国有股转持能否破解社保基金困局？

董　轼

作为重要的国家战略储备基金,社保基金长期处于缺乏稳定的资金补充渠道且缺额巨大的尴尬局面,国有股转持显然是杯水车薪,如何破解社保基金困局,值得关注

2009年6月19日,财政部、国资委、证监会、全国社会保障基金理事会联合发布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》,规定股权分置改革新老划断后,凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市(IPO)的含国有股的股份有限公司,除国务院另有规定的,均需按IPO时市场发行股份数量的10%,将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金持有。涉及国有股东826家,应转持股份83.94亿股,发行市值约639.33亿元。

区区600亿元,显然不足以填补社会保障基金数万亿元的资金缺口,但贵在为破解社保基金困局开辟一条可持续的资金来源,发出了一个积极信号。

但是,相对于社保基金庞大的资金需求而言,国有股转持仍然只是杯水车薪,社会保障基金的困局何在?

相关资料显示, 2008年12月31日,我国社会保障基金资产总额5623.69亿元,负债总额492.81亿元,基金权益总额也就是可运用资金额为5130.89亿元。

5000多亿元乍听起来不算少,但相比社会保障基金需求则捉襟见肘。据世界银行估算,单就社会保障基金中主要项目基本养老金一项,我国未来30—40年资金缺口9万亿元。

社保基金的窟窿在哪里?

其一,我国人口老龄化速度和老龄人数“无与伦比”。按照国际标准,我国已于2000年迈入老龄化社会,中国人口研究中心预测,2030年,我国60岁以上人口将增至4亿;2050年,我国60岁和65岁以上人口将分别达4.5亿和3.36亿。到那时候,3个中国人中1人60岁以上,4个人中1人65岁以上!

其二,现有国家基本养老保险覆盖面窄。基本养老保险是国家为了保障退休职工的基本生活,强制实施的一种养老制度。我国于20世纪90年代建立基本养老金,迄今主要覆盖城镇职工,城镇职工中又主要覆盖国有和集体企业职工,其他经济成分职工尚处于逐步加入过程中,但最大漏项是占全国总人口60%的农村人口没有养老保障。比较而言,我国基本养老保险覆盖面不到劳动力适龄人口的15%,不及世界平均水平的1/2。

其三,历史包袱重。我国基本养老金包括两部分,一部分源于企业缴费形成的社会统筹基金,实行现收现付制;另一部分源于职工个人缴费形成的个人账户基金,实行积累制。国家实行基本养老金制度改革后,由于社会统筹基金收不抵支,形成巨额欠账。保守估计,1995—2000年间形成欠账2万亿元,至今未补足。同时为保证养老金按时足额发放,又不得不挪用个人账户基金用于当前的养老金支出,形成约8000亿元的个人账户“空账”。

为解决养老基金越来越大的缺口,2000年,我国引入全国社会保障基金制度。全国社会保障基金与基本养老保险的社会统筹基金和个人账户基金的区别在于:资金来源方面,全国社会保障基金明确了四项资金来源,即财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金收入和投资收益,而社会统筹基金和个人账户基金分别由企业和职工缴费形成;资金运用方面,全国社会保障基金主要用于长远需要,而社会统筹基金主要满足当期支出。全国社会保障基金理事会历经三任理事长,均提出早日做大社会保障基金的目标,如前任理事长项怀诚(任期2003—2008年)希望任内扩充社会保障基金到1万亿元以上,但结果令人遗憾!

从上述分析可以看出,全国社会保障基金不仅差钱,而且差得很多!该如何解决?

建立覆盖城乡的社会保障体系是和谐社会的主要内容,也是内需为主经济发展模式的必然要求。

破解社保基金困局必须多方着手,早做准备

简要地说,我们应从以下方面做出努力:

明确社会保障基金的定位。全国社会保障基金设立9年,至今没有明确其功能定位和资金用途。前任理事长项怀诚称其为“国家战略储备基金”,现任理事长戴相龙则称其为“国家养老储备基金”,这可能正是社会保障基金的尴尬之处。一般意义上讲,社会保障体系主要由养老、医疗、工伤、失业和生育保险组成,养老保险是其主要组成部分。目前情况下,戴理事长的提法似乎更符合实际。

逐年增加中央预算拨款充实社会保障基金。财政拨款作为社会保障基金最大的收入来源,历年累计达2976亿元,但冷热不均,最高年度接近600亿元,最低年度不足50亿元。预算拨款不稳定,主要是财政部目前还没有一个补充社会保障基金的长期规划。国家应制定一个中长期财政计划,在若干年内逐步消化和吸收养老保险改革的转制成本,否则随着人口老龄化加剧和赡养率的提高,财政隐性负债将急剧增加,威胁未来的财政稳固和财政的可持续性。

将社会保险基金征收方式由“费”改“税”。目前我国社会保险资金筹集实行收“费”的方式,但用人单位和个人不缴、欠缴和中断缴纳保险费的现象十分严重。借鉴多数国家的经验,我国社会保险筹资模式可从社会保障缴费改为开征统一的社会保险税,由税务机关征收。开征社会保险税可以增强社会保险资金筹集过程中的约束力,确保如期足额征纳,提高社会保障基金的收缴率;同时,用税收形式筹集资金,由税务部门统一征收,财政统一管理,银行或邮局统一发放,并将社会保障预算与其他预算分开,加强资金运用中的管理,减少滥用和挪用现象,有效避免社会保障资金筹集发放中的不规范行为。

社会保障基金运用要在确保安全前提下实现保值增值。尽管社保基金历年累计收益达1598亿元,但主要集中于2006和2007年的顺周期环境中,2008年浮亏达393亿元。全国社会保障基金投资管理要坚持审慎原则,安全至上,注重效益。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的要求,通过“规范、稳健、专业化、市场化”的运作,有效分散投资风险,避免参与高杠杆率的金融衍生产品,实现收益稳定增长。

社会保障基金应兼顾资本市场的反应。社会保障基金成立之初,“国有股减持”曾是重要的资金归集渠道。2001年6月,国务院印发《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》,当时规定国有上市公司首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股,所得资金上缴社会保障基金。办法出台后,国内A股市场应声大跌,4个月后减持办法即被紧急叫停。此次由“减持”变“转持”,且明确划转社会保障基金的国有股禁售期延长3年,该政策被资本市场解读为有关部门的托市之举,为IPO重启和国有大盘股上市创造条件,是社会保障基金和资本市场的双赢。

建立具有中国特色的多层次社会保障体系。社会保障制度的研究与变革一直是国际社会十分关注的重大问题,市场经济体制下,建立社会保障制度的基本原则有三项:社会保障要有利于发挥市场经济的作用;社会保险要保持在收入再分配的合理范围内,以维护经济效率与社会公正二者的内在统一;社会保障应由国家、企业和个人三者合理分担,互为补充。在建立和健全具有中国特色的社会保障制度过程中,须科学借鉴国际经验,结合国内社会保障实践,建立起资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。

全国社会保障基金作为中央集中的养老金储备,捉襟见肘的局面令人尴尬,建立稳定可持续基金体制尤显急迫。而有评论认为,虽不足以破解困局,但国有股权转持仍不失为“固民宁邦”的一个善举,迈出了“国富”到“民安”的重要一步!