国内外湖区发展的经验教训及其对鄱阳湖生态经济区建设的启示

[摘要]本文在比较研究国外发达国家和发展中国家一些典型湖区的基础上,从理念、模式、空间、产业、资源、环境、措施等方面对这些湖区的发展和保护进行系统的总结和检讨,提出六点教训和六大经验,并得出了国内外湖区开发利用对鄱阳湖生态经济区建设的五点启示。与此同时,本文还围绕湖区生态城市群建设、生态农业建设、生态旅游建设等重点议题,探讨了鄱阳湖生态经济区发展的思路与模式、空间组织和对策措施。

[关键词]鄱阳湖;湖泊比较研究;流域管理;生态经济

[中图分类号]F061.5;F062.2[文献标识码]A[文章编号]1674-6848(2009)02-0015-08

[作者简介]鲍曙明(1959—),男,江苏姜堰人,经济学博士,江西师范大学鄱阳湖湿地与流域研究教育部重点实验室主任,美国密歇根大学中国信息研究中心研究员,主要从事区域经济和空间分析研究。(江西南昌330022)

[基金项目]江西省社会科学规划重大项目(鄱阳湖生态经济区重大研究招标课题)“国内外湖区开发利用比较研究”(首席专家鲍曙明博士)的成果之一(08ZD401),刘影、孔繁花、尹海伟、贺缠生、陈翠、张强、季维等参加撰写。

[收稿日期]2009-09-03

Inspiration of Development of Domestic and International Lake Regions to

Poyang Lake Ecological Economic Zone

BAO Shu-ming

Abstract:In this paper, we did a comparative study of the development and environmental protection of some domestic and in-ternational lake regions in terms of the theories, patterns, space, industries, resources, environment, and strategies. We dis-cussed what we can learn from those studies for the development of Poyang Lake Ecological Economic Zone based on those lessons and experiences from other lake regions. We also made some suggestions of the development models, strategies, organization and policy approaches for the Poyang Lake Ecological Economic Zone, including the development of eco-city groups, eco-agri-culture, and eco-tourism.

Key words: Poyang Lake; comparative study on lakes; watershed management; ecological economy

鄱阳湖是中国第一大淡水湖。作为亚洲最大淡水湖泊湿地和世界上最重要的候鸟越冬地之一,鄱阳湖在维护生物多样性、调蓄长江洪水以及长江中下游淡水供给等方面具有十分重要的作用,对维系区域和国家生态安全具有重要的战略意义。

近年来,随着国家中部崛起战略的实施和江西省交通条件的明显改善,鄱阳湖的区位和资源优势逐步得以释放,经济发展速度明显加快。与江西邻近省份和国内外许多湖区和流域相比,鄱阳湖流域的经济和教育发展相对滞后,这使得江西在国内外的经济发展竞争中往往处于一种相对的劣势;但另一方面,正是经济发展的滞后使江西的生态破坏程度也相对较低,这为其长远发展提供了良好的基础,为后来者居上提供了发展条件。而国内外许多湖区发展的经验和教训,可以为鄱阳湖生态经济区的规划与发展提供重要的借鉴。

一、国内外湖区开发利用的六点教训

纵观国内外湖区开发利用的历史,可以综合总结出以下六点教训:

1.“先污后治”的错误开发理念

国内外多数经济发达地区的湖区发展都经历了“先污染,后治理”的发展道路,如美国的五大湖区、日本的琵琶湖区等。虽然它们现在的湖泊污染治理取得了很大成效,但是大都经过了长达几十年的治理过程,不仅治理成本大、时间长,而且对湖泊生态环境造成的污染不可能彻底治理,直至现在还遗留了许多问题。

