反洗钱风险监管理论及应用研究

葛志强

摘要:本文首先分析了当前反洗钱监管面临的问题,指出金融机构履行反洗钱义务的结果不是合作博弈均衡,要提高反洗钱监管效率,必须开展反洗钱风险监管,构造被监管者履行反洗钱义务的竞争机制。在此基础上,对风险监管的条件和机理进行了解析,并对反洗钱风险监管的方法进行了探讨。最后,提出了推动合规监管向风险监管转变的政策建议。

关键词:反洗钱;风险监管;风险评估;分类监管

Abstract:This articlefirstlyanalyses the problems facedwith current AML mornitoringmeans,pointsout that the financial institutions carry out the AML obligation is anoncooperation eqilibrium.In order to inprove the monitoring efficiency,it is beared that we shouldupholdrisk-basedAML mornitoringandconstruct competition mechamism that the obligorsfullfill AML boligations. And then this article discusses the premises and mechamism of the risk-based monitoring means,finallyputsforwardthe policy suggestionsonpromoting the monitoring meanstransformation from the way accordedwith stipulations totherisk-based.

Key Words:AML,risk-based monitoring,risk evaluationassorting-based,monitoring

中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)08-0050-04

基于不同反洗钱实践、理念和方法差异,反洗钱监管主要分为合规监管和风险监管两种模式。其中,合规监管主要通过立法界定金融机构的反洗钱义务,采取非现场监管和现场检查的方式督促义务人履行法定义务,并对未按规定履行法定义务的金融机构实施相应的处罚。该模式的制度基础是标准主义的可疑交易报告制度,即按交易的客观特征分类列举可疑交易类型,要求义务人分析、识别和报告,其特点是强调单一义务的履行,没有从整体上防范被利用洗钱的风险。风险监管主要是监管者利用风险工具对经济体、行业或金融机构面临的洗钱风险进行测算评估,根据风险分配监管资源,同时引导金融机构按被利用洗钱风险的大小对产品、服务等进行分类,并按照风险大小采取相应的防范措施,其核心是实施主观主义的可疑交易报告制度,对发生洗钱事实的金融机构实施重罚。自我国在二十一世纪初开展反洗钱工作以来,对反洗钱监管主要采取了合规监管的模式,该模式适应了反洗钱初级阶段的实际,但随着反洗钱工作的深入开展,弊端也日益显现出来,已逐步成为有效开展反洗钱监管工作的瓶颈,本文将系统论述这个问题。

一、当前合规监管博弈困窘及其成因

合规监管的核心是国家通过法律制度的形式明确反洗钱义务人的义务空间,即在开展业务活动的过程中出现特定条件时,义务人必须遵循法定反洗钱措施履行法定反洗钱义务,其主要内容是义务人应按法律和规章的要求履行客户身份识别、大额和可疑交易报告、客户身份资料及交易记录保存等义务。国家设立专门的机构督促义务人履行义务,主要措施是通过非现场监管收集义务人履行反洗钱义务的情况,同时通过现场检查对义务人履行义务的情况进行评价并给予适当的激励。合规性监管的基本假设是反洗钱义务可度量,即一定时限内义务人应履行什么义务、履行多少义务是确定的;基本监管方法是运用非现场监管信息和现场检查手段发现义务人未按规定履行法定义务的事实,并按履行义务的情况给予适当激励;主要特征是标准主义的可疑交易报告制度,即通过列举可疑交易的客观特征,要求义务人对出现客观特征的可疑交易进行分析、判断和报告。

从历史的角度看,合规监管方法是反洗钱工作初级阶段和发展阶段初期的必然选择,该时期金融机构在反洗钱工作中存在以下问题:(1)义务人反洗钱意识比较淡薄,没有将法定反洗钱义务内化到法人治理控制链中。从微观的角度看其原因,是因为履行法定反洗钱义务不仅增加个体的经营成本,有时也可能削弱个体的行业竞争力,即法人行为目标与履行反洗钱义务存在一定的背离。(2)义务人缺乏对反洗钱工作应该做什么、如何做等基本问题的认知。(3)监管者缺乏对整体洗钱风险进行评估的经验信息、评估方法。合规性监管正是解决以上矛盾的有效方法:一方面,国家通过法规明确义务人的义务空间,让义务人知道反洗钱做什么;另一方面对未按规定履行义务的机构实施相应的处罚,通过外部激励促使金融机构将法定反洗钱义务融入到法人治理控制链中。

