制度创新与农村土地流转

杨建淮

摘 要:农村土地流转是完善农村基本经营制度、维护农民土地承包权益、走中国特色农业现代化道路的重大战略举措。目前,我国农村土地流转还面临着一系列的制度性障碍与制约,迫切需要政府通过制度创新来引领和推动土地的合理、有效流转,进一步深化农村体制改革。政府应积极进行相应的制度体系创新,加强对农村土地流转的引导、规范,使其健康发展。

关键词:土地流转;制度创新;政府;制度

中图分类号:F321.2 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0060-04

中共十七届三中全会在科学总结和充分肯定了我国农村改革开放30年的巨大成就基础上,明确指出土地制度是农村的基础制度,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。这是新阶段符合国情、顺应民意,完善农村基本经营制度,维护农民土地承包权益,走中国特色农业现代化道路的重大战略举措。

土地流转是在建立社会主义市场经济体制,在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地制度改革过程中出现的一个新动向。近年来,随着中国农业和农村经济的发展,特别是农业产业化经营的兴起与农村劳动力转移的逐步推进,土地流转出现了速度加快,规模扩大,形式多样的趋势。

但是,从全国范围来看,土地流转仍然处于较低的水平,即便近年来一些省区的土地使用权流转速度有所加快,也未改变土地流转的基本状态。目前中国农村土地流转的现状呈现以下基本态势:一是土地流转的量小而且地区不均衡,一般说来非农经济发达的地区流转的量比较大;二是土地流转的形式多样而且都不规范,主要是农户间私下的口头协议;三是土地流转的单位面积价格水平差异极大,甚至出现“倒贴”现象,总体价格水平低下;四是目前农地流转主要是承包权的短期流转。[1]之所以出现这种局面,其根本原因就在于我国农村土地流转面临着一系列的制度性的障碍与制约,迫切需要政府通过制度创新来引领和推动土地的合理、有效流转,进一步深化农村体制改革。

一、农村土地流转的制度背景

家庭联产承包责任制是当前农村土地流转的一个直接的制度背景和前提。家庭联产承包责任制作为一种土地制度安排,它不可能涵盖,也不可能穷尽全部农地产权所要求的功能。对于当前广大的中国农民而言,土地不仅是一种重要的资源、一种经营的手段,而且更是一种生活方式,是农民的“保命田”,是农民生存和发展的最后一道保障。因而其制度本身在实施以来,既充分显示出了其前期巨大的制度绩效,但同时也产生了异化,出现了许多新问题。

美国经济学家普鲁斯特曼曾这样宏观地评价中国农村土地制度中的问题,主要有七个方面:一是对农民的土地承包权有政策的规定,但缺乏法律保障;二是允许按人口变化不断调整土地承包关系,农民承包权实际上无法稳定;三是对非农业占用耕地的经济赔偿太少,因而形成了非农业过量占用耕地的机制;四是集体土地所有权者的身份不清,经常出现乡村两级侵犯组一级土地所有权益的现象;五是政策上允许土地使用权转让,但由于土地使用权本身缺乏法律保障,因此实际生活中转让很少,造成土地使用权价值难以实现;六是乡、村两级加在土地使用权上的费用太高,农民难以承受;七是农村没有足够的法制,乡村干部在土地问题上为所欲为。[2]

实际上,就家庭联产承包责任制本身而言,它本质上仍属于小农式的家庭经营,其最大的特点在于农户拥有小面积的土地,通过劳动密集的方式进行耕作,这一土地制度安排随着农村经济体制改革的深化和市场经济的要求,与农业现代化产业化、农民非农化以及农民增加收入而言并不相适应,出现了不同程度的制度障碍。

家庭联产承包责任制规模小,产生不了规模效应。“据有关资料,我国现有耕地14.3亿亩,人均不足1.2亩,仅相当于世界平均水平的1/4,全国有1/3的省、市人均耕地面积不足一亩。”[3]由于土地过于零碎、分散,无法形成适度规模经营。小农经济模式已经成为制约我国农业发展的制度瓶颈。另外,家庭联产承包责任制使农民对土地制度预期不足。农民仅有使用权、无所有权,而且土地的使用经营权常常受政策、人口、乡村干部的干扰而变动。农民对土地长期投入不足,缺乏热情,不少地区还出现了农民短期的掠夺式经营。

家庭联产承包责任制实施以来,其小农式的家庭经营已成为我国农业发展的“制度瓶颈”。土地流转恰恰可以从制度层面解决家庭联产承包责任制存在的土地承包期过短、农民缺乏稳定感以及土地资源配置效率不高等问题。当前,国家在政策层面积极推动和探索土地流转也正是国家对家庭联产承包责任制的制度修订和改进。

