中国老年人的就业状况及其政策研究

姜向群　杜　鹏

摘 要:老年人继续就业和多种形式的社会参与,有利于增加社会的人力资源,增加老年人的收入,提高他们的自身价值和获得更多的自信。目前我国城乡仍有一些老年人在继续工作,还有很多老年人有继续参与社会的愿望。但是,我国社会政策在老年人参与社会方面存在着一些政策空白和不完善的地方。因此,提出相应的发展和完善政策的思路十分必要。

关键词:老年人;就业;再就业;政策

中图分类号:C913.6 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0109—05

在社会向工业化和现代化转变过程中,老年人的社会价值和社会地位正在经历急剧的变化。在中国传统农业社会中,老年人在生产和生活中具有较高的价值和享有很高的权威性地位,但是在现代社会,传统农业社会的价值关系和社会关系已经发生了根本性变化。老年人群体的社会角色、社会地位,他们在生产和生活中所起的作用和贡献都与以往明显不同,老年人的社會地位下降,社会价值被贬低已成为一种事实。这种情况违背了社会发展、社会进步的理念,背离了社会发展的目标。面对这种状况,联合国《老龄问题维也纳国际行动计划》(以下简称《计划》)指出:“发展的目标是在全体居民充分参与发展过程并公平分配所得利益的基础上,改善全体居民的生活。发展过程必须提高人的尊严,使不同年龄组的人平等分享社会资源、权利并且平等分担责任。”《计划》还指出,社会发展应该使老年人的社会价值和社会地位得到更大的重视,要建立消除年龄歧视和非自愿隔离的社会,老年人能“根据自己的信仰和愿望,取得更大的成就”。在政策和行动方面,《计划》表明了一种决心:“以确保世界范围内个人寿命的普遍延长,将能伴随着使人们都感到寿命延长后生活仍然充满意义和有所作为的努力,并保证人们在到了某一年龄之后不会被贬低到一种无足轻重的消极地位。”这些内容充分体现了社会公平与平等的理念,为老年人参与社会政策的制定提供了强大的理念支持。目前,老年人参与社会的意义已经为国际社会所关注。在我国,国家也对老年人参与社会、继续就业提供了制度保障。但是,在现实生活中,中国人口数量多、年轻人就业压力大以及老年人口数量庞大的国情,使得老年人再就业的障碍较多。加之中国政府在保证老年就业和社会参与的政策法规方面还存在不完善和政策配套措施不足的问题,因此,老年人的就业政策有待于更好地发展和完善。

一、中国老年人口就业的基本状况

1.老年人就业的数量和比例

从近些年人口调查统计数字看,中国60岁以上的老年人中有1/4—1/3的人仍然在业,其中男性老人在业率明显高于女性老人。根据2005年1%人口调查结果,全国有27.5%的60岁以上老年人仍在继续工作,其中男性60岁以上老年人就业率达到37.1%,女性老人是19.2%。①

从人口普查的总体情况来看,2000年第五次人口普查的结果显示,中国60岁及以上老年就业人口总数有4290.8万人,65岁及以上老年就业人口总数有2207万人;1990年第四次人口普查结果显示,中国60岁及以上老年就业人口总数为2768.4万人,65岁及以上老年就业人口总数为1213.6万人(见表1)。这两次普查数据相比较,10年间60岁及以上老年就业人口的增长幅度达到了55.0%;而65岁及以上老年就业人口的增长幅度高达81.9%。65岁及以上老年就业人数的增加是10年间老年就业人数增大的重要原因。

2.老年人就业的年龄性别差异

从2000年全国分年龄性别人口就业率的变化看,50岁以后分年龄就业率已经开始出现下降的趋势(见图1)。老年就业人口中将近一半(48.6%)是60—64岁的老年人,随着年龄的增大,老年就业人数和就业率都出现迅速下降的趋势。而60岁及以上老年人口总体上男性在业率在各个年龄都高于女性,到75岁以后差距逐步缩小。

3.老年人口在业状况的城乡差异

中国老年人的就业状况有着明显的城乡差异。60岁及以上老年人口在业率的总体情况是农村最高,镇次之,城市在业率最低,分别为43.2%、19.7%和10.1%,农村老年人在业率比城市老年人高出三倍多(见表2)。这是因为中国在城市普遍实行了退休养老制度,工作人员在50—60岁陆续退休后,60岁以后的城市老年人口在业率迅速下降。而在广大的农村地区,退休养老制度尚未广泛推行,老年人绝大多数没有退休金,60岁以上的老年人通过继续工作来获得经济收入。因而,农村地区60岁及以上老年人的在业率明显高于城市地区,老年在业人口中农村劳动力占了主要部分。

