新课程政策执行过程中的障碍性因素分析

廖　辉

摘要：只有通过有效的课程政策执行，才能保证课程政策目标的实现。在课程政策执行过程中存在着若干障碍性因素，执行主体是课程政策执行中的首要障碍性因素。导致课程政策的低效、无效与失真，优化课程政策执行主体行为，是使课程政策有效执行，达成课程目标的有效途径。

关键词：新课程政策；政策执行；障碍性因素；课程执行主体

中图分类号：G423.07文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)04-0071-03

课程政策作为一项公共政策，是指导课程行动的行为规范与准则，具有对课程发展的导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。课程政策的有效贯彻执行直接影响课程价值的实现与课程目标的达成，是关系到课程改革成败的关键中介环节。

一、新课程政策执行过程中“偏离”现象透视

将有效的课程政策方案付诸实施，并不是一蹴而就的线性发展过程。只有通过有效的课程政策执行，才能保证课程政策目标的实现。有政策科学研究者调查发现：在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。在课程政策的执行过程中常常会出现课程政策执行的“上有政策，下有对策”现象，即课程行为与课程目标发生偏离的现象，出现课程理想与课程实践的落差。“上有政策，下有对策”是我国课程政策执行中长期存在着的一种普遍现象。新一轮基础教育课程改革实行“三级课程，三级管理”的课程政策，由以前高度集中的中央集权的课程管理政策，走向国家、地方与学校三级分权的发展。但是在实际的课程执行过程中，“上有政策，下有对策”现象非但没有得到有效克服，似乎反而还有加剧之势，和“素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育抓得扎扎实实”成为鲜明的比照。“上有政策，下有对策”的课程政策执行现象就是一种对课程政策消极应对策略，主要指在政策执行过程中，课程执行主体仅做表面文章，“阳奉阴违”，没有一种务实的态度和行为，具有目标的偏离性、内容的失真性与行为的隐蔽性等特征。

课程政策作为公共政策执行是一项复杂的社会实践活动，在政策的执行过程中，政策执行的有效性常常受到各种因素的影响而出现执行活动“偏离”政策目标。在一定程度上，某些“偏离”是适度的，有些“偏离”是过度的。课程政策执行过程中的“偏离”并不都是消极的。有些可能是课程制度的创新，发挥创造性执行课程政策，是对目前课程政策目标的“创生”，是更好的政策实现与执行，在这种情况下，政策的适度“偏离”达到了与政策实现的统一，使政策执行结果在整体上符合课程政策目标，这是积极适度的课程政策“偏离”；然而，如果政策“偏离”是政策规避，或许是部分实现了课程政策目标，或者完全背离了课程政策目标，政策“偏离”与政策目标实现形成对立、冲突。

“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因无非是“利益”的驱动，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。《学校课程管理指南》中明确规定：“学校要严格执行上级颁发的基础教育课程文件，确保国家课程计划与课程标准的严肃性，杜绝随意增减科目或课时、随意提高难度或降低要求的现象”。但课程方案在实际执行中却仍然出现课程门类明显偏多、规定课程开设不全、教学时间严重超标，最多比最少高出一半、语数英占绝对优势，初一英语高规定一倍、综合实践难以保证、校本课程内容单一等具体问题。

课程政策对课程运行起着十分重要的规范、调节和约束作用，在很大程度上是达成课程目标、协调各种权力和利益关系，要求课程执行共同体共同遵循的价值规范、行动准则与规程，有利于确立课程秩序，是课程发展的理性诉求。课程政策执行过程中出现的表面化、虚假化和扭曲化的政策“异化”现象，造成课程政策执行的低效、无效或失真。这些现象并不是孤立存在的，而是几种现象相互交织、相互转化的，是课程政策执行过程中政策异化的“丛生现象”。

