“两免一补”的教育政策分析

卢　莎

摘要：本文阐述了农村义务教育中“两免一补”政策的发展进程和实施“两免一补”政策的重大意义：联系农村义务教育的现状，指出“两免一补”政策在实施过程中存在的问题；提出落实好“两免一补”政策的个人薄见。

关键词：“两免一补”政策；农村义务教育；实施；对策

中图分类号：G520文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)04-0004-04

“两免一补”政策是指国家向农村义务教育阶段(小学和初中)的贫困家庭学生免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费的一项教育资助政策。在农村义务教育阶段实施“两免一补”政策对帮助农村贫困家庭学生完成九年义务教育，尽快实现我国义务教育的普及，从而推动我国教育事业的大步发展具有十分重要的作用。

一、“两免一补”政策的进程

“两免一补”政策始于2001年，其初衷是针对农村义务教育阶段贫困家庭学生的一项资助政策，其中中央财政负责免费提供教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费。

2005年2月18日国务院办公厅以国办发[2005]7号文《转发财政部、教育部<关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见>》，对国家扶贫开发工作重点县贫困家庭学生给予资助优先权并加大了资助力度，同时制定了严格的资金保障措施。

同年的3月5日，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中再次强调：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”不但国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生得到了“两免一补”的资助，而且“两免一补”政策开始逐步扩散到全国农村义务教育阶段贫困家庭的学生。

在2005年12月24日，国务院国发[2005]43号文《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，列出了面向全部农村义务教育阶段学生的全面资助计划表。计划2006年起西部地区全部免除学杂费；2007年中部和东部逐渐全部免除学杂费。面向全部农村义务教育阶段学生的这“一免”计划，表示了国家对农村义务教育的关注，同时也显示了国家要改善和提高农村义务教育状况的决心。

2007年11月12日，教育部办公厅发布了《关于义务教育阶段农村地区中小学校不得收取2008年春季教科书费的紧急通矧》，通知中明确规定义务教育阶段农村地区中小学校教科书将由国家免费提供。到了2008年春季，全国农村义务教育已经完全实现了“两免”。

“两免一补”政策从重点资助国家扶贫开发重点县农村义务教育中家庭贫困学童；资助面逐渐扩大到全国农村义务教育阶段的家庭贫困学童；以至惠及全国农村义务教育阶段学生的“一免”(免学杂费)；直至惠及全国农村义务教育阶段学生的“两免”(免书本费、免学杂费)。“两免一补”政策在我国全民义务教育中的作用正逐步加强。

二、“两免一补”政策的深远意义

(一)国家对义务教育和农民问题的高度重视

“两免一补”政策是党中央、国务院贯彻“三个代表”重要思想和执政为民的具体体现之一。自从2001年国家明确提出对农村义务教育阶段的贫困家庭学生实施“两免一补”政策以来，中央和地方财政不断扩大投入，受到资助的民众覆盖面也越来越广。“两免一补”政策已成为学生受益、民众(特别是农民)拥护、政府支持的好事。这也显示出我国优先发展教育事业的决心，以及对义务教育，尤其是农村义务教育的高度重视。

“两免一补”政策的重中之重是面向农村义务教育阶段的贫困家庭学生，这充分证明了我国政府对农民问题的极度关注，同时也证明了“两免一补”政策是按照科学发展观的要求，促进农村义务教育持续健康发展和解决“三农”问题的重大举措。

(二)有利于落实科教兴国战略，推动我国教育事业发展

要实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福的伟大目标，必须全面落实科教兴国战略。2001年国务院《供于基础教育改革与发展的决定》进一步指出：“科教兴国战略要首先落实在义务教育上。”

义务教育是为提高劳动者素质、提高国民素质全面打基础的教育，是现代生产发展和现代社会生活所必需，是现代社会文明的重要标志。我国是一个人口众多的大国，在依法实施义务教育的艰苦奋斗中，我们积极探索了穷国办大教育的道路，积累了宝贵的经验，我国义务教育在过去的二十多年取得了巨大成绩。但我们必须十分清醒地认识到普及义务教育任务还十分艰巨，特别是普及农村义务教育。我国农民整体素质较低，难以适应现代化农业需要的状况，这严重阻碍我国经济发展。只有普及农村义务教育，提高农民自身素质，为农村培养大量的专业人才和具有较高素质的劳动者，才能推动我国教育事业的发展，最终推动农村经济改革和社会发展。