我国目前大多数湖泊已经或正在遭受各种污染,形势不容乐观。如我国的太湖流域,随着环太湖城市群的发展,湖区产业迅速增加,由于早期对环境保护的认识不足,产业进入的门槛较低,大量工业废弃物排入湖中,水质越来越差,河网污染越来越严重,湖泊富营养化问题有增无减,流域内水资源危机日趋严峻,对当地社会经济发展和公共卫生安全产生了严重影响。这种“先污后治”的开发理念是以牺牲生态环境为代价来获得经济增长,它已经不适应当今社会经济发展的需要,必须予以彻底的纠正。重构生态优先的发展理念,才是最终实现区域可持续发展的正确抉择。

2. 重虚轻实的区域协作机制

国内外湖区发展的初期,由于没有设置专门的开发管理机构,缺少相应的区域协作机制和科学发展规划,湖区处于自由发展状态,湖区城市无序蔓延;产业结构不合理,工业企业四处乱建;社会经济发展落后,生产方式低下,生活污水、工业废水大量排入湖泊;湖区湿地、森林系统遭到破坏,生物资源日益减少;人们环保意识薄弱,区域、部门之间矛盾多,条块分割严重,管理不善,诸多的因素致使湖泊受到污染,生态系统受到破坏,产生许多问题。

目前,国外的五大湖、琵琶湖等湖区构建的区域协作机制在经过几十年的发展后已经基本成熟,制定的相关政策均成为区域发展的共同行动纲领,在湖区环境保护与治理、产业协同发展、经济职能体系等方面均分工明确,已经形成各具特色的湖区产业和经济职能结构。我国湖区的区域协作机制目前还处于构建的雏形期,制定的各项政策还不能成为区域共同的行动纲领,重虚轻实,往往导致在湖区保护与管理、产业分工、经济职能分工等方面产生典型的“零和博弈”。

3. 过于粗放的经济增长方式

目前,我国大多湖区产业结构不合理,经济增长方式粗放,高耗水、高耗能、高污染的产业比重高,并且技术落后、设备陈旧、管理不善,加上缺乏环境保护措施,污染物大量排放,造成了湖泊严重的水环境问题。如我国太湖地区,受“苏南模式”的影响,乡镇企业高速发展,大批化工、冶炼、印染等重污染行业集聚太湖流域,不达标的污水大量排入太湖,致使太湖受到严重污染。而随着市场化和城市化进程进一步加速,整个太湖流域高耗水、高耗能、高污染的产业仍占相当比例,至今无明显改善。这种长期靠输出生态资源,以高消耗、高成本、高环境污染来维持的高增长经济模式,无疑是自杀式的经济发展模式(徐斌,2007)。国外的五大湖和琵琶湖,在1950年代的开发初期阶段,也同样实行粗放的经济增长方式,由此带来的湖泊严重污染的深刻教训应该成为国内湖区开发利用的警示。实现湖区经济增长方式的根本转变,是国内各湖区面临的最大挑战。

4.不够健全的法律法规体系

我国环境法规建设工作还不能适应环境保护工作的需要,立法空白多,各项配套立法工作进展缓慢,这些问题导致有时无法界定环境污染、生态破坏的相关责任主体;即使能够界定,其相关责任主体也无需承担相应的责任,环境污染所造成的代价完全由社会公众买单。而且,在相关法律运作的过程中,因缺乏合理的监督机制,重指标轻实效,在承担责任时相互推诿的现象时有发生(徐斌,2007)。

对于湖区开发管理,目前我国还没有一项针对性的法律法规,而且全国性的法律法规有时在湖区也很难起到应有的作用,这使得湖区的开发管理缺乏科学指导和法律保障。我国各大湖区大都是全国重要的湿地保护区、商品粮生产基地,健全的法律法规体系有助于湿地功能的维护、生态安全和粮食安全的保证,也有助于合理确定湖区产业的发展方向、发展规模和空间组织。

