坚决惩治和有效预防腐败关键在于体制和制度创新

陈立媛

摘要:我国正处于改革发展的关键阶段,经济体制、社会结构、利益格局、思想观念都在发生深刻变化,这既为反腐倡廉提供了有利条件,又决定了腐败现象滋生蔓延的土壤和条件在短时期内难以完全消除。为此,要加强对权力运行的制约和监督,从制度上有效遏制和减少腐败的发生;加强反腐倡廉的制度和法规建设,以法律的效力严惩腐败;完善党的领导方式,坚持依法执政,防止和克服特权;加快政治体制改革,从源头上预防和治理腐败。

关键词:反腐倡廉;民主监督;反腐败法律法规建设;依法执政;政治体制改革

中图分类号:D621文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)17—0042—03

2009年1月13日,胡锦涛同志在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第三次全体会议上强调,要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,毫不动摇地加强党风廉政建设和反腐败斗争,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,以党风廉政建设和反腐败斗争的新成效取信于民,为改革發展稳定提供坚强保证。这既表明了反腐败斗争的重要性,更为我们如何惩治腐败和有效预防腐败提供了工作思路。坚决惩治和有效预防腐败,要更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。

一、加强民主监督制度建设,以“加强对权力运行的制约和监督”预防腐败

十七大报告指出:“人民民主是社会主义的生命,发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。当前腐败问题依然十分严重,与目前党内民主发展不充分、人民民主不完善有着必然的联系。从这一意义说,反腐倡廉建设本身就是社会主义民主政治建设的基本内容。

我们党从建党之初,就把发扬民主、惩治腐败作为治党建国的重要方略。1933年12月,毛泽东亲自签发了《关于惩治贪污浪费行为的训令》,规定工作人员贪污500元以上处以死刑。1937年8月,制定了《抗日救国十大纲要》,规定“实行地方自治,铲除贪官污吏,建立廉洁政府。”1945年,毛泽东在延安回答黄炎培提出的共产党在执掌全国政权后如何跳出“其兴也浡焉,其亡也忽焉”的历史周期率时就指出:“我们已找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”①毛泽东的这一论述深刻阐明,发展人民民主,加强民主监督,是党跳出历史兴亡周期率,避免人亡政息,保持长期执政的“新路”,也是根本出路。

邓小平对于共产党执政必须接受群众监督的思想,有更深刻的认识。1956年,邓小平在党的八大上作《关于修改党的章程的报告》就提出:“我们需要实行党的内部监督,也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督。”②1957年,他再次强调,“党要受监督,党员要受监督”,“如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活就一定要脱离群众,犯大错误。”③社会主义新时期以来,邓小平仍然十分重视人民群众对党的监督问题,把其作为发展民主政治的重要任务,多次强调加强和扩大群众监督。后来党的第三代领导集体也对发展人民民主,加强人民群众监督问题提出深刻意见。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》更是明确强调:“加强对权力运行的制约和监督,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。”并提出“抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的要求。

要治理腐败,首先应分析它产生的根源。造成腐败现象的原因是多方面的,但权力问题是根本。历史经验一再表明,权力一旦失去制约和监督,必然导致腐败。权力的本质在于支配,权力具有支配性,腐败是权力的异化。要解决腐败问题,就必须通过切实有效的民主制度建设,加强对权力的制约和监督。

我们党的执政权是人民赋予的,执政权既然来自于人民,就必然受制于人民,就必须为人民服务。如果这种权力不是用来为人民服务,而是为自己、为少数人服务,人民就可以将这种权力回收。正如邓小平所言,要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。因此,建立群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部,是反腐败的重要举措。只有进一步深化监督体制改革,完善监督制约机制,紧紧抓住易于滋生腐败的关键环节和重点部位,对权力运行全方位、全过程的监督,才能有效防止权力失控,决策失误和行为失范。只有民主监督制度更加健全,领导干部的一切活动都在人民群众的监督之下进行,党内监督真正落到实处,专门机构的监督检查更加有力,才能从制度上有效遏制和减少腐败的发生。

除了完善群众监督制度之外,还要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。要做到这一点,我们必须深化对现行的同级党委领导同级纪委的监督制约体制的改革。改革党的纪委监督体制,总的指导思想应当加大它的权力,提高它的地位,使其监督对任何党的领导人无一例外地都具有强大的震慑力和约束力。目前我们党已着手并开始了这方面的改革。2003年8月,党中央、国务院正式批准中纪委、中组部、监察部有关请示,随即中纪委、中组部、监察部巡视工作办公室和巡视组宣布成立。2005-2006年,从中央到地方相继成立了巡视机构和队伍,对管辖范围内领导班子和成员党纪政纪、勤政廉政情况进行了监督检查。在此基础上,党的十六大明确提出要“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度”。此后,作为监督制度之一的巡视工作力度不断加大,这一自上而下的监督形式在反腐败斗志中日益彰显出强有力的优势。