二、明晰农村土地产权是土地流转制度创新的核心

家庭联产承包责任制固有的制度缺陷就在于产权界定不清。土地制度的变迁,表面上是土地制度的变化,涉及土地的所有权、使用权的调整,实质是利益的重新调整和分配。土地制度缺陷的实质是国家、集体(包括乡镇、村、村民小组)与农户家庭三者之间利益分配的博弈的矛盾。当前的家庭联产承包责任制下,集体土地所有权主体多样化和界定模糊造成了实质上的土地所有权主体虚置。名义上土地归集体所有,但是具体到归哪一级却没有明确的规定。我国《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家的以外,属于集体所有;宅基地、自留地、自留山,也属于集体所有。”《民法通则》规定:“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织农民集体所有。”《土地管理法》除了有上述相似的条文之外,还规定:“已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理。”《农村土地承包法》对农村有“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地”的界定。从上述法律条文可以看出,我国农村土地所有权主体可以是乡(镇)一级的集体经济组织,也可以是村集体,甚至还可以是村民小组。而不管是哪一级的集体经济组织,主体权利的行使都要最终委托给自然人或者自然人组成的集团。因此实质上的所有权主体权利行使者可以是各级农业生产合作社,也可以是村民委员会和村民小组。而法律上对这些代理人和代理人集团的行为框架并没有做出明确的规定。更为重要的是,国家虽然将绝大部分农地所有权界定给农民集体所有,但依然保留了土地征用权、土地利用总体规划权以及管理权,这些实际控制权使政府甚至拥有了比所有权主体更大的权力,从而使所有权主体的实质归属变得更加复杂。

其次,农地承包经营权、使用权界定不清,权利的行使受到限制。虽然现在法律上已经明将土地承包经营期延长为30年,而且新的《农村土地承包法》也规定保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。但具体如何保护,并没有明确规定,而且附加了流转的限制条件,比如:受让方必须有农业经营能力,同等条件下本集体成员优先,以出让方式转让的必须经发包方同意等等。权利的转让,应当是价高者得,这样才能使资源的使用流向使用效率较高的人手中。这些限制使得农地承包经营权流转的交易成本过高,压制了农地市场的自发形成。此外,农地的承包经营权是依附于集体内的成员权的,通过成员权而获得土地的使用淡化了土地的生产要素性质,形成了比较空洞的使用权。而且这种使用权必须服从于产业规划,区域规划以及城市化进程中的土地征用,农民作为集体组织的成员,根本没有能力来对抗这种违背自身意愿的使用权丧失。[4]

最后,对农地股份权与抵押权进行具体界定的规则几乎完全缺失。在经济发达地区的农村,土地股份合作经营和土地抵押已经开展起来,并且获得了很好的经济效益。但有关农地股份合作经营法律规定的探讨依然留于理论层面,在实践中依然处于规则缺失的状态。我国的《担保法》规定:动产和权利,都可以作为特殊抵押权的标的物。因此农村土地的各项权利作为标的物获得抵押是具有法律前提的。而我国对土地使用权抵押的规定,一般只是针对城镇国有土地,有关农地使用权尤其是以家庭承包方式获得的土地承包经营权抵押的法律规定完全缺失。这使得农地抵押缺乏法制保障和法律约束,不利于农地抵押市场的发育。

因此,农村土地产权界定不清直接在制度层面制约着当前农村土地的合理、有效流转。产权明晰是市场经济的客观要求,是加快农地流转的关键,也是政府对土地流转市场的促进和规范作用的主要体现。首先,要科学合理界定国家、集体与农户三者之间的产权关系,进一步明确农民承包土地的权能,真正把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能分开。[5]在确保农村土地所有权归农民集体所有的前提下,赋予农民对承包经营的土地更多的权益,如抵押、转让、租赁等。只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权,农户的主体地位才能真正确立起来。其次,要明确农村土地流转的权利内容。土地产权内容的清晰是土地产权市场运行的基础。因此,这就要求对不同类型的土地流转中的权利内容进行严格界定。从而使得土地流转的转出方和转入方对于土地产权的潜在价值、安全状况能有了解,只有这样才能降低土地流转过程中用于界定、转让和保护土地产权的成本,有效地推进农村土地的流转和集中。

三、健全完善农村社会保障体系是土地流转制度创新的关键

农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。家庭联产承包责任制的实施,强化了土地的保障性质,农民把土地作为今后的退路。可以说对大部分农民来说,土地是精神与物质的依靠、是安身立命之本,理性的农民不敢随便转让土地。另外,受教育程度的限制,农民很难在快速发展的二、三产业中立身,而且非农就业存在不稳定性。所以,耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能,土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。

由于目前土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠,所以,进行土地流转机制创新,就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革。通过建立和健全农村社会保障体系,逐步淡化土地社会保障功能,有利于降低农民对土地的依赖,有利于降低农地制度变革成本,加速农村剩余劳动力的转移,加速土地使用权的流转。 [5] 土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式,土地不应承担起农民的全部社会保障功能。

农村社会保障体系包括社会保障、社会福利、社会互助和合作医疗等,当前,要着重建立完善三项农村基本社会保障制度:一是建立农村最低生活保障制度,保障农村居民的基本生活。农村最低生活保障制度的建立可以使农民不再必须依靠土地收获物供给其基本生活资料,不再以土地收入作为维持最低生活水平的主要手段。农村土地的“社会保障功能”将会得到一定程度的减弱。二是农村社会医疗保障制度。随着农村经济的巨大变迁以及合作医疗的衰落,绝大部分农村居民失去了医疗保障。这也是造成农民不愿意离开土地,不愿意进行土地流转的另一个重要原因。三是农村社会养老保险制度。采取家庭养老和社会养老保险相结合的模式,逐步实现与城市社会养老保险衔接,并为向城乡一体化养老保险制度过渡创造条件。[6]