5.急功近利的资源开发利用

国内外湖区资源的不合理开发利用,对生态环境产生了严重影响,阻碍了社会经济的发展。湖泊鱼类资源的大量捕捞、流域森林滥采乱伐、高强度的土地开发利用、外来物种的引入以及围湖造田等致使湖泊生物多样性锐减,地表植被减少,湿地生态遭到破坏,蓄水调洪能力降低,湖区环境日益恶化,公共安全问题日益凸显。如日本近几十年来经济高速增长,社会生产活动和人们生活方式发生了巨大的改变,琵琶湖的自然和文化面貌也发生了很大的变化,产生了许多问题,主要有:自来水的异味,淡水赤潮、蓝藻的产生,季节性的含氮量超标,微量元素混入湖水中,外来生物的繁殖和原有生物的减少;在周边区域,由于芦苇群落、内湖、河边森林等减少,自然环境、景观和生态水循环等恶化的情况也日益明显(汪易森,2004)。

国内湖区资源的开发强度大,重采轻养,在21世纪初已经造成水质急剧恶化、大量有害元素超标、生物多样性减少、流域植被破坏严重等明显的生态问题。湖区周边城镇对水资源、土地资源、矿产资源的开发利用急功近利,致使湖区生态环境状况趋于恶化,许多城镇临湖却无水可用,面临着严重的水质性缺水的问题。如果不实行严格的监管,任由湖区城镇采取短视的开发利用模式,很有可能湖区的社会经济将步入生态灾难的漩涡之中。

6. 渠道不畅的社会公众参与

国外典型发达湖区的社会团体和公众参与环境保护的体制机制均比较健全,参与的渠道广泛且畅通,这使得他们的环保建议和诉求能够快速顺利地上达,进而转换为政府的政策措施。这种自下而上的环保运动能够使环境保护具有广泛的群众基础和持久的生命力。而国内湖区生态环境保护的社会公众参与程度则普遍较低,一个原因是公众的环保意识还不够强,另一个重要的原因是社会团体和公众的环保建议和诉求上传的渠道不够广泛和通畅,政府制定的相关环保政策缺乏广泛的群众基础,致使国内湖区自上而下的环境保护运动收效不大。

我国公众参与环保面临着许多困难和挑战。公众缺乏相关的知情权益,缺乏对重大项目设计和可行性研究的参与权益以及对其实施过程的监督权益。缺乏对重大事件的求诉权益,不能够及时将自己的诉求和建议反馈到相关的政府部门和机构,极易造成信息不畅通和公众的非理性行为(徐斌,2007)。与此同时,公众环保意识薄弱,环保观念没有深入人心,自上而下的环境保护也不能有效地贯彻执行,使环境保护工作不能发挥公众的力量,处于比较落后的状态。没有长效的公众参与机制,各项法律法规的实施难以取得实际的效果,生态环境的意识问题得不到真正重视,公众的权利就无法得到落实,社会的和谐也无法完全建立。

二、国内外湖区发展和保护的六大经验

作为一个集自然、经济、社会为一体的复合式生态系统,湖区在区域经济社会发展中的重要性日益突出,越来越受到世界各国学术界和政府的关注。国内外各湖区均制订了一系列政策法规、组织管理机构和发展战略来管理和改善湖地区的生态与经济。以下为国内外湖区发展和保护的六大经验:

1.实行综合管理模式,制定区域协调机制

国内外湖区的发展经验表明,湖区的可持续发展必须基于流域综合开发管理理念、区域协调发展理念、生态经济与生态城市以及生态服务价值等先进理念。保证湖区可持续发展的流域综合管理包括:定义流域管理范围,定义流域管理框架机制,分析流域特征,确认湖区和流域的主要问题以及对经济和环境的影响,建立和登记保护区;充分利用现代科技,开发和建立监控网络;制定流域综合管理计划;建立以工促农、以城带乡、区域协调的长效机制,形成城乡互动、开放互通、协调发展、区域联动的区域经济社会发展一体化新格局(杨桂山等,2003)。成功的流域发展战略往往需要采用政府与民间的良好协调机制,才能保证系统的平衡发展。为了保护五大湖水域的环境,改善污染状况,美国和加拿大两国成立了一系列管理协调机构,包括五大湖委员会、五大湖国际联合委员会、五大湖政策委员会、五大湖州长协会、五大湖地区合作体等。美国21家联邦政府机构也不同程度地参与五大湖管理发展项目。各种民间组织在协调五大湖地区城市和工业发展管理过程中也发挥了重要作用(金立新,1998)。