二、加强反腐倡廉的制度和法规建设,以法律的效力严惩和“彻底解决”腐败

党的十五大明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略。依法治国,重点是依法治权,依法治官。法治,就是要防止公共权力的滥用,保障人民当家作主。如果说加强制度建设,重点是解决防止腐败的问题,是“腐败前”的工作。而加强法制建设,依法严惩腐败则是“腐败后”的根本举措。

权力容易滋生腐败,而特权又是腐败现象的直接诱因。有了特权,就有腐败发生的可能,因为搞特权而导致腐败屡见不鲜。对于特权现象,邓小平有深刻的认识。他指出,旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视,特权现象有时受到限制、批评和打击,有时又重新滋长。由此可见,是法制的不完备为特权现象提供了土壤。因此,应切实加强法制建设,使法制完备起来,以有力惩治腐败和形形色色的特权现象。

以党的十一届三中全会为标志,我们党和国家的反腐倡廉制度和法规建设进入恢复和发展时期。30年来党和国家一直高度重视、不断推进反腐倡廉的制度和法规建设,逐步建立起一套与我国社会政治生活相适应的制度和法规体系。目前,在我国的法律体系中,出了《刑法》对贪污罪、受贿罪等一些与反腐败有关的犯罪有明确规定外,据统计,全国省(部)级以上机关共制定党风廉政建设方面的法律法规及其他规范性文件2000余项,其中,中央纪委、监察部120余项,可以说,目前我国已经建立了党的纪检和行政监察两个法规体系,并针对党员领导干部廉洁自律、查办案件、纠正部门和行业不正之风以及反腐败源头治本中出现的新情况、新问题,出台了一些反腐倡廉实践急需的法规和规范性文件。我国已构建起反腐倡廉法规制度体系的基本框架。

但我们也必须看到,我国反腐倡廉制度和法规建设还存在一些问题和不足,如,有些制度缺乏科学性,不够系统、不够配套,注重单体性、忽视整体性,有些制度比较滞后,待制度出台时,某些腐败现象已经泛滥成灾、难以治理,此外对制度执行不力,特别是对于违反制度和法规的行为在惩处时从宽、从软,使得已有的制度和法规并没有切实发挥作用。

腐败发生后,应以法律的手段严厉惩治。也只有依法严惩,才能杀一儆百,有效根治。但现实情况是,腐败分子中领导干部居多,而且有不少是高层领导干部。对他们的处理,如何体现邓小平的“有法必依、执法必严、违法必究”和“在法律面前人人平等”的法制原则,极其关键。对这一问题,邓小平有明确的要求,那就是,公民在法律和制度面前人人平等,党员在党章和党纪面前人人平等。不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦察,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。只有真正坚决地做到了这些,才能彻底解决搞特权和违法乱纪的问题。邓小平不仅强调,对已经犯了法的人应该严惩;更重要的是,他强调,只有严惩,才能“彻底解决”腐败问题。对于腐败现象,严惩不是根本目的,彻底解决才是关键所在。因为腐败是社会主义的大敌,它与社会主义根本不相容。不彻底解决这一问题,极易引起人民群众的不满,直接影响到执政党执政地位的稳固。而无论是依法严惩已经发生的腐败现象,还是杀一儆百,以法律的效力彻底解决腐败问题,都对社会主义法制建设提出迫切要求。如何贯彻“有法必依,执法必严,违法必究”的法制原则,特别“在法律面前人人平等”的法制原则,排除各方面因素干扰,坚决贯彻执行到底,是当前的重点问题。

目前我国的反腐败法律制度更多是限定在党内制度上,而真正属于法律范畴内的反腐败法律法规相对薄弱,如果党内制度不能及时转化为国家的法律法规,将无法增强这些制度的强制性和约束力。未来如何使党内制度与国家法律相衔接,适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转换为国家法律法规,增强约束力和强制力,将是反腐败制度建设的重要方向,也是反腐败法律法规建设和完善的关键。

三、完善党的领导方式,以“坚持依法执政”防止和克服特权

中国共产党是执政党,党的领导要通过执政来实现。怎样对国家政权进行正确、有效的领导一直是共产党面临的一个重大课题。实践证明,执政党按照什么方式执政,直接反映党的领导水平和执政水平,体现党的领导是否有效,关系党的地位乃至社会主义国家的长治久安。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政”的要求,在这“三个执政方式”中,依法执政十分关键。

