政府投资项目的监管困境分析：一个产权视角

谢　煜　郭小聪　李　斌

[摘要]政府投资项目，是政府运用公共权力，直接配置社会公共资源、提供公共物品与服务的重要方式。虽然从政府投资项目管理的基本程序看，我国与成熟市场经济国家的项目管理模式没有太大区别，但在项目立项、审批、实施、监督等环节还存在一系列明显的监管困境，这种监管困境源于政府投资项目的公共性而导致的天然“产权残缺”，特别在我国目前的制度环境、官员的晋升激励机制下，必然使得各种监管问题持续存在。因此。要解决政府投资项目的监管问题，除了要进行监管制度创新外，还必须改革目前官员的激励与约束机制。

[关键词]政府投资项目；监管困境；产权；制度

[中图分类号]C93

[文献标识码]A

[文章编号]1008—1763(2009)03—0076—04

一问题的提出

1998年以来，我国实行积极财政政策，各级政府加大了政府投资项目建设力度，建设了一批重大项目，政府投资规模进一步扩大，2006年，我国政府投资为32 963.4亿元，2007年为38 706.3亿元，增幅都在20％左右，社会公益性事业、基础设施都得到了较大改善，人民生活质量显著提高。但由于我国目前市场机制与规则不全，法律与制度相对滞后。民主政治亟待完善，政府投资项目的监管体系、制度安排都存在一系列缺陷。管理的现状令人堪忧：项目在预算内建设完成的极少，多数都超过预算20～30％，有的甚至超过1～2倍，政府投资项目的成本远高于私人投资项目，如深圳市2007年底的统计发现，政府投资的双向六车道高、快速路，是同期由企业投资建设的同规格公里投资指标的2～3倍，而一些重大贪污、腐败案件多与政府投资项目存在关联，导致政府公信力的下降。那么，是什么原因使政府投资项目的监管困境持续存在呢?在项目管理上，私人投资项目可以通过市场竞争机制形成投资控制与风险监管约束；但由于政府投资项目的资金主要来源于财政资金，投资范围主要集中在市场失灵的公共物品领域。公共物品的属性使政府投资项目存在“天然”的“产权残缺”(trunceated property right)。针对我国政府投资项目的监管现状，本文希望从产权理论出发，厘清政府投资监管困境的约束性因素所在。

二文献述评

由于政府投资项目公共性强，投资大，影响面广，加强政府投资项目的监管一直是国内外理论与实践中的探讨热点，有学者认为政府项目的执行困境在于项目建设的目标过于复杂、缺乏有效信息、没有正式的项目评估和反馈机制等。有学者对我国政府投资项目存在的各种管理问题的分析描述，归纳了管理者缺乏造价控制动力、机构重复设置、管理水平低下、政府监控不力、项目决策机制缺乏科学性、招投标不规范、随意更改投资规模、项目法人缺位、资金不到位等八大问题，以及由此产生的不公平竞争、专业水平差、工程质量不高、社会成本增加、滋生腐败等现状；针对这些问题，有学者认为是因为前期决策阶段重视不够，也有学者从委托一代理的角度进行了解释。虽然现有文献为本研究提供了有价值的线索，有助于我们对政府投资项目监管现状及困境成因的理解，但综合而言，都没有明确地对中国地方政府投资项目的监管困境进行深入研究。“当我们假设一国的经验可以应用于另一国家时要保持审慎”。国外的理论研究由于制度环境的不同。许多方法在中国并不适用，在嫁接过程中出现了扭曲甚至相悖的现象，因此无法彻底解释和解决中国地方政府投资项目的监管困境；而国内的研究重点是对项目的具体操作环节和流程的研究，主要集中于工程管理的范畴，对问题的分析侧重于对现象进行罗列和描述，缺乏从深层次上对造成这些问题的根本原因进行挖掘与解构，没有形成一个相对完整的解释性理论架构，没有分析现象背后的真正原因，也没有分析原因之间的关系，从而发展出一个内在一致的解释框架和因果机制。