国外的大河大湖多数是跨区域甚至是跨国界的,因而在综合开发管理和利用资源的过程中加强跨区域的协调合作显得十分重要,这样可以最大限度地提高流域治理开发的整体综合效率。如为了治理琵琶湖环境污染,日本政府设有专门的琵琶湖管理机构,建立全流域统一的水资源保护合作机制,设立了县、市、镇、村联络会议制度,由中央政府与地方共同组成的行政协作体制和中央省厅协作体制,这种管理协作体制除在部门之间、中央政府与地方政府之间交流与沟通以外,更重要的是负有调整、协调各方活动的责任,使琵琶湖的管理在纵向上得到理顺,在横向上得到协调(汪易森,2004)。

实行综合管理模式,制定区域协调机制,是实现湖区可持续发展的根本制度保障。

2. 发挥中心城市功能,建立交通网络体系

国内外湖区开发十分注重发挥中心城市的龙头作用。中心城市对周边城市具有强大的辐射作用,周边城市则积极接收中心城市的辐射,以加强中心城市与周边城市的经济合作与产业协作,保证区域内的整体性和关联性,促进区域社会经济的协调发展。而交通网络体系是传递辐射带动作用的主要通道,也是加强区域社会经济联系与合作、促进区域协调发展的必备条件。如五大湖区具有明显的以中心城市为核心的交通网络体系:以芝加哥、底特律、渥太华、多伦多、蒙特利尔为核心,公路、铁路呈放射状向四周伸展;整个湖区交通以这些中心城市为核心,公路、铁路、航空、水运发达,形成完善发达的立体交通网络体系。铁路将中心城市串联起来,高等级公路则通过每个城市,形成蜘蛛网式的发达的交通。再如日本的琵琶湖区,该区是以经济发达的京都、大阪、神户为中心城市,以经济较一般县市发达的府县机关所在地奈良、津、和歌山、大津为次中心城市,这些城市等级规模层次分明,构成了多中心网络结构的城镇体系框架。由京都、大阪、神户构成的京阪神大都市圈是个“多心多核”的都市圈结构模式,京阪轴、阪神轴是联系整个都市圈的骨架。通过都市与地方多层次的交通流形成连续轴,最终形成水平网格式的“多核”状构造,交通构成海—陆—空、公—铁—机多层次放射状的立体交通网络。

国内其他主要湖区也是重点打造核心城市群、城镇发展轴、区域城镇经济带,使得城镇空间结构不断优化,交通网络体系不断完善。如大洞庭湖区域基本也形成了以长—株—潭为核心,包括岳—益—常、衡—郴在内共8个省管市,以大中小城市和小城镇为主体的城镇网络,目前已初步形成铁路、公路、水运、空运四大网络。又如环太湖区域借助地缘优势,整体接轨上 ,由此构成了以上海为中心,以环太湖地区5个地级市(苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州)为次中心,成为上海的核心腹地。由沪宁高速、沪杭高速、杭宁高速形成的三角形主框架的高速公路网,连接长三角3个中心城市,覆盖了整个环太湖地区;宣杭铁路、京沪铁路、沪杭铁路、新长铁路形成的铁路网也覆盖了这一地区。

发挥中心城市功能,建立交通网络体系,是实现湖区社会经济发展的重要基础支撑系统。

3.确立优势主导产业,优化产业结构布局

国外湖区因地制宜地依托富集资源与现代产业基础,选择开发重点,综合利用,形成各具特色的产业发展模式;并根据产业发展变化,积极调整产业结构,优化产业布局,促进产业结构优化升级,构建以高端服务业为主的新型工业、生态农业、传统优势产业协调发展的具有较强竞争力的多元化经济体系,保证了社会经济的持续发展,五大湖区的产业发展即是如此。琵琶湖区则有效利用现有社会资本,以“参与和协作”推动区域建设,通过据点开发,促进中小企业发展,构筑产业集群,形成以现代服务业、高新技术产业为主导的高端产业体系,发展循环经济,促进产业结构优化升级,成功实现了农业—重工业—现代服务业的产业发展变化与经济结构转型。

