基于项目治理的代建项目成功促成路径分析

严　敏　尹贻林

摘要:影响代建项目成功的因素是多方面的,如何构建针对这些因素的成功促成路径,将为代建制的制度完善提供更有操作性的依据。文中在对代建项目治理结构进行分析的基础上,通过理论分析归纳出关键成功因素和成功标准,据此分别从项目管理及项目治理的角度探讨成功促成路径。研究结果表明,项目管理以及项目治理对代建项目成功的促进作用处于不同层次,并互为补充,后者通过内部治理和外部治理机制,从制度设计的层面将代建项目利益相关者责权利的配置要求体现在项目成功促成路径上。这说明,基于项目治理的成功促成路径能够实现代建项目的长期成功。

关键词:代建项目;关键成功因素;内部治理;外部治理

中图分类号:F830592

文献标识码:A

文章编号:1000176X(2009)08005106

一、 引 言

所谓代建项目,可以简单地界定为实施代建的政府投资项目。与一般建设项目一样,代建项目在建设实施过程中也将受到各种资源的约束,如有限的资金、确定的工期等。此外,由于代建项目具有公共品的属性,还将受到其他方面的约束,例如,较为严格的政府监管、诸多利益相关者利益诉求的均衡等。如何在这些约束因素的影响下寻求促成代建项目成功的路径,将是代建项目建设实施各主要参与方所共同关注的问题。

国内外对项目成功的研究主要体现在以下两个方面:项目成功标准与项目成功因素。关于项目成功标准,国外的相关研究经历了一个从简单向多维化发展的不断深化的过程[1-2]。与此相对应,国外对项目成功因素的研究也由简单识别并罗列项目成功因素向构建项目成功因素框架这一方向深入发展[3]-[5]。相比较而言,国内关于项目成功的研究起步较晚,还未形成完整的体系,仍停留在讨论项目的成功标准以及成功因素等方面[6]-[8]。此外,国内外已有部分研究涉及到公共项目,如从构建公共项目核心价值的角度探讨公共项目的成功标准[9],从如何减少PPP(Public-Private Partnership)项目合作伙伴之间的各种利益冲突的角度,探讨影响项目成功的因素等[10],而如何实现公共项目的成功,有研究认为项目风险的合理分担以及良好的项目治理能够有效改善公共项目绩效,最终达成公共项目的成功[11-12]。更进一步,还有研究认为,项目治理为项目管理提供了运行基础和责权利体系框架,因而在很大程度上决定了项目管理的模式特征,并最终决定项目的绩效水平[13]。

上述研究成果表明,人们对于项目成功,特别是公共项目成功的相关研究还有待深入。虽已有部分研究涉及到了如何实现公共项目的成功,即公共项目成功的促成路径问题,但研究视角仍局限于问题的单一方面,缺乏全局性的考虑,且仅着眼于公共项目的短期成功。上述研究成果中,从风险分担、协调利益相关者利益冲突等角度讨论公共项目成功的视角均可纳入项目治理的框架中。这一框架作为一种协调公共项目利益相关者之间责权利配置的机制,能够在很大程度上实现公共项目的长期成功。本文将在此基础上探讨基于项目治理的代建项目成功促成路径,以期对代建制的制度完善提供更具有操作性的依据。

二、 代建项目成功的基本问题

(一)代建项目治理的特殊性

与一般项目相比,代建项目作为政府投资或财政性直接投资所形成的用以满足社会公共需要的投资项目,具有较强的公共品属性和较大的外部性。代建项目是通过招标选择的专业化、社会化项目管理公司(即代建人)行使业主职责进行全过程项目管理。因此,代建项目在产出过程中将出现由两个层次构成的多级委托代理链[14],如图1所示。

在第一层次的委托代理链中,代建项目的公共品属性决定了它应由政府提供,以避免私人提供公共品时搭便车现象的发生。这就需要将代建项目的由公众共同拥有的公共产权向由政府代理的公有产权转变[15];在第二层次的委托代理链中,将国有产权逐级纵向授权,进而实现代建项目的产出。这一过程中存在着所有权与控制权分离的情况,即由政府委托人(政府业主部门)将代建项目的控制权通过委托代建合同转移给代建人(项目业主),而代建项目的所有权仍为政府拥有。