三产权与政府投资项目监管困境：一个解释框架

产权理论的研究中，科斯、德姆塞茨、巴泽尔等学者都做了经典阐述，从这些关于产权的解释中，我们可以知道产权有三个组成部分：(1)资产使用的剩余决定权，即产权所有者对其资产有着合同规定的他人租用的权利之外的全部决定权；(2)资产所得收入的支配权，即产权所有者对其资产所得的收入有着全部支配权；(3)资产的转移权，即产权所有者有将其资产转让给其他人的决定权。因此，产权具有一些基本功能，第一，减少不确定性。产权的明晰化，可以确定不同资产不同产权之间的边界，使得人们的交往环境变得确定，减少交易费用。第二，外部性(externality)内部化。将外部性内部化是产权的一个重要功能，使之不再产生外部损害或外部效益。第三，产权的激励功能。在产权的委托一代理关系中，实际上就是依靠契约，在委托者与代理者之间分解产权，以激励代理者实现委托者的目标。第四，产权的约束功能。产权的界定限制了行为边界。如果产权界定不明确，将导致整个社会秩序混乱。政府投资项目，是政府借助社会公共权力，配置社会公共资源的一种手段，其最为突出的特点就是产权的公有性。因此，对于政府投资项目而言，社会全体公民才是项目的真正主体。但是对于公有产权，其面临的最大困境就是如何防止机会主义行为。公有产权中机会主义的存在，既是政府投资项目存在的重要依据，也是造成政府投资项目监管困境的重要原因。

1.价值准则困境

由于政府投资项目的真正主体是社会全体纳税人，因此，从理论上讲，每一位公民都拥有决定政府投资投向的权利，政府投资项目投向的决策过程，也就是一个公民集体选择的过程。作为理性经济人，每一个人都有自己的效用函数，因此在政府投资项目的决策中，每个决策主体都会从各自的偏好和利益出发，对具有外部性的公共物品或服务进行集体决策。詹姆斯·布坎南指出，对于社会福利或公共物品，只能以所有个人的效用函数为基础进行判断，除此之外，不存在任何外在的或客观的有关社会福利的评价标准，“效用在个人之间是不可比较的”，那么要达成帕累托最优的唯一办法就是达成“一致的同意”，否则就意味着集体效率的损失。这种—致性准则被布坎南称为维克塞尔准则。但是，“一致同意是件好事，但却非常昂贵”，达成一致需要经过磋商和谈判，参加磋商的人越多，磋商所需的费用就越高，那在公共选择过程中所存在的孔多塞循环的大多数、阿罗不可能定理等选择悖论而导致的巨大成本，将使达到一致同意的可能性非常小，甚至不可能。

在政府投资项目的选择上，要完全体现全体公民的公共需求也是相当困难的。特别在我国长期的全能行政结构框架下，政府对项目的选择与分配拥有决定权。因此，在项目监管上，如何保证政府投资项目真正体现广大社会公众的真实需求便是一个巨大的困境，因为不论作为监管者还是项目决策官员都没法完全准确地预知一致性的社会公共需求。这样，就为决定政府投资项目选择的官员留下了巨大的自由裁量空间。从而不能有

效确保项目决策是否投向了符合公众利益的领域，甚至有些行政官员利用社会公众一致性偏好难以测度的困境，用自己和部分利益群体的效用函数对大多数社会公民效用函数的替代，甚至用个人偏好去歪曲社会公民需求，如深圳市L区街道办的18层办公大楼，总投资7千多万，建筑面积近3万平方米，申报立项的项目名称是“L区综合管理服务中心”，而实质是街道办的办公大楼，街道办在编人员仅96人。这类劳民伤财的“形象工程”严重损害着公民的权利。

2.投资软约束困境

科尔奈(1980)在《短缺经济学》中提出，在社会主义国家，政府对国有企业实行了博大的“父爱主义”，即预算软约束。Dewatripont和Maskin突破科尔奈把体制因素作为外生变量的局限，把体制因素作为内生变量给出了新的软预算约束模型，认为预算软约束是集权体制内生决定的，在集权体制下，即使不存在政治因素，信息的不对称也会导致预算软约束风险的产生。