大洞庭湖城市群地处湖南核心区,区域优势突出,交通发达,具备成为世界制造业带的组成部分的条件。在次核心区域,随着“环洞庭湖星火产业带”的建设,培育优势主导产业,围绕优质稻生产与加工、淡水养殖与加工两大传统优势主业铺展,大力发展棉麻、轻纺等后起产业。核心区域则发展生态主导型的产业,如科研考察以及生态观光、生态农庄等。

确立优势主导产业,优化产业结构布局,是实现湖区可持续发展的重要经济空间保障。

4.完善法律法规体系,维护自然生态环境

为了有效地对湖区和流域进行开发与保护,需要设置专门的开发管理机构,加强区域协作,共同对湖泊进行环境保护与污染防治;并且制定相应的流域管理制度,完善法律法规体系,采取多种措施,多管齐下地进行综合开发保护。

为保护自然生态环境,美国不断完善法律法规体系,形成了一套完善的从法律责任到保障体制的体系,主要有《联邦水污染控制法》、《水污染法》、《清洁水法》等,它们从不同方面规定了污染排放的法律责任、水质排放的标准以及实现污染控制的保障机制。同时,他们还通过签署发展计划、共同宣言等形式共同维护五大湖区生态环境。如2002年在由美国联邦政策、湖区州政府和当地部落高级代表组成的研讨会上,通过了名为“五大湖地区发展战略”的区域发展计划,针对水环境问题提出了一套共同行动纲领,并规定五大湖地区的生态环境保护和自然资源管理工作将由联邦政府、湖区州政府和当地部落来共同承担。2004年,由联邦政府内阁成员、资深人士、国会议员、流域管理者、部落代表以及地方政府相关代表组成的代表团在芝加哥签署了“五大湖宣言”,以恢复和保护五大湖的生态系统(窦明等,2007)。

日本水污染防治的法律法规体系也比较完善。除作为全国性的法律《水质污染防治法》、《河川法》以外,为了更有针对性地保护琵琶湖,日本政府和滋贺县还先后制定了《滋贺县公害防止条例》、《琵琶湖综合开发特别措施法》、《琵琶湖富营养化防止条例》、《湖沼水质保护特别措施法》等法律法规(张兴奇等,2006)。同时,日本通过制订发展计划来治理琵琶湖水环境污染,以促进水资源的有效利用,其中先后制订并实施了“琵琶湖综合开发计划”和“琵琶湖综合保护整备计划”,对琵琶湖流域自然生态环境进行整治保护。

俄罗斯制订了一系列国家和部门水保护标准,通过较高的标准(其中一些项目超过国际标准的限值)来保护水环境,防治水污染。为保护贝加尔地区的生态环境,政府制定了贝加尔地区生态区划分的构架和方法,并且建立了“贝加尔湖自然保护区”。为了避免沿岸工厂对湖水的污染,俄罗斯政府颁布了相应的法令要求纸浆厂必须改造;贝加尔湖地区政府也采取相应措施,对周边工业项目及旅游开发项目进行合理规划,防止盲目乱建对湖水造成污染。

在国家环保总局和湖南省人民政府的领导下,湖南省环保局组织编制了《洞庭湖国家级生态功能保护区建设规划》,将洞庭湖划分为三大生态功能区,每一大功能区下又进行细分。该规划要求各方严格执行洞庭湖区有关湿地生态与生物多样性保护方面的管理办法;加强对“渔业法”、“野生动物保护法”的执法监督工作,严厉打击破坏湖区湿地生态环境的犯罪行为;坚决取缔利用有害渔具、渔法进行野蛮捕鱼作业,坚决取缔野蛮捕猎野生动物和乱砍滥伐的行为。规划的编制实施,使生态保护工作有法可依、有章可循,使管理具有操作性。

