扩大人民监督员监督范围之实证研究

林步东

2008年以来，常熟市人民检察院除了对职务犯罪的“三类案件”、“五种情形”认真实行人民监督员监督制度外，还将被害人(近亲属)不服检察机关作出的不(予)批准逮捕决定的，拟不起诉的普通刑事案件也尝试引入人民监督员监督框架内，一定程度上增强检务公开程度，扩大了接受社会监督面，提高了检察干警工作责任心，促进办案部门自由裁量权的正确行使，减少在检察环节上出现的上访等问题，消除社会不稳定因素，从而提高检察机关在社会层面的执法公信力。经过试行实践和摸索完善。从该机制的合法性、正当性、可行性以及所取得的成效进行分析。

一、“3+2”人民监督员监督模式出台的背景

近年来，随着以人为本现代司法理念的逐渐深入，对犯罪主体平等对待的倡导，宽严相济刑事政策被运用到检察业务的各个环节，尤其在普通刑事案件方面更为突出，集中表现为不捕不诉案件呈上升趋势。2005年开始常熟市人民检察院每年的不捕数占总数的13％左右，不诉案件数量更是逐年大幅度递增。在当前大力提倡当宽则宽、当严则严的宽严相济刑事政策的背景下。检察机关为保护更大的社会利益需求，在实际办案实践操作中把握宽严相济的这个尺度是否得当?在依法保护犯罪嫌疑人权利的同时，被害人的权利是否也能得到相对应的保护?检察机关接受外部监督的范围是否仅仅限于对查办职务犯罪案件的监督?检察机关办案的其他重点环节是否也应该接受监督?基于以上因素考虑，由此产生拓展人民监督员监督空间，介入对被害人不服不(予)批准逮捕、拟不起诉的普通刑事案件监督的构想，主动接受人民监督员对检察批捕、公诉环节的监督。

被害人对不捕不诉案件的质疑。被害人对不捕不诉案件的疑虑促使我们将人民监督员监督制度扩大适用的又一重要背景。刑事案件的被害人都希望犯罪嫌疑人能受到严厉惩罚。在很多嫌疑人被不(予)逮捕或不起诉的情况下。被害人往往会对检察机关作出的决定不能理解或提出质疑，对检察机关执法的公正性产生怀疑，有可能在一定范围内传播执法不公等不利于检察机关公正形象的负面舆论。严重影响了社会的稳定，同时也影响了检察机关的声誉和形象。近年来不捕、不诉案件逐年增多，以不起诉案件为例，其中占较大比例的为交通肇事案件，检察机关因综合考虑法律效果、社会效果等因素，对此类案件作出不起诉的决定。但有些被害人因自身心理赔偿价位得不到满足，心理不能平衡，往往对检察机关不满而上访。根据对常熟检察院办理普通刑事案件的数字统计，2005年以来，因被害人不服检察机关不批准逮捕、不起诉而引起上访的有12起，其中不服不批准逮捕的有8起，不服不起诉决定的有4起。有的上访者情绪比较激化，在一定时期内对检察机关造成了较大的负面影响。

二、“3+2”监督模式的情形

根据最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)，人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件中的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的三类案件实施监督。这是加强对检察机关查办职务犯罪案件工作的监督，也是对犯罪嫌疑人权利的保障。鉴于现行人民监督员监督制度尚未将职务犯罪案件以外的普通刑事案件列入监督的范围，为增进检察机关检务公开的程度以及对普通刑事案件被害人权利的保障，除对“三类案件”进行监督之外，常熟市检察院将人民监督员的监督范围拓展到普通刑事案件的被害人不服不(予)逮捕决定的；拟不起诉的普通刑事案件。我们推出的“3+2”监督模式就是人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件中的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，拟撤销案件的，拟不起诉的三类案件+普通刑事案件的被害人不服不(予)逮捕决定的，拟不起诉的两类普通刑事案件。