随后由代建人充当项目建设期的业主,通过招标、指定等形式选择承包、设计、监理等其他参与方。这意味着代建项目在第二层次的委托代理关系链上形成了两个层次的市场:一是由政府委托人、代建人以及项目使用人构成的代建市场,一是由代建人、承包商、设计、监理等构成的承发包市场。

从项目治理角度看,代建项目就是一种由市场和项目契约组织形成的混合治理结构,并且可以有垂直交易和水平交易两个维度[16]。

首先,垂直交易是指政府委托人、代建方、设计方、施工方之间的委托代理交易关系,垂直交易模型中的变量包括:人为不确定性、自然不确定性、代理人风险态度、代理人风险分担比例、项目代理成本、项目信息成本等因素。对垂直交易进行治理主要表现为政府委托人与代理人等项目核心利益相关者形成的项目内部的权力分配与制衡、利益冲突、协调及分配等协调机制,以期减少不确定性,最关键的就是基于项目所有权配置风险分担机制和代建费等激励机制的构建,也可以将之作为项目治理的内部机制。

其次,水平交易是指设计方、施工方、控制方共同组成项目契约组织的竞争合作交易关系,这种关系不仅受项目自身条件和实施方式的影响,而且与项目所处的外部环境有很大关系。由于信息短缺所造成的不确定性是项目契约组织存在的理由,项目组织成员之间通过相互依存的资产和能力的合作关系,达到整合资源、节约成本、创造价值的目的。水平治理机制核心要保证契约组织中各经济主体的竞争与合作,主要体现在代建市场的管理,即对代建人进行选择以及对代建人履约绩效水平考核上,保证契约组织中各经济主体的决策行为的有效性和合理性,也可以看做是项目的外部治理机制。

(二)代建项目成功的一般标准

一般的,代建项目的全生命周期可以分为委托代建阶段、前期管理阶段、建设期管理阶段以及运营管理阶段,将涉及诸多项目参与方,包括政府委托人、代建人、项目使用人、设计、施工、监理等。由于这些项目参与方的职责不同,在不同阶段参与项目建设的程度是有所区别的,因而他们对代建项目成功标准的判断也存在差异。

对代建项目而言,并非满足项目参与方对项目成功标准的要求就能表明项目是成功的,还需考虑项目的客观属性,如项目的资源约束,项目管理活动的成果等方面。从这个意义来说,代建项目成功的一般标准就是在符合项目客观性的成功标准的基础上,在主观上尽可能实现这些利益相关者的利益诉求。

综合代建项目各阶段的客观成功标准和主观成功标准,可以构建代建项目成功标准体系,如图2所示。

(三)代建项目的关键成功因素

1与项目相关的因素

可以分别从代建项目本身以及代建项目实施的外部环境这两个角度考虑。前者包括:代建项目的类型、规模,后者包括自然环境、经济环境、技术环境以及由此可能引致的风险等。

2与项目参与方相关的因素

这里主要考虑的是项目参与方履行其职责的能力以及履约水平。代建人作为代建项目的核心参与方,它的资质水平及履约水平将直接决定代建项目的成败。同样,代建项目实施团队的资质水平及履约水平,以及来自于政府委托人的有效支持也将影响到代建项目的成功。

3与项目管理活动相关的因素

这里主要考虑的是代建项目各参与方之间的沟通与交流是否顺畅。沟通与交流贯穿于代建项目建设实施的整个过程中,在项目各参与方的项目管理活动中起到“润滑剂”的作用。

4与项目契约结构安排相关的因素

首先要考虑的是代建项目的风险识别,以及风险在各参与方之间的合理分担。此外,对代建人的激励与约束也是与项目契约结构安排密切相关的成功因素之一。这两类因素是委托代建合同最为核心的内容,同样也是代建项目成功因素中的核心内容之一。

三、 项目管理对代建项目成功的促进作用

(一)代建项目成功的促成路径

从以上关于代建项目的成功标准以及关键成功因素的讨论中可以看出,关键成功因素对代建项目的成功起到了“作用点”的功能,而成功标准则成为评价代建项目是否成功的“标尺”。通过影响这些关键成功因素,就能达成代建项目的成功,因此,寻求影响这些关键成功因素的方法与工具,就成为代建项目成功促成路径所要考虑的主要问题。

从公共项目绩效改善的角度来考虑公共项目成功这一问题,实质是通过绩效改善方法作用于某些关键绩效指标(KPIs),后者决定了公共项目的绩效水平,而公共项目的绩效水平高低又决定了项目的成败。改善公共项目绩效的方法可以是基于管理学范式的项目管理技术和方法,也可以是基于经济学范式的项目治理机制。