四、加强相关法律法规建设是土地流转制度创新的法律保障

我国现行法律体系中没有关于土地流转专门立法。目前土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性,从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性,最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体,难于提高生产率与加快实现农业产业化的进程。

由于土地流转相关法律的不健全,使得政府不可避免地直接介入到土地流转的各个环节,从而导致行政资源和手段过多地介入到土地流转的过程之中。按市场经济规则,在农地流转中,政府是裁判员而不是运动员,其职责是为市场参与主体提供一个公平、合理的竞争平台。然而在现实农村土地流转中,地方政府既充当了裁判员,又成为了运动员。作为裁判员,它偏向企业和开发商,在土地利益分配上,没有公正地对待农民;作为运动员,它则利用管理职能充当竞争主体,与集体和农民争利。在土地流转的实际操作过程当中,农民在很多情况下基本上被排斥在土地增值收益分配的体系之外。农民既不能决定土地转让或不转让,也不能与对方平等谈判价格,而地方政府和利益集团则可以不受约束地占有农民的土地权益,严重地侵犯了农民的利益,同时也严重打击了农民进行土地流转积极性。

目前我国关于农村土地流转的相关规定更多的是体现在党的政策文件之中,而缺乏农村土地流转的中央立法。例如,十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:土地制度是农村的基础制度,要求“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度”,强调在“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”基础上,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。但是,这只是政策上的规定,立法也必须跟上,只有这样才能有效遏制蚕食农村耕地、损害农民利益问题。

因此,大力加快我国农村土地政策向国家立法的转化,尽早制定《农村土地承包经营权流转法》是农村土地流转法律建设的关键。产权经济学认为,产权不能正常转让,则产权效益实现的交易成本就会提高;土地不能合理流转,则土地的配置效率就难以提高。为确保提高土地配置效率,唯有法律的干预与规范。在《农村土地使用权法》基础上,对土地流转进行中央立法是当前把“土地流转”纳入法制建设轨道的首要任务。

五、加强政府引导是土地流转制度创新的必要条件

农村土地流转的主体是农民,但不意味着各级政府在土地流转中就可以无所作为了。在目前农民组织程度非常有限的情况下,政府必须加强规范操作的指导和引导。政府只有为农地流转规定框架,制定原则,才能保证土地流转的健康发展。

首先,建立健全农村土地流转市场体系。规范的农村土地市场是土地健康流转的前提。目前,我国各地农村土地流转市场的发育严重滞后于土地流转的需要,农地流转还未形成一种规范的制度。[5]我国农村土地在生产、经营等方面的私人利益属性与资源、政治等方面的公共利益属性,要求必须建立一个土地国家宏观调控与土地微观市场化运作相结合的土地流转机制。为了促进农地使用权的流转,优化农地资源配置,必须在政府的引导下,建立一个开放、公平、规范的农地使用权流转市场,通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转。积极探索建立农村土地流转市场的运行机制,包括农村土地流转的价格机制、农村土地流转约束机制、农村土地流转交易的中介机制、农村土地流转收益的分配机制。

其次,积极培育土地流转中介机构。实现土地流转从“散户—散户”的分散性自发流转向“散户—中介服务组织—大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变,为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制。[7]培育土地流转中介机构和服务体系,主要是为农户的土地流转提供必要的技术、信息、法律咨询等中介服务,土地需求信息的发布、项目的推荐和介绍、土地经营者的选择、土地租约条件的谈判、合同的签订以及农户与土地经营者关系的协调等。[8]土地交易与普通商品交易有很大的区别,其运作程序相对复杂,涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构为之服务,如资产评估机构、法律咨询机构、土地融资机构和土地保险机构等。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转,需要培育和完善土地流转的市场化服务体系,开展土地评定和评估工作,客观、公正地评估出土地等级和市场价格,为农用地市场流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据,减少价格确定的随意性和不合理性,避免市场交易主体利益受到侵犯。[5]

最后,规范农村土地流转程序,特别应当对土地流转方式、流转程序、流转后的权利与义务、流转监管机构和流转的法律责任作出明确而具体的规定。土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益,必须按规范的操作程序进行。[9]一是要推行合同制。颁发全国统一制定的农村土地流转合同文书,并受国家法律保护。二是要建立土地流转的申报和登记制度,使流转管理工作正常化、规范化。土地流转前应向村民委员会提出书面申请,并报乡镇农业承包合同管理机构登记。村民委员会应督促和指导双方签订土地流转合同,如果发生合同纠纷,村委会及其主管部门要及时进行调解,为当事人排忧解难。三是要建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后,受让人每年应交纳一定数量的风险保证金,以防范其因经营困难等原因无法履约的情况发生。四是要明确土地流转管理机构的职责。土地流转管理机构应对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理,并对土地流转过程实行监管,提高工作透明度,使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

参考文献:

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[责任编辑:孙 巍]