监督程序：

(一)被害人(近亲属)不服不(予)批准逮捕决定的普通刑事案件

被害人(近亲属)因不服不批准逮捕到检察院控告申诉科上访，在征求被害人(近亲属)意见后，如被害人(近亲属)申请人民监督员监督该案的，由控告申诉科将情况反馈给人民监督员办公室。人民监督员办公室经请示检察长同意后，启动人民监督员监督程序，对该不批准逮捕案件进行监督评议，监督程序参照职务犯罪“三类案件”中犯罪嫌疑人不服逮捕决定的监督模式。

(二)拟不起诉的普通刑事案件

凡拟不起诉的普通刑事案件与职务犯罪拟不起诉案件一样，都需进人人民监督员监督范围。监督程序参照“三类案件”的监督模式。

(三)监督后的宣布程序

案件监督后。根据需要人民监督员可与控告申诉科或案件承办人一起对被害人(近亲属)作解释说理工作。

三、主要监督情况

2008年至今，常熟市检察院人民监督员共对4件被害人不服检察机关不批准逮捕决定。13件不起诉的普通刑事案件进行了监督。同时参与监督的人民监督员会同案件承办人对被害人(近亲属)，进行面对面说理解释工作。对监督的不起诉案件全程参与不起诉决定的公开宣布。

四、试行“3+2”监督模式产生的积极效果

扩大人民监督员监督范围的改革尝试在以下三个方面初显成效。

(一)承办人自由裁量权受到制约，提升了办案质量与执法水平

常熟市检察院长期以来案多人少的矛盾相当突出。一方面通过扩大承办人办案自由裁量权(主诉检察官制度等)提高了办案效率，缓解了办案压力；但另一方面办案人员自由裁量权的扩大又有可能存在自由裁量权被滥用、误用的问题，继而影响办案质量、影响检察形象等。将人民监督员监督机制延伸至对普通刑事案件的监督，通过引入外部监督保证办案质量不因案多人少和办案人员自由裁量权的扩大而受到影响。这既是扩大人民监督员监督范围的最初动机，也是这一改革尝试的直接效果。由于人民监督员的介入。案件承办人的自由裁量权受到一定的制约。这种从外部介入的监督机制从形式到内容都限制了承办人的自由裁量权，增强了办案干警的工作责任心。促使承办人在对案件作出不捕、不诉决定时更加慎重。人民监督员对承办人自由裁量权的监督制约，首先表现为承办人不希望人民监督员在自己所承办的案件中发现错误或不规范情形，办案人员办案会更加认真、细心、慎重、规范、严格，由此促进了广大干警执法水准和办案质量的普遍提高，同时促进了规范执法、严格执法、公正执法和文明执法。通过该项机制的试运行，侦查监督部门、公诉部门的干警普遍觉得在把握案件事实关、证据关、定性关方面更加严谨了，执法行为也更加规范。案管部门反映，办案部门从案件质量到办案规范都有了明显改观。

(二)增强了执法透明度，提升了检察机关执法公信力

不断扩大检务公开的范围，增强检察机关执法的透明度，是检察机关自觉接受社会监督。提升检察机关执法公信力的重要途径之一。在查办职务犯罪案件的过程中实行人民监督员监督制度的初步实践已经表

明，人民监督员来自社会各行各业、各个层面，人民监督员对于检察机关查办职务犯罪案件过程的监督，促进了检务公开，增强了执法透明度，打破了公众对检察执法“神秘化”的传统印象，也提升了检察执法的公信力。然而，由于人民监督员监督制度仅在检察机关查办职务犯罪案件的领域运行。而职务犯罪案件相对于普通刑事案件而言数量甚少。需要进入人民监督员监督程序的案件则更少。因而人民监督员对职务犯罪案件查办过程进行监督在增强检察机关执法透明度，提升执法公信力方面所产生的积极效应还比较有限。

