公用事业民营化的趋势

张曙光

三十年改革的进程,就是民营部门进入从前被国有部门垄断的一个个领域,并不断开拓进取的过程。

在人类的历史上,私人和社区参与基础设施和公共服务的生产供给是很久远的事情,教育最早是由私人(如私塾)和教会创办的,医疗是由江湖郎中和社区医生提供的,交通和水务也是由私人经营或社区自理的。到了近代,随着政府能力的增强和城市的发展,逐渐出现了专门提供基础设施和公共服务的公用事业,只是到了战后,基础设施和公共服务才成为公共垄断企业的专有领域,并形成了自然垄断理论和政府管制理论。

然而,随着科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化,一方面削弱了自然垄断的程度和范围,另一方面创造了新的竞争领域,如路网的建造维护和运输服务的提供、电网建设和电力输送与电力的生产、通信网的建设运营与信息服务提供商的服务及其互联互通可以分开进行,使这些以前具有自然垄断性质的经济活动,具有了竞争的性质和特点,为私人企业的进入提供了机会和条件。

与此同时,在很多国家,由于基础设施和公共服务由公共部门垄断性供给的效果不好,服务差,成本高。为了充分利用这些机会和条件,有效地配置公共资源和能力,一些政府把基础设施和公共服务的融资与它们的运营和提供、公用事业中的竞争性部门和垄断性部门、以及社会保险计划和社会援助计划区分开来,让私人企业参与一般性公共产品和服务的生产和供给。于是形成了公用事业民营化的潮流。

中国的经济改革已经进行了30年,如果用一句话来概括,就是市场化和民营化。整个改革的进程,就是民营部门进入从前被国有部门垄断的一个个领域,并不断扩展的过程。

私人部门进入公用事业,有两个非常重要的契机。一是当改革开放打碎了束缚生产力的桎梏,各项生产经济活动得到了迅速的发展,对通信、电力、供水、供气、交通等公用事业提出了巨大的需求,于是,外国资本和民间资本首先进入了公用事业的增量领域,从鲁布革电站、三茂铁路,到许多城市的燃气发电、中巴公交和出租汽车皆是如此。

二是原有公用企业的设施随着使用年限的增加,设备老化,管网失修,急待更新改造的现状反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。

就在公用事业民营化过程不断推进的同时,在一些政府严格管制的领域,出现了公用事业的政府竞争。这种竞争既有政府部门之间的横向竞争,也有地方政府与中央政府部门的纵向竞争。

在传统理论和传统观念中,公用事业往往投资大,周期长,是个赔钱的买卖,私人无力从事,也不愿经营,只能由政府去办,由公共企业经营。然而,民营化的现实却与这种理论和观念相左,公用事业民营化蕴含着无限商机。

一般而论,政府经营一不为利,二不能与民争利,与此相反,私人经营则必须盈利。在现在的技术条件下,有两个行业的发展前景是诱人的,盈利是丰厚的。一个是高风险和高盈利的行业,如一些高新技术产业。另一个就是公用事业,虽然利润率不高,一般为平均利润,但市场广阔,盈利稳定,现金流充裕,具有收益风险低(收益方差小)的特点。

也许有人会说,既然如此,为什么政府和公营部门要退出呢,为什么要实行民营化呢?其实,道理很简单。政府体制和公营体制不能适应它的发展和经营,既限制了企业和职工盈利的积极性,同时又没有承担经营后果的相应约束。

随着改革的深入,国有经济战略性重组和退出的实施与公用事业民营化已经是大势所趋。

作者系中国社会科学院经济研究所研究员