从比较的眼光看,2005年城乡老年人口在业率与2000年人口普查结果没有明显变化,农村老年人在业率一直保持较高水平。农村老年人从事劳动的高比例现象,说明他们的经济收入来源单一,缺乏社会保障的问题比较突出。

4.中国老年在业人口的行业构成

2000年第五次人口普查结果显示,我国老年在业人口绝大多数都在从事第一产业,农业仍然是我国老年人就业的主要行业(见表3)。女性老年人在业人口中从事农业的比重超过男性老年人。此外,女性老年人主要从事的是轻体力劳动,如餐饮和服务业等,而男性从事工业的比例高于女性。

5.中国老年在业人口的就业方式

中国老年人就业包括正式就业(全日制工资)、灵活时间就业和公益型参与社会这三种方式。城乡老年人在参与社会经济活动、参加社区活动、表达群体诉求等方面的意识和能力在逐步增强。从2000年到2006年,城市老年人参加各项社会公益活动的比例由38.7%上升为45.1%;农村老年人了解集体经济状况的比例从11.9%上升到18.8%;愿意与周围有困难的老人聊天解忧的老年人比例,城市同期由50%上升到60.7%,农村的升幅不大,从66.1%升为67.5%;愿意参加社区组织的老年人活动的比例,城市同期由56.4%上升到66.2%,农村从54.0%上升到61.4%;城市中愿意代表老年人向上级组织反映实际问题和心声的同期由52.7%上升到65.5%。可以看出,城市老年人参与市场经济活动的能力增强,很多人仍以各种方式更加活跃地参与指导生产、参与投资、炒股等社会经济活动。

二、中国老年人就业政策的主要内容

老年人是一种丰富的资源,是共建和谐社会的重要参与者。在人口快速老龄化的当今社会,社会发展将更多地依赖于老年人的积极参与,老年人将成为社会发展的重要力量。政府有责任在法律和政策方面作出努力,实现对老年人就业和参与社会的权利保护。中国老年人的就业政策主要包括法律保障措施和具体的政策措施等方面。

1.法律保障措施

《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人的就业权利给予了保证。该法规定:“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能和革命、建设经验,尊重他们的优良品德,发挥老年人的专长和作用。”“国家应当为老年人参与社会主义物质文明和精神文明建设创造条件。根据社会需要和可能,鼓励老年人在自愿和量力的情况下,从事下列活动:(一)对青少年和儿童进行社会主义、爱国主义、集体主义教育和艰苦奋斗等优良传统教育;(二)传授文化和科技知识;(三)提供咨询服务;(四)依法参与科技开发和应用;(五)依法从事经营和生产活动;(六)兴办社会公益事业;(七)参与维护社会治安、协助调解民间纠纷;(八)参加其他社会活动。”“老年人参加劳动的合法收入受法律保护。”

2.具体的政策措施

1999年,中国成立了全国和地方的老龄工作委员会,此后国家陆续制定和出台了《关于加强老龄工作的决定》、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》等一系列重要老龄政策文件,老龄工作正式列入政府工作日程。2005年出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出,要“认真研究制定应对人口老龄化的政策措施”。这些文件全方位地提出了老年人社会参与、就业等政策。

(1)国家制定并实施鼓励老年人参与社会发展的政策。20世纪90年代以来,国家先后颁布了一系列鼓励老年人参与社会发展的政策法规,把发挥老年人作用,鼓励老年人继续参与社会发展作为加强老龄工作、发展老龄事业的重要内容。2006年国务院发布《中国老龄事业发展“十一五”规划》,进一步强调了老年人社会参与的重要性,把老年人参与社会发展作为未来老龄事业发展的六大领域之一。

(2)政府组织引导老年人参与社会发展,以技术和经验继续贡献于社会。一方面,政策鼓励有特殊领导和管理能力的人员延长退休年龄,省级、中央级的领导和有突出贡献的科技人员可以工作到65—70岁,特殊岗位人员可以工作到80多岁。另一方面,政策还鼓励和支持已经退休的老年人继续从事正式的和非正式的工作。全国现有离退休知识分子500至600万,其中年龄70岁以下的约占70%,具有中高级技术职称、身体健康、有能力继续发挥作用的约占70%左右。这些老年知识分子,是社会的一笔宝贵财富。