政府投资项目中的投资软约束主要来自投资资金来源的公共性。一般而言，政府投资项目由政府公共财政承担，各方参与主体都希望从政府公共财政这块“大蛋糕”中多切一部分，政府投资项目往往成为各方参与主体利益分配的“盛宴”。在政府投资项目建设过程中，决策部门以完成投资量为政绩、设计部门以投资总额的比例收取设计费、施工单位以虚增投资额谋取利润最大化，通过层层加码，造成投资总额增长的乘数效应。各级、各类政府管理部门为了本部门利益，会采取各种方法争取项目投资最大化，表现出“控制与反控制”、“钓鱼与反钓鱼”等种种与上级政府的博弈行为。从我国目前的体制来看，政府投资项目的管理部门较多，计划部门负责项目建议书、可行性研究报告、初步设计与概算审批等；财政部门负责标底审查与支付审核等；建设行政主管部门负责工程实施。由于上述单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担管理政府投资项目主体的职责，因此在整个项目建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行监管职责。作为政府投资项目的具体建设单位来说，由于绝大多数政府投资项目属于非盈利性的公共项目，由政府运用财政资金以拨款方式建设，建设单位基本上是无偿使用资金。缺少投资风险约束机制，在自身使用利益的驱动下力求规模越大越好，标准越高越好，难以有效控制项目投资，给政府投资项目的总盘子平衡和计划安排带来很大困难。因此，在目前体制上如果让建设单位成为政府投资项目管理主体，无疑给政府增加了投资风险。其他各相关管理部门往往只从本单位利益出发。擅自扩大建设规模，提高建设标准，增加建设内容，项目的“三超”现象就非常突出，即使在监管过程中发现了存在的问题，但由于前期付出的重大沉淀成本(sunk cost)，不得不将损失承担起来，并且政府出于政治等原因，不能容许“半拉子工程”的存在，一旦建设资金出现缺口，政府就不得不追加投资，且无法对建设单位实施制裁。这样除给政府带来沉重的负担外，还对其他项目建设单位起了很坏的示范作用。

3.激励机制困境

监管激励的困境首先表现为集体行动逻辑中，公众出于成本—收益分析而导致的监管缺失。曼瑟尔·奥尔森教授指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。因为在大型组织中。“个人的努力不会对他的组织产生显著的影响，而且不管他是否为组织出过力，他都能够享受其他人带来的好处”。政府投资项目由全体纳税人拥有最终产权，正如产权的激励功能所表明，任何一个主体有了属于他的产权，就界定了他能得到的相应收益。但实际上，政府投资项目在产权上属于全体公民，任何个人无法单独排他地享有政府投资项目所带来的利益，而是由集团中的所有公民共同分享，从而导致对政府投资项目监管动力的不断下降，产生集体行动的监管困境。一方面，政府投资项目的产权是公有的，在监管过程中个人行动与行动所产生结果的相关程度很低。公民作为投资主体，其个人的行为具有很强的外部性，不管他所形成的正外部性或负外部性，都不会内部化到其本人的收益或损害中。这样的条件下，作为一个理性经济人，他们便缺乏内在的激励去最大化履行自己对项目的监管责任，而且由于政府投资项目产权的公有性，个体成员往往倾向于在获取同等收益条件下的努力最小化(即使相对收益最大化)。另一方面，从组织成本的角度而言，一个组织所包括的成员越多，那么组织所有集团成员采取集体行动的成本也就越高。政府投资项目在本质上涉及到每一位公民的利益，正是由于其主体的广泛性，导致将监管人员组织越来行使监管权利的成本将十分巨大，在很多情况下，组织成本可能超过项目的预算，从而导致组织共同的监管行动不经济。

下面我们可以用“个人与财产疏离度”模式来进行说明。首先用a表示这种疏离度并假定，设定α=1-1/n₂[α∈(0，1)]，在式中，n代表在共同利益群体内的人数。当n=1时意味着私人拥有产权，这时个人与财产(利益)的距离为零；当n趋于无穷时，α趋于1，也就是说该共同财产(利益)与利益群体中的每个人完全疏离。因此集体行动的可能性只有在组成集团的人数足够少，并且集团内存在着迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制，在这种条件下搭便车倾向会得到遏制。我们假定个人对某财物(利益)的关心值越高就越注意保护它。将利益群体中全体成员对某财物的关心值总和以C表示，个体对某财物(利益)的关心值用C_i(I=1，2，…，n)表示，并以V表示某财物(利益)的价值，可以将这些概念写成函数关系：C^P_i=(1-α)V_i=V_i

从式中可以看出，在政府投资项目的监管过程中，每个成员只会关心属于自己的那份财物(利益)V_i(通过关心V_i而关心V)，C^P_i表示在私有或专有产权下个人对财物(利益)的关心值，当a=0，C_i=V_i，进而我们有下式：