(三)体现“以人为本”，保障公民受教育权

义务教育是依照法律规定，适龄儿童都必须接受的，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。我国《义务教育法》中规定，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。

然而根据调查显示，在农村仍然存在大量的流失辍学生，贫困仍然是使许多人上不起学的第一位的原因。“两免一补”政策的出台，使农村贫困家庭学生的入学得到了保障，这体现了党和政府关注民生、了解民生、体恤民生。这也是“以人为本”理念和社会主义优越性的具体体现。

(四)减轻农民经济负担，增加农民收入

阻碍农村义务教育进程的最大障碍是农民的经济问题。“两免一补”政策从农民利益出发，对家庭困难的学童免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费。以西部扶贫重点县为例，2006年全部免除学杂费以后，小学生每生减负200元，初中生340元左右，按我国2004年公布的贫困线——农村人均收入882元计算，分别相当于农村人均收入的22.6％和38.5％，如果加上寄宿生生活补助费，这个比例还要提高。资助金额已经超过了农民人均收入的1／5和1／3，这给农民家庭带来的直接经济意义是不言而喻的。

通过“两免一补”政策，将义务教育经费落实到个人，可以使贫困农民家庭减少教育支出，同时也增加了农民的可支配收入，这可以改善农村贫困家庭的低收入和低资产状况，无形中增加了贫困家庭在投资和消费等经济活动中收益的机会。这同时也就意味着孩子的学杂费将不再是农村家庭的沉重负担，贫困家庭可以将更多的支出用于生产或其他消费方面，这大大减轻了农民家庭的经济负担。

(五)提高农民自身素质，提高农村劳动生产率

“两免一补”政策作为一项教育财政支出，是提高农村义务教育适龄儿童入学率、变人口压力为人力资源优势的一个重要步骤。“两免一补”政策有助于增加农村孩子受教育的机会，提高农村孩子的文化水平，从而提高农民的自身素质。同时还能促进农村人力资本的大幅度积累，提高农村劳动生产率。

(六)缩小城乡、区域差距，实现共同富裕

“百年大计，教育为本”，教育是一项与经济和社会发展密切相关的重要事业。人民群众受教育程度的高低直接决定区域竞争能力和经济发展水平。俗话说：“治穷先治愚”，贫困地区经济发展缓慢虽成因复杂，但是归根结底还是人民文化素质普遍偏底，缺少有效的人力资源所造成的。因此，国家针对农村义务教育阶段贫困家庭出台“两免一补”政策，并对国家扶贫开发工作重点县贫困家庭学生给予资助优先权。这也充分体现了邓小平同志关于我国现代化建设“两个大局”的战略思想。

据统计，2005年中央和地方财政投放的“两免一补”专项资金共达70亿元，约3000万名农村义务教育阶段贫困家庭学生得到资助；2006年起中央政府将用两年时间投放“两免一补”专项资金227亿元，地方财政配套资金同比增长，政策享受面将逐步扩大到上亿贫困家庭学生。2007年全国财政安排农村义务教育经费1840亿元，全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费，为3730万名贫困家庭学生免费提供教科书，对780万名寄宿学生补助了生活费。2007年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中再次强调，从该年起用两年时间，全部免除全国农村义务教育阶段学生学杂费。财政部称，这一举措实施后，全国农村中小学每年可取消学杂费达150亿元。

只有切实解决好贫困地区日益显著的上学难问题，让每一个适龄少年儿童都能够接受义务教育，才能进一步提高当地人口的素质，从而使广大农村地区脱贫致富，加快其自身发展，进而缩小城乡差距，推动城乡、区域间的协调发展。

(七)农村义务教育经费得到法律的保障

过去，由于农村地区特别是西部农村地区的地方财政能力十分有限，向学生收取学杂费是弥补公用经费不足的重要渠道。免除了学生的学杂费，如果国家的专项资金不能按时按量到位，学校的正常运转就会受到极大的影响，如教师工资不能按时发放，办公费用短缺，维修资金不足等等，这同时也会对农村义务教育构成重大威胁。

“两免一补”政策实施过程中，逐步形成了公用经费提前拨款到位、中央和地方责权清晰、责任追究制度可操作性增强的经费保障机制，这为农村义务教育阶段中小学的经费保障提供了法律依据。把农村义务教育全面纳入国家财政保障范围，同时标志着国家真正成了义务教育的投入主体。