常熟市检察院在总结以往人民监督员制度实践经验的基础上，尝试将人民监督员监督机制在原有基础上扩大到普通刑事案件不(予)批准逮捕和拟作不起诉决定的环节。从而明显地扩大了人民监督员制度在增强检察机关执法透明度。提升检察机关执法公信力方面的积极效果。而且，从发展的视角来看，随着宽严相济刑事政策的有效实施，对普通刑事案件犯罪嫌疑人采取不(予)逮捕和作不起诉处理的案件在数量上将呈扩大趋势。在这些领域和环节上引入人民监督员监督机制，既能对检察机关的执法自由裁量权形成更为广泛有效的监督制约。同时又能使检察机关在更大范围内实现检务公开。今年4月，在办理江苏福裕实业有限公司(虞山镇谢桥福裕村)偷税一案时，发现该案涉及社会面较广。群众关注度较高，必须慎重对待。2009年2月28日，全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案(七)》，改变了偷税罪的定罪标准，直接导致本案存在法定不予追究刑事责任情况，根据法律规定“应当撤销案件，或者不起诉，或者中止审理，或者宣告无罪”。由于来访群众与案件当事人徐某等人矛盾较大，检察机关以不起诉处理此案，部分群众可能会将矛盾激化。引起群访、越级访、网络发贴及提出其他要求。综合考虑案件办理的法律效果和社会效果，常熟市检察院请人民监督员对此案进行监督，人民监督员一致同意对本案作出不起诉决定。在宣布不起诉决定时，邀请村、管理区、镇相关人员参与的同时，人民监督员也共同参加听取意见。并共同对来访群众进行解释说理，不起诉宣布做到了公开、公正、公平，到场人员对检察机关这一公开宣布形式及结论反响较好，一起群众未曾间断的上访由此平息。

(三)保障被害人权利的同时，减少因检察环节而出现的上访，消除了不稳定因素，促进了社会和谐

从以往的情形看。涉检上访主要发生在普通刑事案件诉讼过程中，其中被害人(近亲属)上访的居多。检察机关对公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人依法作出不(予)批准逮捕的决定或者对移送起诉的犯罪嫌疑人依法作出不起诉决定。尽管办案部门内部推出“不捕说理”及“公诉答疑”等一些制度，但也只是检察机关自身对不捕、不诉案件的说明与解释。一些案件仍然引起被害人或其亲属的不满。其中有的案件还会导致被害人方面的申诉上访。在普通刑事案件的执法环节引入人民监督员监督机制，体现了对被害人合法权益的尊重和维护，对化解纠纷、消除当事人误解、减少涉检上访，维护社会稳定起到了积极的作用。由于人民监督员对于不(予)批准逮捕和不起诉案件及时介入监督，改变了单纯由检察机关单方作解释说理的简单做法，从而使被害人方面消除了对检察机关执法不公和“暗箱操作”的疑虑。增进了对检察机关执法办案活动的理解和信任，有效地避免了因怀疑执法不公而导致的涉检上访。

2008年初试行“3+2”监督模式后，被害人方面对不(予)批准逮捕和不起诉决定提出异议的，通过人民监督员监督并向被害人答复，都及时解决了被害人方面提出的质疑，投有一起缠诉缠访现象的发生。例如，去年7月。常熟市检察院对一起故意伤害罪案以事实不清、证据不足作出了不予批准逮捕的决定。被害人家属对不捕决定提出异议认为应该逮捕犯罪嫌疑人。后人民监督员办公室告知被害人家属如不服检察机关作出的不捕决定，可以通过人民监督员进行监督。通过监督，人民监督员一致同意所作出的不予批准逮捕决定，参与监督的人民监督员会同侦监部门承办人将不捕理由告知被害人家属。并进行面对面说理解释工作。后被害人家属表示理解检察机关作出的不捕决定，从而及时消解了被害人方面的不满情绪。避免了可能引发的涉检上访。又如，常熟市某中学教师何某酒后驾车发生重大交通事故，造成一人死亡的严重后果。案发后，何某向公安机关自首，并赔偿了受害人近亲属36万元。公诉科经审查。综合考虑各方面因素。拟对何某不起诉。人民监督员对该不起诉案件进行监督，监督意见认为对何某拟作不起诉是合情合理合法的，参与监督的人民监督员又会同公诉部门承办人与被害人家属见面进行解释，最终何某得到了被害人家属的谅解。