二、新课程政策执行过程中执行主体因素分析

课程政策作为一项社会公共政策，课程政策的执行是一个复杂的系统过程，影响课程执行的因素是复杂多样的。课程政策方案通过一定的程序取得合法地位以后，便进入具体执行阶段。本文建立在课程政策本身具有合理性和合法性地位的前提下，探讨课程政策执行过程中课程执行主体因素，而对课程政策本身不予讨论。课程政策执行，就是在课程政策制定完成，即合法化过程之后，将政策规定的价值、目标、内容变成现实的过程，是为实现政策理想而重新调整课程行为模式的现实动态过程。现实的课程实践表明，某些政策付诸执行之后，并不能取得相应的政策效益。因为在政策执行过程中会遇到各种各样相关因素的干扰和影响。因此，研究影响课程政策有效执行的因素，分析这些因素对政策执行的影响方式和作用结果，有助于在实际的政策执行过程中消解障碍性因素，保证政策得到有效执行。

课程政策都是由一定的组织、机构及其成员执行的，执行主体是课程政策执行中的关键性因素。课程政策的制定主体和执行主体往往具有不一致性，很大程度上不是完全同一的。课程政策的有效执行首先建立在执行主体对课程政策的认同上，在认知和理解基础上形成的课程信念。课程政策执行主体如果不能准确把握政策的内涵与精神实质，无法理解课程政策的目标、内容、原则和界限，以及政策之间的相互关系，就会在政策传递和执行过程中发生偏差与偏离，使课程政策难以达到预期的理想效果。对课程政策的认知和理解涉及课程执行主体的课程素养问题，主要是课程执行的相关知识、能力问题。课程执行主体的课程执行能力和水平，要掌握相应的专业知识和具备一定的组织协调与管理能力。课程政策执行主体的专业素质决定了执行主体在执行过程中对课程政策的解释权，在一定程度上有能力和有权决定做什么和怎样做，在课程政策预留的弹性空间内发挥自己的专业自主权，避免在课程政策执行过程中偏离课程目标，结合课程实施灵活地执行政策，避免“失范”行为的发生，执行主体的水平就显得十分重要。在课程政策执行的现实中发现，一些执行主体(越是实践基础，情况愈是严峻)，缺乏对课程政策本质的理解，相关知识能力储备不够，水平低下，最终导致政策目标不能有效实现。这种政策执行主体的“政治人”身份要求它作为国家课程意志的代表，要从课程发展的社会整体利益出发去理解和贯彻执行课程政策。但是在课程政策执行过程中，执行主体也会有自己特定的利益诉求。课程政筇在一定程度上就是课程价值、利益与资源的再分配。如果在课程政策执行过程中会危及到执行主体的既得利益，课程政策会遭受到他们或多或少、或名或暗的抵制和歪曲，预留的课程政策弹性空间就会成为他们谋求和保护自身利益提供方便的“庇护所”。当课程政策执行中出现国家、地方和学校的利益同执行主体的利益发生矛盾、冲突时，阻碍了课程政策的艰难执行。执行主体的这种“经济人”身份，促使其理性追求和实现自身利益的最大化，加大了课程政

策执行的代价和风险。课程政策执行主体问题是课程执行过程中的首要障碍性因素。

三、优化新课程政策执行主体行为的策略

正确地实现课程政策的有效执行，是课程运行过程中需要迫切解决的重要问题。对课程政策执行的障碍性因素消解，其中关键性的策略就是课程政策执行主体行为的优化。课程政策执行本质上是由政策执行主体的一系列相关行为构成的一种复杂的活动过程。课程政策执行主体行为，对课程政策的有效执行影响非常大。课程政策的主体问题是解决课程政策的归属和制定问题，课程政策主体可以分为国家主体、社会主体以及个人主体。这是从课程政策制定主体的角度来探讨课程政策主体问题的。我国课程政策执行并不是单一的主体体制，由于决策主体的多元化，我国课程政策执行主体的多元化发展就成为必然的选择。优化课程政策的执行主体行为主要从以下几方面进行：