中国共产党的领导和执政地位决定了党的政策在国家政治生活中的重要作用,但政策却不能代替法律,因为只有法律才具有至高无上的权威性。因此,党的领导方式和执政方式必须作出改革。应把过去主要依靠政策和行政手段的领导,逐步改变为不仅依靠政策,还要依靠法律手段和依照法定程序来领导和管理国家事务。党的政治主张应经过法定程序上升为国家意志,党必须在宪法和法律范围内活动,实行依法治国。

依法执政的提出,既是对历史经验的深刻总结,也是党立足当前,面向未来的根本选择。实行法治,对于执政党的根本要求是,党必须坚持在宪法和法律的范围内从事执政活动,严格依法行政和依法办事。依法执政的提出,不仅仅是完善党的领导方式和执政方式的问题,更重要的是,通过完善领导方式和执政方式,提高党的执政能力,巩固党的执政地位。这其中一个重要表现就是,只有坚持依法执政,党才能防止和克服任何组织和个人拥有超越宪法和法律的特权,也才能够防止腐败现象的发生。目前腐败问題已成为关系到党的生死存亡的问题。坚决反对腐败、有效治理腐败,已成为执政党亟待解决的历史性课题。而坚持依法执政,是解决这一问题的根本措施。

四、加快政治体制改革,从源头上预防和治理腐败

从某种意义说,反腐败的必要性同时也是政治体制改革的必要性。政治体制改革关系到党的生死存亡,关系到国家的长治久安。从源头上预防和治理腐败,依靠制度建设根治腐败,最终都要取决于政治体制改革。积极推进政治体制改革,已经成为提高反腐败工作成效的关键所在。④

我国的政治体制是在社会主义改造时期初步确立的。追溯它的渊源,一是新民主主义革命时期根据地和解放区的政权体制,权力高度集中,实行军事政治的领导方式;二是基本上照搬苏联高度集权的政治体制。这种继承革命战争年代党的一元化领导,并受苏联模式影响的政治体制在恢复国民经济、进行社会主义改造、建立社会主义工业化体系等方面,都起过积极作用。但当国家转入全面经济建设后,它的不适应性逐步暴露出来,各种弊端表现十分明显。政治体制改革的迫切性,不仅体现在适应经济体制改革的需要上来;通过加快政治体制改革,推进政治民主化的实现,以党内民主的发展,人民民主的完善,社会主义法治的切实推进,来有效治理和预防腐败,意义更是格外重大。

腐败现象之所以难以克服,与我国原有政治体制的“人治”倾向直接联系。

我国封建社会历史悠久。在几千年的封建专制统治下,人治是基本特征,皇权就是最高的法律,神圣不可侵犯。法治在封建社会没有立足之地。封建社会并不是没有法律法规,但由于皇权的至高无上,皇帝凌驾于法律法规之上,其实质就是人治大于法治,统治者的权力大于法律的效力。法治与人治自古以来就是对立的治国方略。这种对立在社会主义条件下,根本表现就是法律与领导者个人意志的对立。是依靠法律来治理国家,还是由领导者个人来决定国家政治生活的大政方针,是评判社会主义国家是实行法治,还是搞人治的根本准则。而这其中,加强法制建设是关键。因为法制的完备是实行法治的前提和基础。

也正由于深刻看到我国政治体制中浓郁的人治色彩,邓小平强调指出“进行政治体制改革的目的,总的来讲是要消除官僚主义,发展社会主义民主,调动人民和基层单位的积极性。要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。”⑤也只有通过政治体制改革,处理好法治和人治的关系,才能有效预防和严惩腐败。因为只有法治才是社会主义尤其是社会主义民主政治的根本要求。

法治不仅仅体现为法制的完备,法治的前提是充分的民主。只有党内民主与人民民主都能得到积极发展,人民的民主监督权力得到充分实现,才能保证领导干部不滥用职权。此外,以往法制化程度较低是导致腐败现象猖獗的一个重要原因。只有法制完备了,各级党组织和党员领导干部必须在宪法和法律规定的范围内活动,而不应有超越法律之上的行动自由或特权,各级党组织和党的领导人严格依法办事,严格照章办事,依法治党,依法执政,政治体制改革才能切实推进,反腐倡廉建设也才能因政治体制的切实完善而得到有效推进。

注释:

①黄炎培:《延安归来》,文史资料出版社,1982年版,第148-149页。

②《邓小平文选》第1卷,人民出版社,1994年版,第215页。

③《邓小平文选》第1卷,人民出版社,1994年版,第270页。

④参见何增科:《反腐倡廉与政治体制改革》,《党政干部学刊》2002年第6期。

⑤《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1994年版,第176页。

(责任编辑/石银)