完善法律法规体系,维护自然生态环境,是实现湖区可持续发展的重要法律保障。

5.合理开发利用资源,促进经济持续发展

国外湖区开发经验表明,必须依托富有资源进行综合开发利用,实施可持续发展战略,在保护良好生态环境的同时,达到社会经济的持续健康发展。

五大湖区充分利用当地资源,进行资源的综合利用,加强可持续的规划和资源的管理,通过建立品牌使五大湖区成为集居住、工作、投资和游玩为一体的有竞争力的地区,并通过战略建议的实施为可持续发展提供指导。具体举措包括:发挥水资源的综合效益,为周边城市提供淡水资源;利用湖泊之间的落差进行发电;发展旅游业,为游客提供休闲娱乐场所;利用丰富的生物资源,大力发展渔业、垂钓业;对矿产资源进行合理开发,利用技术优势,提高矿产资源的综合利用能力。

为促进水资源的合理开发利用,日本制定了第三个水资源开发和利用计划——《新的全国综合水资源计划》,提出要“构筑可持续发展的水资源利用体系”,重点构筑可持续的用水体系,保护和整治水环境,恢复和培育水文化,以适应循环型社会的需要(姜艺华,2008)。为保护琵琶湖生物资源和土地资源,日本还制定了一系列政策,保护琵琶湖湿地和生态系统,改变土地利用方式,恢复琵琶湖的生态环境,达到琵琶湖与周边环境的生态平衡。

洞庭湖湖区在资源综合利用上也取得了一定的成效。该区充分利用区位优势和水土资源,加快发展名、特、优产品,加快水利种养业与市场农业的接轨;调整种植业品种,发展以经济作物为主体的种植业;开发养殖业,在巩固提高水面养殖水平和常规品种养殖的基础上,发展名贵稀有水产的养殖;充分利用河流滩涂、湿地种植速生杨,既不破坏生态,又增强了经济的发展后劲。

合理开发利用资源,促进经济持续发展,是实现湖区可持续发展的根本出路所在。

6.鼓励社会公众参与,增强环境保护意识

发达国家社会团体与民众均具有较强的环境保护意识,在民间成立了许多环保组织、协会,自觉进行环境保护工作。国家还通过一系列措施,提高公众的环境保护意识,组织参加环境保护活动。这些办法对于湖区的环境保护发挥了巨大的作用。

美国民众具有较强的环保意识,从小就接受了较高的环保教育,并且不断参加环保实践。在民间,爱好环保的民众成立了许多环保组织与机构,这些环保组织、机构和个人通过媒体等途径对保护五大湖发挥了重要作用。环保组织通过调研、保护宣传、清除垃圾以及起诉污染企业等多种方式,有效地保护了五大湖的环境。

为保护琵琶湖,日本政府进行了广泛的环境保护科普教育,提高了全民的环保意识,让公众共同参与环境保护。政府在琵琶湖边建起大规模的琵琶湖博物馆,将每年的7月1日和12月1日定为环境保护日,组织区域内的居民参与清扫琵琶湖周围环境的活动。同时,政府还鼓励和促进琵琶湖环保志愿者宣传湖泊治理和监督治理者的行为;组织植树活动和中小学生参观学习,培养他们的环保意识等;通过环保志愿者的活动,动员全社会的力量关注琵琶湖的治理和恢复(胡晓娟,2007)。

俄国贝加尔湖地区的群众具有很强的环境保护意识,他们自发成立了各种自然保护组织,自觉进行保护活动。伊尔库茨克地区曾经掀起过一次保护贝加尔湖运动,而且规模很大,影响不小,对贝加尔湖的保护发挥了重要作用。群众在自我教育、多办实事、特别是协助和监督政府等方面,能够发挥巨大的作用。自然保护必须靠自上而下和自下而上两方面的力量,而后者往往比前者更具有威力和持久力。