(一)促进课程政策认知与认同

课程政策的有效执行是以课程政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提的，而课程政策执行主体对课程政策的认同和接受又是以其对课程政策的准确认知为基础的。在课程政策执行过程中，课程政策执行主体执行政策的首要环节就是对政策内容的正确认知与认同。课程政策执行主体只有对政策内容和精神实质有正确的认知与认同，才能更好地正确理解政策意图，才能形成正确的政策态度，才可能会有符合政策目标的执行行动。所以，课程政策认知与认同是政策执行行为过程中最为关键的首要环节，影响课程政策的接受和有效执行，有利于优化课程政策执行主体的课程行为。

(二)赋予课程执行主体的课程权力

课程政策的有效推行与课程政策执行主体的课程权力是密不可分的。“课程权力是根据一定目的来影响课程行为的能力，也是一种权威性力量，依靠这种力量可以在课程方面造成某种特定的结果。课程权力的分配问题是课程政策的关键所在。”教育政策法规和课程政策是课程政策执行主体获得课程权力的合法性来源。比如中小学教师课程权力的合法性就是教育法律的授权与国家课程管理政策的调整。我国新一轮基础教育课程改革，赋予课程政策执行主体更多的课程权力，权力的赋予是课程政策“增能”的必要前提。在国家课程政策允许的范围内，执行主体可以对课程进行研究、开发与实施，在课程推行过程中参与课程变革和课程活动的一切个人、组织与机构都应是课程权力的主体。《基础教育课程改革纲要(试行)》明确提出：“为保障和促进课程对不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理。”改变了原有传统的、单一的、自上而下的课程管理过于集中的模式，创建“自上而下”与“自下而上”相结合的课程管理制度，增强了课程对地方、学校与学生的适应性。并规定国家、地方与学校拥有相应的课程职责与权利，强调中央、地方与学校等拥有一定的课程权力，各司其职，并力求将各方面的力量凝聚起来形成课程执行的有效合力，增强课程权力下放与分权背景下的课程执行主体的课程参与意识与能力。课程政策执行过程，既是一个连续不断的互动过程，同时又是一个权力关系的重构过程。在课程政策执行链条上，不同执行主体的权力关系的重构是化解课程矛盾、解决课程问题的行动策略。赋予课程执行主体的课程权力，权力的合理分配与作用发挥，是课程政策有力推进的重要前提。赋予课程执行主体的课程权力是为了增强课程政策执行主体执行课程政策的能力，即“赋权增能”。

(三)增强课程政策执行主体的课程执行力

增强课程政策执行主体的课程执行力的前提是提升课程政策执行主体的课程领导力，这是从课程管理走向课程领导的必然要求。传统的课程管理依靠自上而下的官僚体制监控、监管，采用管理中的技术因素，是一种层级制的管理模式。而课程领导强调课程执行主体的创造力，而是一种课程“引领”，强调主体的课程自主性、参与性与互动性。所以，提升课程领导力，是课程政策执行的必备能力，包括对课程的科学规划、管理、组织、决策与评价等方面的能力。课程政策执行主体成为课程理念的传播者和浅行者，实现课程理念的创新。课程政策执行主体的课程领导力，不是基于传统行政权力的制度性课程权威力量，而是整合各种课程力量形成的“合力”，是一种课程发展的专业性课程权威力量。课程执行力就是指课程政策执行主体(主要指教育行政部门、学校和教师)执行课程政策的能力，是促使课程运行更加合理、有序、有效的课程发展能力。课程执行主体的课程执行能力很大程度决定着课程政策目标的有效达成，影响课程变革的范围和程度。在课程政策执行的过程中，有时会出现对课程政策抵制、阻挠和被动适应的现象，很多情况下并不是政策执行主体主观的态度和愿望所导致的，也不是政策执行主体自信心和意志力不强使然，而是政策执行主体自身的素质、能力的低下与不足而形成的“心有余而力不足”的局面。好的课程政策执行需要人们的动机支撑，执行主体的政策执行能力更具有重要意义。我们应该通过多种渠道和方式加强对政策执行者的专业培训，提升其课程执行力，使课程政策的执行得到课程执行者的专业素质和能力的有力保障。因此，课程政策的有效执行，提升政策执行主体的课程领导力是核心，增强课程执行主体的课程执行力是关键。

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责任编辑习咏