考虑到代建项目成功的实现机制与此相似,改善公共项目绩效的方法同样也可以作为代建项目成功的促成路径。所不同的是,代建项目成功促成路径通过基于管理学和经济学的方法和工具,直接对代建项目关键成功因素施加影响,进而实现代建项目的成功。这一过程如图3所示。

(二)项目管理视角下的代建项目成功促成路径

项目管理技术与方法对代建项目成功的促进作用主要体现在,如何针对代建项目各个方面的关键成功因素,采取相应的手段与措施使之符合代建项目成功标准的要求。

首先,考虑代建项目关键成功因素中与项目参与方相关的因素。这部分关键成功因素体现为项目各参与方履行合同的能力以及履约水平。从代建项目建设实施的角度考虑履约能力这一问题,可在代建项目的不同层面,通过招投标制度分别甄别出合格的代建人和承包商(以及设计、监理等),从客观上促使这些项目参与方努力提高自身的资质水平,保证他们有足够的能力顺利地完成合同约定的工作内容。不仅如此,还可在委托代建合同以及一般的建设合同中,通过相关的奖励条款充分调动项目参与方完成合同约定工作的动机。

其次,与项目管理活动相关的关键成功因素。这部分因素主要考虑的是项目管理的工作流程,可分别对不同的关键成功因素采用不同的管理方法。对于贯穿项目管理过程的沟通与交流因素,可通过建立基于信息共享的合作交流平台,使代建项目各参与方的不同利益诉求能够尽可能得以满足。而计划、控制等因素则可以采用标杆管理的手段,即以这两个因素为对象,寻找以往代建项目中的最佳实践,对比缺陷与不足,指导以后的实践。

与项目契约结构安排相关的风险识别与分担、激励与约束等关键成功因素主要考虑的是代建项目各参与方之间的责任、权利和义务的对等问题。从项目管理的角度出发,可以用因果分析图作为风险识别的工具,而采用风险分配矩阵进行定性的风险分担,最后将风险识别和分担的分析结果用合同的形式加以固化,即体现为合同条款的形式。而激励与约束作为代建项目的关键成功因素之一,包含的内容相当丰富,同样可以采用合同条款的形式予以体现。

除了这些分散的局部成功促成路径,还可以采用基于代建项目管理全过程的系统化方法作为代建项目成功的促成路径。如基于代建项目全生命周期的集成化管理,即在项目的策划和建设过程中充分考虑运营的情况,通过项目的策划、建设、运营等环节的充分结合,实现代建项目全生命周期的成功目标。

(三)项目治理对项目管理的影响

通过以上讨论,可以看出项目管理视角下的代建项目成功促成路径主要是从具体操作的层面上考虑这一问题的,最显著的优势就是对代建项目成功的作用效果直接明显,并且易于操作。然而,从这个视角考察代建项目成功也存在明显的不足,最主要的不足在于,仍将代建项目视为临时性的契约组织,针对不同方面关键成功因素的成功促成路径,仅仅着眼于如何顺利地完成代建项目,而未考虑代建项目的长期成功。此外,项目管理的工具与方法无法回答如何从制度上设计代建项目成功促成路径。相比较之下,基于经济学范式的项目治理能够在很大程度上弥补上述不足。首先,项目治理将代建项目视为一种长期性的契约组织,在基于长期性契约关系的项目组织内部,可构建与之相适应的能够促成代建项目长期成功的路径,如在代建项目各参与方之间建立基于重复博弈关系的长效信任沟通机制等。此外,项目治理还能够从机理的层次解释代建项目成功促成路径的设计问题,因此,有必要从项目治理的视角考虑代建项目成功问题。

四、 项目治理视角下的代建项目成功促成路径

由于代建项目的本质是“利益相关者之间一组相互关系的联结”形成的长期性契约组织[17],从项目治理的角度审视代建项目成功,应当依靠一种协商机制而不是对抗机制来执行代建项目与其利益相关者之间所存在的各种契约关系。项目治理就是一种利益冲突的协调机制和制度,它通过内部治理和外部治理机制,协调代建项目契约组织所面对的利益相关者,特别是委托代建层面上的利益相关者不同利益诉求的冲突,这将从深层次上实现代建项目的长期成功。