(八)促进社会监督和舆论监督

由于“两免一补”政策严格实行资助政策公开、资助对象公示等制度，资助范围和工作程序都公开透明，这有利于接受群众等有关方面的监督，以及形成相互交织的监督机制。这既能唤起农民维护自身权益的意识，也可以调动社会各界参与监督，从而提高政策的经济效率。

三、“两免一补”政策实施中的问题

(一)加重了地方的财政负担，资金难以及时到位

“两免一补”政策的实施是需要大量的教育经费来保证的。按照规定，“两免一补”资金由国家财政和地方财政共同分担，国家承担课本费，而地方包括省、市、县，将按照比例分摊学杂费和寄宿生生活补助费。其中省、自治区负担40％左右的学杂费和寄宿生生活补助费，其余的60％左右则由市、县来负责。通常实行“两免一补”政策的市县的经济是比较落后的，多数市县的地方财政收入非常低，因此能为义务教育所作的投入也是十分有限的。对于这些市县，要拿出足够的资金实施“两免一补”政策是非常困难的，甚至有些市县按政策要求需要支出的资金就相当于当地一年的财政收入。假如把所有的钱都用到支持“两免一补”政策的实施中来，那么教育其它的建设就会没有资金再投入。

因此，我们可以清楚地看到“两免一补”政策的实施给贫困地区的人民减轻负担，但在其实施过程中也加重了地方的财政负担，致使有些地方，特别是西部贫困地区所承担的杂费、寄宿生生活补助费的资金不能得到有效的落实。

(二)受助生的比例低，资助对象的界定标准模糊，资助范围较小

“两免一补”受助学生人数指标是由省级政府逐级下达到市、县，再到乡镇学校的，资助名额十分有限。据调查，多数地方享受“两免一补”政策的学生仅占到该地区贫困生的30％到50％左右，这意味着仍然有半数以上的贫困生得不到资助。

“两免一补”政策的资助对象的界定标准模糊，致使学校对孤儿、军烈属、残疾、单亲等特优先资助之外的资助对象的认定难以到位。当我们关注农村贫困家庭的同时，城市特困户和低保户的生活状况也亟待我们的关注。由于近几年来企业的改革导致了下岗工人人数增多，他们的生活也很困难，多数家庭无能力供子女读书。由于“两免一补”政策是针对农村义务教育阶段的贫困学童，因此城市里的这些下岗工人子女并不属于此范围。还有一个具有争议的问题，由于部分民办学校地处比较偏远，其设立是为了弥补公办学校的不足，这类民办学校实际上也承担了义务教育的责任。然而“两免一补”政策并没有把这类民办学校中的农村学生纳入补贴范围。

(三)资助力度小，寄宿生生活十分困难

由于地方财政的负担加重，财力缺乏，补助资金很难及时到位，很多农村地区贫困的寄宿生活补助被拖欠，即使发放，资助力度也很小，致使寄宿生生活十分困苦。据悉，各省基本上按每生每天补助一元的标准，这对于正处于身体发育期的青少年学生来说是远远不够的，受助的寄宿生得到的资助标准太低，不能从根本上解决贫困寄宿生的生活与学习问题。

(四)部分地区的监督机制不够健全

对于“两免一补”政策落实情况，有些省份缺乏有效的、强有力的监督机制，以行政监督为主，社会监督以及司法监督为辅的监督体系尚未形成。由于监督不利，“两免一补”政策的实施过程中有些学校出现受助名额与学习成绩挂钩，甚至出现受助名额被当作礼物或者人情赠送的现象，并没有让最穷困的学生享受资助。而多数地区对未落实“两免一补”政策及在“两免一补”政策落实中的违法违纪行为，更常用的是批评教育，对这些行为所应承担的法律责任，也没有作出明确的法律规定。

(五)学校布局设计给学生带来不便

我国前几年大规模的“普九”，教育主管部门为了提高农村教育资源的规模效益，整合教育资源，实行合校并点。这个措施对充分利用短缺的教育资源起到了一定的积极作用。但是，有些地方没有顾及到农村学生居住分散的实际，致使部分学生需要走很远的路才能到达学校，这给许多学

生和家长添加了许多麻烦，甚至导致一些学生需要在校食宿，增加了学生和家长的开支。再加上现在机动车辆增多，以及社会治安等其它因素，学校、家长常为学生的安全担忧。

(六)增添了学校教学与管理的难度

农村经济基础比较落后，而适龄人学儿童的数量又较多，这对于农村的义务教育压力原本就很大。随着“两免一补”政策的实施，优惠的政策把农村贫困家庭所有的适龄儿童都吸引到学校里。入学人数的增加给学校的教学与管理增添了很大的负担，主要表现在学校班级人数剧增；教育资源紧张，如教师数量不足，教室、课桌、教学设备等落后，甚至严重缺乏；教学质量降低等方面。

