对我国现行分税制财政体制若干问题的探讨

郭　锋　郭　瑜

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革,对于明确中央与地方之间的财政分配关系、建立财政收入稳定增长机制、规范财政分配秩序、加大地方征税力度以及建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制具有重要意义。但是我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制,存在许多内在的体制缺陷,诸如政府间的财政关系缺少法律规范、政府间事权责任界定不清、财政转移支付制度还不健全等问题,因而离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有一定的距离。笔者就当前分税制财政体制运行存在的问题及进一步改革和完善现行分税制财政体制作以下几点探讨。

一.当前分税制财政体制运行存在的主要问题

1.中央与地方事权与财权划分不清。正确合理划分中央与地方的事权和财权是推进分税制财政体制改革的基础,实行事权与财权相结合,以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限,是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。多年来,政府与市场的职能一直没有界定清楚,既定的政府职能出现“错位”,该管的没有管起来,不该管的管了,上下级政府职能交叉,事权划分不清,必然导致财权也划分不清,就留下了中央与地方之间讨价还价的余地,导致地方一部分精力盯在上面,而不是把所有精力放在加强税收征管上,无形中加剧了税收的流失,是我国财政体制多年来一直存在的主要缺陷,也是分税制改革所要解决的首要问题。

2.我国现行分税制税收收入划分不规范。现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分,又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方,导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设,结果各地结构趋同现象严重,按隶属关系划分税种的现行体制,导致资产的流动会带来税收利益的转移,因而受到被兼并、重组方所在地方政府或部门的阻挠,从而严重阻碍着资产重组,制约着结构调整。此外,中央与地方共享税采取收入分享制,税收分享只是给地方一定的财力,而税种、税率的确定权却在中央。这一方式尽管比较简单易行,但存在税收分享比例是“一刀切”的缺陷,且具有累退效应,因而不能区别各地的财政能力,不利于缩小地区财力差别,实行资金再分配的目的。

3.转移支付模式不当,转移支付力度不足。我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中前三种形式属于无条件财政转移支付,专项补助属于有条件财政转移支付。我国目前采取的主要形式为税收返还,既无条件财政转移支付形式。从实际运行情况看,中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定,其使用权完全掌握在地方政府手中。这样,地方政府处于简单的收入接受者的地位,在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率,无效投入和浪费严重。同时中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。

二.深化和完善分税制财政体制的对策建议

(一)明晰各级政府事权,科学界定财权支出。这一方面首先是确定事权,根据事权定支出,根据支出确定各级政府应得的收入。显然,事权的划分是最重要的,是财权划分的基础。只有事权与财权相一致、相适应,政府履行职能才有物质保证。而事权的划分与政府的职能紧密相联。因此,完善分税制,一是转变政府职能,明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务,那些本来可由市场机制去解决的问题,逐步从财政的供给范围中剥离出去,并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面,合理划分各级政府的事权,并把各级政府的事权用法律形式固定下来;然后根据财权与事权相统一的原则,确定各级政府的支出,大体上可依据以下三个原则来确定:(1)受益原则。凡政府提供的服务,其受益对象为全国民众,则支出应属于中央政府的公共支出;凡受益对象为地方居民,则支出属于地方政府的公共支出。(2)行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域,其支出应属于中央政府的公共支出;凡政府公共活动在实施活动过程中必须因地制宜的,其支出应属于地方政府的公共支出。(3)技术原则。凡政府公共活动或公共工程,其规模庞大,需要高度技术才能完成的公共项目,其支出应属于中央政府的公共支出;否则应属于地方政府的财政支出。