但合规监管的内在缺陷也制约了反洗钱工作的有效开展。义务空间边界的确定性是合规监管理论的基石,即法律明确规定义务人应做什么,确定的义务之外义务人享有免责的权利,该理论有效性的基本假设是法规能够或基本能够穷尽义务人的义务空间,监管机构与义务人不存在信息不对称性,而且如果义务人按规定履行义务,就能确保反洗钱工作的有效性。而事实上以上假设是不成立的。在信息不对称的情况下,持续实施合规监管,可能导致被监管人采取敷衍性的非合作博弈策略,不利于义务人发挥积极性和主动性。随着反洗钱法规的不断完备,反洗钱监管工作逐步推进,反洗钱义务人对反洗钱义务有了较全面的认识,反洗钱意识也得到了显著的提高,合规监管已越来越不利于反洗钱工作的有效开展,主要表现是:(1)被监管者主要采取敷衍性的非合作博弈策略,履行义务的结果是非合作博弈均衡,不是监管者预期或希望达到的结果。(2)不利于监管者对整体洗钱风险的认识和控制,由于缺乏对区域、行业、机构和产品的洗钱风险的有效评估,难以依据风险分配反洗钱资源,实现资源的优化配置。(3)导致可疑交易报告“数量过度膨胀,质量难以有效提高”,突出表现是金融机构为了减少在被检查中出现分歧或受到漏报处罚,并不愿意充分利用分析识别的权利,对特征型可疑交易采取“宁多勿漏”的防卫性报送策略;对非特征型的可疑交易报送与否纯粹取决于金融机构的意愿。总之,合规监管缺乏激励兼容,导致特征型可疑交易报告“量多质差”,非特征型可疑交易漏报,结果就是整个可疑交易报告的准确性和完备性不高。(4)金融机构的客户身份识别工作基本停留在法定真实性这一层面上,不结合交易背景、交易目的深入了解客户。(5)反洗钱现场检查行政处罚率较高、罚金较少,有显著的普罚特征,与国外处罚率低、罚金重相比,缺乏震慑效果。因此,合规监管模式难以解决客户身份识别不深入、可疑交易报告质量不高这一主要矛盾。

二、风险监管的前提及内在逻辑

反洗钱监管的根本目标是通过有效的激励制度设计和反洗钱监管措施,将反洗钱义务嵌入到义务人的法人治理结构中,调动其履行反洗钱义务的积极性和主动性,监督其有效防范被利用洗钱的风险。从反洗钱监管关系的本质属性出发,建立激励相容的反洗钱监管机制,构建金融机构履行反洗钱义务的竞争机制,促使合作博弈格局的形成,是建立反洗钱长效机制工作实践的必然要求。同时,反洗钱监管是监管人和义务人之间持续的、长期的动态博弈,不同于行业监管,行业监管中被监管者的行为规范基本可以量化,在处理上不同于法院判决,法院判决的基本逻辑是根据法条规定的大前提和违法犯罪事实进行判决,是离散的行为,而反洗钱处罚是行政执法,必须考虑监管者和义务人之间长期的监管和被监管关系,处罚不仅是对义务人未履行义务的给付,还必须有利于合作博弈关系形成,切实调动义务人将来履行义务的积极性。因此,只有让义务人知道监管者能够测度和区分不同义务人履行反洗钱义务的努力程度和工作绩效,并根据激励相容的原则给予相应的激励,义务人才会做出持续的努力。

经过一定时期的反洗钱实践,监管者对洗钱的区域、行业分布、金融机构及金融工具可能被利用洗钱的概率、洗钱行为主体和资金交易特征的认识有了越来越多的经验支持。同时,金融机构的反洗钱意识也显著提高。监管者以风险控制为基础,建立系统的风险评估体系,按洗钱风险对义务人进行分类,并根据分类实施差别性监管方法,有利于义务人积极性和主动性的发挥,有利于反洗钱效率的进一步提升。

当然,风险监管也离不开一些基本条件,主要包括:(1)国家通过立法,引导金融机构根据对风险的判断来实施相应的反洗钱政策、程序,引导金融机构根据风险的大小灵活地将相应的政策、程序运用于不同的服务、产品、客户及地域。(2)监管者有足够的经验支持,对金融机构的业务活动有深入和完整的了解,能够判断被监管机构面临的风险,根据风险分配监管资源和实施监管策略,并根据经验不断地更新风险评价。(3)反洗钱义务已开始融入到义务人的行为控制链中,义务人能够判断各种业务的洗钱风险大小,并采取相应的措施。

风险监管可以实现激励相容。其一是通过风险监管构建被监管者履行反洗钱义务的竞争机制。监管者通过风险测度和比较,发现风险最大、履行反洗钱义务最差的机构,通过使其承担更大的外在监管成本,提高其履行反洗钱义务的积极性,同时通过示范效应和警示效应提高其他义务人履行义务的积极性,逐步提高所有义务人履行反洗钱义务水平的下限,进而不断提升义务人履行反洗钱义务的整体水平。风险监管构建了义务人之间的反洗钱竞争机制,即反洗钱投入越少、义务履行情况越差的机构将承担更大的外在监管成本,这促使义务人都努力履行反洗钱义务。风险监管的终极格局是合作博弈均衡,监管者能够识别、分辨义务人的努力程度和工作成效,义务人尽最大努力履行反洗钱义务。风险监管充分利用了经验监管信息,根据风险状况从整体上有效配置监管资源,不断提升监管效率。其二是实现监管绩效的可比性,形成监管者竞争机制。风险监管要求:(1)选择本地区风险最高的机构实施现场检查,查处问题,并切实实施处罚,提高检查的威慑力。(2)反洗钱检查不仅检查义务人履行义务的结果,也要检查履行义务的有效性,检查履行义务的程序合法性。(3)反洗钱监管要注重发现涉嫌洗钱线索,提高监管的有效性。风险监管的这些要求为考核监管者行为提供了可比较的基础,进而有利于生成监管者竞争机制。