(七)“两免一补”政策宣传力度不够

由于农村比较特殊和复杂的地理位置以及条件，以至于“两免一补”政策没能及时的传达到每位农民，造成了申请“两免一补”的人员有遗漏，即该享受该政策的贫困生没有及时申请，因此错过了资助的待遇。甚者，致使一些不知情的贫困学生丧失入学的机会。这也容易造成群众的不满情绪，产生消极影响。

四、落实“两免一补”政策的建议和对策

(一)加强法制建设，实施依法治教

义务教育是纯公共产品，其公益性决定了它应由政府提供，而且政府提供的义务教育还应该是免费的。但事实上，在过去我国的义务教育仍然需要学生买单。随着2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议新修订的《中华人民共和国义务教育法》中明确规定，国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。以及这几年“两免一补”政策的推进，我国义务教育得到了很大程度的改进和发展。到2008年春季为止，仍然有少部分学生的家长为其子女(城市学生)的义务教育需要掏钱。因此国家应该加强法制建设，实施依法治教，争取在较短时间内实现全国免费义务教育，回归义务教育的本意。

(二)按合适比例保证“两免一补”资金的有效投入

因“两免一补”政策的实施是需要大批资金作保证的，而且其中的“一免一补”需要地方财政解决。多数县的财政收入比较低，但是贫困家庭学生的比例却很高。县级财政的投入有困难，省级财政就进一步调整“一免一补”的资助比例，如省级政府承担80％“一免一补”的费用，减轻县财政的负担，或者考虑到特别贫困县的实际财政收入情况，省里可以帮多承担些费用，保证“两免一补”资金的有效投入。

(三)完善“两免一补”资金的保障和监督体系

审计机关应依法审计监督“两免一补”专项经费的拨付、管理和使用等情况，教育督导机关组成督导团，进行教育经费的专项督导检查，监督“两免一补”的落实情况及资金使用情况。建立以行政监督为主，以社会监督及司法监督为辅的监督体系。应加强上级教育行政机关对下级教育行政机关落实“两免一补”的检查及监督，以及政府内部专设的监督性管理部门的监督，依法严肃查处各种违纪违法行为。

(四)合理确定“两免一补”政策的范围和资助对象

首先，省级政府要加大对本地区财力薄弱的县的支付力度，在提高这些地方受助贫困生的比例以及进一步提高资助标准，还要关注城市贫困家庭的子女和进城务工的农民工子女，使更多的学生能享受到“两免一补”优惠政策。其次，要合理地界定“两免一补”资助生的资格，应综合考虑家庭人均收入、家庭主要成员经济状况、家庭状况等因素，经核实后制定相对统一的标准，按照贫困事实的等级确定标准。再次，各地及学校要制定并严格执行贫困生资格认定程序，并通过有效途径公开资助信息，还要建立有效的举报渠道，加强社会监督。

(五)学校领导和教师团结一致支持政策

“两免一补”政策的实施使学校的压力迅速增大，学校可能一瞬间无法适应。学校领导和教师应该清楚到这是“两免一补”优惠政策把刚到入学年龄、超过入学年龄因家庭贫困未入学的、因家庭贫困辍学的学生全部集中到了学校，应理解这种特殊的情况。学校领导可以争取上级教育部门的批准，在当地聘请适当名额的代课老师，协助教师完成教学与管理。鼓励教师努力工作，对任务重、教学好的教师应给予适当奖励。“两免一补”政策的实施要靠学校领导与全体教师和学生的共同努力，只有坚持团结与共同奋斗，“两免一补”政策才能有效实施。

(六)加大宣传力度，加强多渠道筹措资金

国家要加大“两免一补”政策的宣传力度，地方各级政府还应广泛发动单位、个人等社会团体和个人，充分调动全社会的力量来资助贫困生。继续推进“希望工程”、“春蕾计划”等资助贫困生的项目，采取多渠道来筹措“两免一补”资金，使义务教育经费不断增长，并在全社会形成经常性扶贫机制。

“两免一补”政策体现了党中央、国务院对农村义务教育的高度重视和对农村困难群体的亲切关怀，认真落实好这项政策，对巩固我国义务教育事业的发展，以及加快我国经济建设的步伐，都具有十分重要的意义。

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