(一)内部治理机制对代建项目成功的促成作用

这里主要是针对代建项目关键成功因素中与项目契约结构安排相关的因素,从制度设计的层次建立相应的机制,以保证对关键成功因素的长期作用。

1基于项目所有权配置的代建项目风险分担机制

与代建项目两个层次委托代理链相对应,代建项目的所有权也可以分为广义与狭义两个层次[18]。在第二层次的委托代理链中,代建项目的实际控制权转移至代建人,而代建人因此需要承担相应的风险,必然要求获得部分剩余索取权。而这一控制权转移的过程处于代建项目所有权的狭义层次上,可以实现项目剩余索取权的转让。因此,这里所指的项目所有权实质上是狭义所有权。从本质上讲,建立基于项目所有权配置的代建项目风险分担机制的目的在于,将代建项目的剩余索取权、剩余控制权以及风险分担有机统一,如图4所示。

2基于代建项目风险分担的报酬激励机制

具有激励功能的代建项目风险分担必须综合考虑政府委托人和代建人的风险态度,而政府委托人与代建人的风险偏好可能并不一致,并且在不同的项目上会有不同的表现形式。政府委托人与代建人之间在签订代建合同时,会根据双方的风险偏好选择风险分担的均衡点,该均衡点也同时决定了剩余索取权在政府委托人与代建人之间的分配,剩余索取权的这种分配机制可具体表现为对代建人的报酬机制。

根据政府委托人与代建人的风险偏好的不同,可以建立与之相适应的报酬激励公式。

(二)外部治理机制对代建项目成功的促成作用

1基于声誉激励的代建人选择机制

相对于招投标制度,建立基于声誉的代建人俱乐部(名录)制度可以在相当大的程度上降低交易成本,使公共利益在得到保证的范围内尽可能地降低搜索成本、沟通成本和监督成本,而代建人也将有积极性加快技术进步而提高自身核心能力获取“选择性进入”的收益。

而要建立长期的基于声誉的合作机制,除了要考虑声誉机制的作用条件,还应寻求使各种机会主义行为成本高昂的方式,主要有:(1)通过制度、法律等外部强制性力量,如政府加强法律监督与惩处力度从而提高机会主义行为的成本,使得失信伙伴成员不能从其机会主义行为中得到利益,而且要付出很高的成本。(2)提高代建人的失信成本,除通过合法手段提高代建人投入资源的资产专用性之外,还可以提高信息的透明度,使失信企业的声誉受到损害,由此提高它的失信成本。通过以上提高机会主义成本的途径,结合政府委托人与代建人之间的重复博弈过程,可建立代建人的声誉形成以及基于声誉的选择机制,如图5所示。

2代建人项目管理绩效考评制度

它是判断代建人履约水平的重要标准,并直接影响到代建项目的成功。现有的项目绩效评价模式大都为后评价,为使政府委托人掌握代建人的最新动态和避免代建人的投机行为,对代建人项目管理绩效考评应是“过程评价”,即代建项目管理全过程中的多次考评。按照这一要求,可以构建一种基于标杆管理思想的、动态的代建项目管理绩效评价模型。

构建这一模型的关键在于确定适当的评价指标。这是因为,指标体系是代建人项目管理绩效考评的基础,它直接关系到考评结果的有效性。与“过程评价”模式相匹配的指标体系必须充分体现过程性,需要将项目管理全过程按其特征划分阶段,并为各阶段分别构建合适的指标体系。

五、 结论

影响项目成功的因素是多方面的,对于代建项目而言,由于其具有公共品属性,以及较大的外部性,决定了在其产出过程中存在着复杂的双层多级委托代理链,并在第二层级上形成由两个层次构成的代建市场。从这个角度考察代建项目的成功标准和关键成功因素,可构建相应的框架模型,而代建项目成功的促成路径就是联结成功标准和关键成功因素的纽带。这一途径可以是基于管理学范式的项目管理方法与工具,也可以是基于经济学范式的项目治理机制。前者对代建项目成功的促进作用是直接而明显的,但缺陷在于主要侧重于操作层面,而无法解释如何从制度层面上促成代建项目的成功。项目治理的手段能够弥补这一不足,通过内部治理机制和外部治理机制分别作用于代建项目的关键成功因素,将促成长期的代建项目成功。然而,上述成功促成路径能在多大程度上影响代建项目的关键成功因素,还需要实证研究数据的证实,仍是一个有待进一步深入探讨的问题。お

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