风险监管不是对合规监管的全部否定,而是对合规监管的扬弃,风险监管内含着合规监管,如监管者对义务人洗钱风险的评价离不开合规内容,但风险监管超越合规监管,如对可疑交易报告的监管,合规监管在于检查是否符合法律规章的要求,风险监管在于检查是否有效控制风险,并对发生风险的处以重罚。合规监管重在督促每项具体义务的履行,风险监管重在整体风险的防范。

三、风险监管的要求与方法

风险监管系统分为两个层次:一是监管者整体上进行客观、科学、有效的评价,并根据评价采取监管措施。这包括:宏观评估,即对经济体整体被利用洗钱风险的整体评估;中观评估,即对行业被利用洗钱风险的评估;微观评估,即对单个法人被利用洗钱风险的评估。风险监管的方法主要是分类监管,根据风险分配监管资源。二是金融机构识别风险并根据洗钱风险选择与风险相适应的防范措施、方法和内部控制制度。

(一)风险评估

个体风险评估是根据被监管者的历史行为记录测度其被利用洗钱的概率大小。我们并不能直接测度被监管者的风险,而是根据行为记录间接测度,给每一项参考指标赋予一定的分值,并确定评定分值的参考依据。行为记录的参考指标主要为:(1)可疑交易报告数量,可疑交易报告质量(涉嫌洗钱线索、报案数、立案数)。(2)反洗钱内控制度情况。制度是否健全、完备,是否得到贯彻执行,监督实施情况和监督结果。(3)客户身份识别情况。一般符合性测试,即是否达到基本要求;客户身份识别的深度和广度,是否贯彻了勤勉尽责的原则;客户洗钱风险分类工作是否科学;初次识别、连续识别和重新识别情况。(4)客户身份资料和交易记录保存。是否完备、安全,是否符合期限要求,是否便于检索。(5)员工知识水平和业务能力。被监管者的行为业绩是各子项行为记录分值和权数积的和。一般来说,可以先由金融机构根据规则自评,监管部门再根据监管信息修正,得出各个义务人履行反洗钱义务的绩效分数,根据绩效分数换算成被利用洗钱的风险测量值。

风险参数修正和动态风险评估。利用风险参数,可以根据历史行为信息评估义务人被利用洗钱的风险。但风险是不断变化的,应根据新的监管信息进行修正,如对发生被利用洗钱案件的义务人,应根据情况调高风险参数。

(二)分类监管

即通过义务人相关项目或整体风险的横向比较,进行风险分类,并对不同类别采取差异性的监管措施,提高监管的针对性,有效配置监管资源。如对风险大的义务人提高检查频率、开展专项监管等。

目前反洗钱监管措施主要有非现场监管和现场检查。风险监管要求:(1)在非现场监管中更加关注风险大的义务人,如增加提供反洗钱数据材料的频度,约见高管谈话等。(2)根据风险配置检查资源。对高风险义务人要增加检查的频度,加大处罚力度。可以根据情况采取全面检查或专项检查的形式,对与洗钱犯罪当事人发生业务关系的,可以采取倒查,即以洗钱犯罪当事人的资金交易为主线,检查相关义务人是否按规定履行了可疑交易报告义务。(3)切实贯彻双罚制。根据公司治理结构,分别处罚委托人和代理人,即对单位和责任人分别进行处理,提高反洗钱处罚的威慑力。(4)建立考试制度,督促反洗钱义务人提高反洗钱知识水平和业务能力。

四、结论和政策建议

随着反洗钱实践的不断推进,逐步采取风险监管模式,是反洗钱监管的内在必然要求。结合我国反洗钱监管的实际,做好合规监管向风险监管的转变,应从以下方面着手:

(一)推进风险监管法律制度平台建设

风险监管要求国家通过立法引导金融机构以风险为核心履行反洗钱义务,金融机构享有判断风险的权利,并承担判断的责任。

(二)根据风险选择检查对象,提高检查的针对性

风险监管要求根据风险配置监管资源,因此在安排反洗钱现场检查时,应将风险高的作为检查对象,增加其监管成本负担,给被监管对象一个明确的信号,推动义务人履行反洗钱义务竞争机制的形成。

(三)将风险作为义务人给付函数的重要参考

监管者与被监管者之间是长期的动态博弈,因此对义务人实施激励(处罚)不仅仅依据其违反法定义务的事实,也应参照履行反洗钱义务的历史记录,要有利于其今后有效履行反洗钱义务。

(责任编辑 代金奎)