及方方面面,必须要有专门机构负责具体工作。各级财政部门要在新农村建设工作领导小组领导下,成立资金整合办公室,办公室设在财政部门,主任由财政部门主要领导兼任,主要负责规划编制的审核、资金的整合、项目审核、资金的管理,并参与新农村建设的考核,对新农村建设成绩突出的地区采取以奖代补的形式给予奖励,确保新农村建设扎实稳步推进。

2.金融组织是投入的支撑。对商业性金融对农业的支持,怎样找到一个商业运作和服务“三农”有机的结合点,既能够支持“三农”,又能够商业运作,这确实是一个难题。尽管从商业化原则的角度来看,资本的本质是不愿意支持“三农”的。但公司治理中一个重要的原则就是相关利益的原则,要求所有的金融机构都有支持“三农”的责任。根据国家“建立市场主导与政策扶持相结合的分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的城乡金融资源配置体系”的基本政策导向,当前要做好以下工作:

第一,加大对农村金融的政策支持力度。农村金融的政策扶持和支持问题是目前农村金融问题的症结之一。既然新农村建设在当前是经济的重心和重点,因此与新农村建设有关的农村金融应该成为各级政府从政策层面支持的重点之一。深化中国农业银行改革,稳定和发展其在农村地区的网点和业务;完善中国农业发展银行功能定位和运作机制,适当扩大政策性业务范围;继续深化农村信用社改革,不断完善产权制度、组织形式和内控机制;政府调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策。这些都是为了激活农村金融市场,从根本上解决农村地区金融机构网点覆盖率低、资金供给不足、竞争不充分等问题的有效办法。

第二,推动邮政储蓄银行积极参与新农村建设。其一,邮储银行具有网络优势。网点有36800多处,排全国第一,深入农村解决了渠道问题;其二,有成本的优势。邮政的员工、投递人员每天深入到千家万户去送信、送报,和农民有感情,更重要的是了解农民的信誉;其三,注重IT建设。一些业务可以集中在总部,通过宏观数据的分析来确定每一地区、每项产品的风险情况,有针对性地加强管理。

第三,规范民间信贷,发挥其应有的作用。据估算,民间资金总量至少在2万亿元左右,现在释放民间融资的活力,对拉动民间投资,保经济增长意义很大。但政策也要把握好规范和激励的尺度,以真正起到引导民间融资的效果。应允许个人成立放贷机构。央行个人信用报告应当尽快市场化。

第四,要引导农村金融机构提高创新能力,探索支农服务新产品、新服务,尤其要在推广农户小额信贷、联保贷款、农村小企业贷款等信贷产品上取得成效。我国农村金融发展的路径选择可以用四个字概括:即“抓大放小”。抓大就是完善农村金融市场;放小就是推进小额信贷业务。农村金融发展不起来,归根结底就是因为农村金融没钱可赚、农村金融风险大。现在谁都不愿意做农村金融业务,实际上就是农村金融市场在机制建设和运作上有缺位。现在的农村金融市场主要是一个银行的市场,实际上也就是一个贷款市场,期货市场、保险市场的内容很少,也正是这两部分缺位导致信贷市场不完善。因此,农村金融更重要的方面就是要完善市场体系和市场环境建设。所谓放小,就是推进小额信贷业务。放开小的才能搞活农村金融,开展小额信贷,是寻找了一种大银行不愿意做,风险又相对高的一种与服务型相结合的方式,是在夹缝中求生存,是通过各种小机构把这些业务遍布到农村的各个角落。要推进小额信贷业务,需要解决三个问题,一是监管问题,是审慎性监管还是非审慎性监管;二是风险控制问题;三是建立存款保险制度。这是“放小”的前提。

3.社会力量是投入的补充。建设社会主义新农村是全社会的共同事业。党的十六届五中全会指出:“要充分发挥各方面的积极性,引导社会各方面力量共同参与,使新农村建设成为全党全国的共同行动。”要鼓励社会资本、产业资本进入农村发展产业,鼓励社会力量进入农村发展社会事业,鼓励农民组织起来合作利用当地资源发展现代农业。一是要真正落实好现已制定出台的包括税收、奖励、补助、参股、贴息、担保等支持措施。尤其是由政府财政承担的哪部分资金要守信、及时、足额、便捷、安全到位。二是采取灵活多样的方式,参与新农村建设。首先,开展结对帮扶。党政机关、大中专院校、人民团体和国有大中型企业或国有控股企业,要积极开展结对帮扶活动。鼓励其他工商企业、社会团体、中介组织结对帮扶。引导非公经济人士支持新农村建设。其次,专项对口支持。各行各业可以根据自身特点,开展专项对口支援活动。要加大城市智力资源对农村的支持,加大城市科技、教育、医疗等方面对农民的服务。再次,资金或实物扶持。可以赠送新农村建设需要的各类物资,如农村适用的各类建材、图书、体育器材等,或提供农民生产生活中适用的各种设备,或给予新农村项目建设资金支持等。最后,开展志愿推进行动。动员社会各阶层和各领域的人士,开展各种形式的服务农村志愿者行动。

4.化解债务是投入的前提。要多管齐下,综合治理,化解乡村债务,为加快新农村建设扫除障碍。

总之,要通过投入的规范和调整,建立各级政府投入点,政策优惠减免点,金融信贷支持点,受益群众掏一点,包扶单位赞助点,社会各界捐赠点的新农村建设投入机制。

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[责任编辑:孙 巍]