这一公式表明，在政府投资项目的监管中，当n越大即涉及的集团人数越多，C^c就越小，即人们与政府投资项目的疏离度就会越高，特别在政府投资项目监管中，如果实施监管行动的成本高昂，在成本一效益的分析模型下，社会公众监管政府投资项目的激励就越少，在缺少选择性激励(selec-tive incentives)情况下，导致作为政府投资项目的真正投资主体对项目监管的缺位。

其次，政府监管在政府投资项目监管的多层委托一代理链中的激励缺失。政府投资项目的所有人是全体公民和国家，他们通过投票授权给政府进行公共项目投资和管理。但

是一般情况下，政府作为投资人的地位是虚置的，政府需要委托各职能机构，各职能机构又委托项目管理公司，而项目管理公司还需要同设计单位、承包商等建立委托关系，从而形成了一条多级委托代理链。政府投资项目的这种多级委托代理链存在两个层级：第一层委托代理关系为公民将全民所有的资产交由政府进行管理，他的委托代理方向是由下至上；第二层委托代理关系为政府将大量公共建设项目委托给建设企业完成。它的委托代理方向是由上至下。在政府项目的委托代理链中，政府既是初始委托人的代理人，又是市场体系最终代理人的委托人，处于既是“被监督者”又是“监督者”的双重角色。在政府部门作为公共项目最终委托人时，不可避免要建立投资项目公有产权的纵向授权链，项目投资决策权和管理权高度集中在政府，资金通过计划或财政部门统一安排使用，但项目决策后，控制权和剩余索取权却由项目单位实际获得，在这种政府投资项目业主行政委托代理模式中，各级政府缺乏正确选择代理人及采取有效监督行为的激励。一方面，政府投资项目中的政府委托人手中的投票权是廉价的，即他们有权选择代理人却不必为选择后果承担责任，并且在选择过程中往往基于个人关系而非业务能力，有可能会出现逆向选择问题；另一方面，因为具体行使委托权的官员拥有选择权和监督权但是并不拥有项目的剩余索取权，加上政府官员监督努力与项目运作效率关系的不确定性使得政府官员疏于监督，放纵代理人的偷懒行为，或者盲目投票引起决策失误等，并且在缺乏监督“监督者”的有效机制下，就不排除监督者利用投票权为己牟利，甚至与代理人产生“合谋”，共同侵占属于国家的剩余。

尽管政府投资项目中公有产权的行政代理模式有利于国家对剩余索取权的控制，但在这一过程中，政府投资项目始终存在比较严重的“产权残缺”，使政府投资项目相对于私人投资项目而言，缺乏内在的激励约束机制，同时，目前我国投资管理领域相关制度建设相对落后，各相关参与主体可以通过“关系产权”而大大降低获利成本，在信息不对称情况下，无法解决委托人对代理人的激励问题，使得各项目参与方通过不同渠道和方式占有公共资源，造成政府投资项目领域的“公地悲剧”。

四结论与建议

在三十年的改革开放中，中国政府在政府投资领域尝试了多次制度创新。发展了多样化的管理模式，各种模式有其合理性但依然存在各种问题。目前我国处于社会快速发展时期，履行好对政府投资项目的监管职能对满足人们日益增长的需求来说至关重要。近期受发端于美国的金融危机影响。国务院研究部署了扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施，初步匡算到2010年底约需投资4万亿元。而目前地方政府固定资产投资的计划已经膨胀到了18万亿，大大超出了地方财政的可承受范围。在各方纷纷讨论投资资金来源的同时，如何对投资资金进行监管，实现政府投资的初衷也成为各方关注的焦点。要化解我国政府投资项目的监管困境，应认识到公共物品的天然“产权缺陷”，以及我国处于经济体制改革转型时期的“制度缺陷”，建立合理的激励与约束机制：一是应界定政府与市场的投资界线，缩小政府干预的经济范围；--是实行选择性激励，加强监管力度；三是加重对腐败的惩罚力度，加大腐败的机会成本；四应扩大信息的披露范围，提高办事的透明度，减少公共权力委托—代理的信息不对称；五是加强法制建设，规范操作行为，以法权制约行政权；最后应改革目前的干部激励机制和约束机制，可以在政府部门引入竞争，优选公务员，并在“政绩晋升”之外寻找新的官员激励机制，使官员既对上负责也对下负责。

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