(二)建立适应多级分税制需要的税制体制,合理划分税收收入。首先是顺应市场经济要求,适时调整分税办法。改革按企业隶属关系、按行业划分收入预算级次的做法,严格按税种划分收入,将维护国家主权、保护国家资源、实施宏观调控所必需的税种划归中央收入,将与地方发展经济直接有关的税种划为中央、地方共享收入或地方收入,以促进政企分开和政府职能转变,促进社会资源优化配置和产业结构的合理调整。其次是进一步开辟税源,提高财政收入占国内生产总值的比重。与国际比较,我国财政收入占国内生产总值的比重偏低,税收潜力较大。应根据经济发展状况适时出台新的税种,以增加国家财政收入。例如,对买卖股票、债券、期货、外汇等开征交易税,可以缩小收入差距,减缓各种交易的投机性,支持长期性投资,也能为国家财政增加收入;针对社会保障体系不甚健全,社会保障经费管理分散,城镇失业人员、民政供养人员救济经费无稳定可靠来源的状况,可按照国际通行惯例开征社会保障税等。最后是进一步完善地方税收体系。建立中央与地方两套税收体系是分税制的一个重要内容。目前,我国地方税收体系尚不完善,难以保障每一级政府都有相对稳定的财政收入来源。因此,建议中央赋予地方一定的税收立法权。除了一些涉及到全国市场统一和企业平等竞争的一些重要地方税种由中央统一立法外,允许地方政府根据各地税源状况拥有开设一些地方性税种的权利,扩大税收规模。同时,要加快“费改税”进程,将预算外资金逐步纳入地方税收体系,增强地方政府预算自求平衡的能力。

(三)规范和完善转移支付制度。(1)规范转移支付模式。国际转移支付的模式有两种,一种是单一纵向转移支付制度,即单一的自上而下垂直的转移支付,另一种是纵向为主、纵横交错的转移支付制度。两种模式各有利弊,从今后发展的角度看,我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。但现阶段,鉴于我国一直采用单一纵向转移支付形式,且目前转移支付应着重解决纵向非均衡问题,因此可以在此基础上使之法律化、弹性化,增加透明度,减少随意性,逐步健全单一纵向转移支付制度。(2)规范转移支付形式。为加强中央政府宏观调控,发挥地区政府积极性和提高财政资金使用效率的目的出发,我国财政转移支付形式应从收入分配型向宏观调控型转变。具体做法是构建以有条件形式为主的财政转移支付形式。首先,缩小目前无条件财政转移支付的范围,主要用来平衡地方预算,满足地方履行地方政府职能的基本开支需要。其次,扩大有条件财政转移支付的范围,特别是配合型财政转移支付的建立。(3)健全、规范转移支付制度。转移支付规模要适度,并保持一定的弹性。转移支付规模既要考虑中央财政的承受能力,同时考虑地方行政事务的需要,在转移支付中,近期应以定额补助为主要形式;转移支付要规范。逐步改变现行的基数法为因素法,设计出一套科学的计算公式,作为转移支付制度的拨付依据,增强透明度,防止主观性和随意性。这种确定地方财政收支基数的因素法,具有基本统一的客观标准,比较合理、规范,但实行起来技术要求高,操作难度大,因而必须总体设计,分步实施,逐步推进;建立上级政府对下级政府的转移支付。可分为三类:一是平衡补助,一般不规定具体用途。二是专项补助。主要用于公路、铁路、海运、港口、航空、邮政、电讯、大型农田水利设施、农业开发项目、重要的能源原材料项目、教育、科研、文化设施的建设补助。三是特别补助。主要是针对地方发生重大自然灾害和其他重大的非常事件而进行的补助等;建立多层次的财政转移支付制度,鉴于目前的条件我国的财政转移支付制度分为三个层次:第一层次是中央与省政府间的转移支付制度;第二层次是省与市(地)级政府间的转移支付制度;第三层次是市(地)与县(市) )级政府间的转移支付制度。随着财政体制改革的深入,最终达到各级政府均有比较规范的转移支付制度。除特殊情况外,上级政府不可越过本级政府对下级政府进行直接补助,如确实需要,必须通过本级政府进行间接补助。

全面推进分税制,是理顺政府间财政关系进程中重要的一步。分税制财政体制的实施,更好的发挥了国家的财政职能,增强了中央的宏观调控能力,促进了社会主义市场经济体制的建立和国民经济的持续、快速、健康的发展。因此,分税制财政体制改革值得进一步的探索和研究。

(作者单位:山东省淄博市张店区机关事业保险处山东省淄博市地税局)