中国财政转移支付制度问题研究

王秀芝

摘要：1994年实行分税制财政管理体制改革后，开始试行财政转移支付制度。一般转移支付主要体现为中央对地方的财力补助，地方政府可以自主安排支出，增加地方财政实力，解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这包括税收返还、原体制补助以及1995年开始实施的过渡期转移支付办法等。专项转移支付则主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等方面的转移支付。现行的财政转移支付制度还存在形式不规范、管理不到位、监督机制缺失等问题。

关键词：财政；转移支付；监督

中图分类号：F812，2文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)12-0012-02

一、现行财政转移支付制度存在的问题

(一)各级政府事权和财权范围模糊，造成部分财政支出的责任不清

合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。西方各国都对各级政府的事权和财权作了明确的法律规定，各级政府的事权由法律来界定。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够明晰，财权和事权不统一。

(二)财政转移支付形式不规范，管理分散

中国转移支付制度种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度，不可避免地出现分散、浪费和低效益现象，各地不平衡状况难以有效解决。

(三)转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法

一是从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。二是对于专项拨款，分配过程中普遍存在着“跑部钱进”和“人情款”的问题，项目的确定和范围选择不够合理，使用也缺乏事权依据，亦无相应的基础设施法规和单项事业法规可依，费用分摊和专项资金在各地区间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，导致了资金使用分散、浪费和低效率问题。j是对地方政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。

(四)转移支付在管理层面上存在问题

一是预算不公开、不透明；二是资金分配不公正、不公开；三是管理不规范，转移支付资金未能全部纳入地方预算管理。

问题主要出在两个方面：一方面，专项转移支付资金没有一个统一的部门集中管理，有权动用这些资金的部委多达37个。参与资金分配的部门太多，难免造成资金分配的混乱。另一方面，地方政府在申请资金时，目标就是“跑部钱进”，只要能拿到钱，多跑几个部门也无所谓。

地方政府在使用转移支付资金中也存在问题。一是转移支付中的专款补助要求地方匹配比例过多、过大，在为支持地方发展起到积极作用的同时，对地方财政也造成了一定的负面影响。二是转移支付款项中，大部分在年度预算执行过程中下达，一小部分在次年进行批复决算时明确。三是管理使用违规。截留挤占和挪用问题是转移支付资金在管理使用上存在的最大的问题。

(五)财政转移支付监督机制缺失

1缺乏规范中央转移支付的法律法规。中国每年几千亿元的转移支付资金只有财政部门制定的规章《过渡期财政转移支付办法》来规范，对财政转移支付资金的监督乏力。一是缺少专门的转移支付法律法规；二是《过渡期财政转移支付办法》对转移支付的规定较原则，不利于具体操作；三是现有的《过渡期财政转移支付办法》立法层次较低，使得监督乏力。

2相当数量转移支付资金使用游离于人大监督之外。2006年，审计署对二十个省(区、市)地方预算进行抽查，这些省、区、市2005年本级预算共编报中央返还收人只有3 444亿元，约占中央实际转移支付7 733亿元的44％，有占总数56％的资金没有纳入地方财政预算，也就是说中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督Ⅲ。

3审计监督存在问题。现阶段财政转移支付制度的监督主要由地方政府通过高层监督和审计来完成。一是审计机关缺乏独立性。二是中央转移支付这种多头管理以及预算决算的不公开、不透明的状况，显然加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。

4缺乏问责机制。对每年数千亿元的转移支付资金，只有国家财政部门1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》来规范，缺乏应有的刚性约束。

5转移支付监督缺乏必设的机构和工作职责。中国在转移支付资金的使用方面还没有建立一套有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用，还不能及时、准确地掌握信息。

二、完善中国财政转移支付制度的建议

(一)合理划分中央与地方的事权与财权

首先，明确划分各级政府的事权是建立完善的政府间转移支付制度的前提。其次，财权划分是政府问转移支付制度的经济基础。政府收入的绝大多部分来源于税收，因而，中央与地方财权的划分实际上是进行税收的分割。

(二)明确财政转移支付制度的目标

建立规范的财政转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。中国转移支付的目标应为逐步调整各地区之间横向不平衡，缩小地区间经济发展的差距，促进区域间均衡发展，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。

(三)调整财政转移支付的形式

从转移支付的整体组合模式选择来看，建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，有利于区域均等化目标的实现。从国际经验来看，这种模式不同于大多数发达国家所采用的以专项转移支付为主的模式，它反映了对地区均衡的特别关注，为大多数发展中国家所采用。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。

(四)规范财政转移支付的方法

1对于一般性转移支付，要确定地方的标准财政收入和标准支出。解决收入能力评估问题，要参照国际经验，结合分税制改革，客观地分析地方可用财力，同时要考虑国家的收入政策。

2对于专项拨款，也要有统一客观的分配公式可供操作。在公式的设计过程中，应根据各地不同情况和项目不同特点，选择相关性因素，如项目时期长短、受益范围大小、地方财力水平等，进行精确客观的测算，并保证资金使用的安全、高效。

(五)加强对转移支付资金的管理

1设立专门的管理和分配机构。针对现阶段中国财政支付存在着多头管理、权责不清的情况，可以考虑改变把分散在各部门的管理中央支付的职能集中起来，交由一个专门的中央转移支付管理机构去行使，从而提高支付效率，降低监督的难度。

2中央转移支付收支可以单独编制预算，细化财政预算和决算的项目，详细列出支付项目，并对社会全程公开，接受社会各界的监督，以减少暗箱操作的违规行为。

3增加财政转移支付的透明度。目前，中央政府各部门掌握着资源分配权或项目审批权的官员，享有的自由裁量权太大，并且运作程序不透明，加大了监督的难度。

4探索改变目前存在的地方或单位“跑部”申请专项拨款和资金做法的途径，逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配至地方，不再经由各部委，再逐级对口往下分，杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权而滋生的腐败问题。

5改革专项资金配套制度，对欠发达地区减免一定的配套资金(扭转目前一些地方无力配套局面)。

(六)加强财政转移支付的监督

1要赋予财政转移支付的法律地位。要以法律形式明确均等化目标和转移支付的法律地位。确定中央与地方各级政府之间的事权与财权，转移支付的目标、框架和具体形式，从法律上为转移支付目标的实现提供法律保障。制定专门的《转移支付法》，对转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。

2组建以政府监督为主体的多方结合的监督框架。一是要突出主体，强化有效监督。二是要建立并完善地方财政部门的自律体系。三是要充分发挥社会舆论监督的力量，鼓励社会公众和新闻媒体参与监督。

3对专项转移支付资金进行加强专项审计，改进监督方式，防止腐败现象的发生。国家审计部门要从转移支付的预算、资金分配、直到资金使用的每一个环节，进行全过程审计监督。

4建立财政转移支付考评机制。按照转移支付资金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；对按照中央意图使用，经济效益和社会效益好的，应给予一定的奖励，而对于违反规定的地方政府，要制定相应的处罚措施，强化监督管理。

5加大对有关违纪官员惩处的力度，提高有审批权的官员行为扭曲的成本。

责任编辑王建国