(3)“银龄行动”是近年来中国政府推行的一项老年人再就业政策,旨在推动有一技之长的老年人继续发挥余热。自2003年起,全国老龄工作委员会倡导并组织以东部地区为主的全国大中城市离退休老年知识分子以各种形式向西部地区或经济欠发达地区开展智力援助行动。援助行动可以在全国范围内开展,也可以在一个省(自治区、直辖市)内进行。鉴于老年知识分子大都已“华发如银”,该行动简称“银龄行动”。广义地讲,一切以“老有所为”为主题内容的老年人活动和项目,都可以纳入“银龄行动”。在农村,主要是鼓励低龄、健康老年人从事种植、养殖和加工业。

(4)重视发挥老年群团组织在参与社会发展中的作用。目前,在各级政府及有关部门的引导和扶持下,中国老教授协会、老科技工作者协会、老年法律工作者协会等全国性老年社会团体已发展到13家,分会遍及全国各地。中国老教授协会和老科技工作者协会的个体会员数量超过65万人。各地成立了退休工程师协会、老教育工作者协会、离退休医务工作者协会等一批以老年知识分子为主体的社会团体,组织老年知识分子继续为社会经济发展做贡献。各地还十分重视城乡基层老年群众组织建设,2005年底,城市社区和农村老年人协会发展到31.7万个,在组织广大老年人参与基层社区建设、社会公益活动和维护老年人自身权益等方面发挥了积极作用。

三、老年人就业政策面临的问题及发展思路

1.老年人就业政策面临的主要问题

老年人是一个特殊的群体,他们有着多年积累起来的丰富知识和经验,力所能及地继续工作,不仅对社会有所贡献,同时也增加老年时期的经济收入,充实老年生活,这是一件于人于己于社会都是有益的事情。但是,中国人口众多、劳动力资源丰富的基本国情,使老年人就业面临着许多实际的困难。

(1)老年人就业与年轻人就业存在矛盾。中国年轻人是一个庞大的就业群体,每年全国有200多万大学毕业生和1000万农村新增青壮年劳动力需要就业,而2009年一年,预计有611万大学生即将毕业。这么一个数量庞大的年轻人群体在就业岗位有限的情况下,势必面临着严峻的就业压力,从而给就业市场也带来很大的压力。因此有人认为,老年人既然退休了,就应该休息,不应该再工作,本来现在就业机会就有限,老年人继续工作,就是与年轻人“抢饭碗”,就会导致更多的年轻人失业。这种观点虽然有失偏颇,但是年轻人的就业压力确实是老年人就业政策实施的一个制约因素。

(2)在中国劳动力就业市场上的就业年龄限制比较普遍,用人单位在年龄方面的限制很多。从国家公务员考试的年龄限制,到企业招聘启事中的年龄苛求,人们已习惯接受了35岁以上将无法再就业、50岁之后将会被社会抛弃的观念。2006年5月和10月,由蔡定剑主持的中国政法大学宪政研究所就中国就业歧视的现状,在北京、广州、南京、武汉、沈阳、西安、成都、郑州、银川、青岛等十大城市进行了一次问卷调查(共回收问卷3454份)。调查结果显示,中国目前就业歧视现象相当严重:85.5%的人认为当前就业领域存在歧视,其中认为“非常严重”和“比较严重”的占50.8%。数据还显示,公务员招聘,有42.0%的单位要求应聘者“年龄在30岁以下”,58.0%的单位要求应聘者在“35岁以下”。这说明公务员招聘时的年龄歧视非常突出。而在企业招工活动中,几乎每一个招聘启事上都有设定年龄上限的规定,这已经成为一个司空见惯的现象。

(3)老年人灵活就业和公益式参与方面的政策不够完善。很多老年人虽然有一技之长和丰富的社会经验,但可能因为身体健康的原因不能参加全日制的工作,这就需要有灵活的就业和社会参与政策来鼓励和帮助他们实现贡献于社会的愿望。这方面的政策恰恰十分欠缺。很多老年人参与了社区的工作,比如维护社区的秩序,参加绿化美化环境的活动,但是没有任何报酬,得不到社会的充分肯定,这在一定程度上影响了他们参与社会的积极性。

2.关于发展与完善老年人就业政策的思考

(1)加强在就业领域中对年长人士权利的保护。为了保障年长人士的合法权益,政府有关职能部门应该进一步加强劳动法和老年人权益保障法的宣传力度,切实提高企业的法律意识和保护老年人就业权的意识。同时,国家和有关部门应该尽快出台与劳动法和老年人权益保障法相配套的措施,尽快建立和完善在老年人自愿及量力情况下“再就业”的权利保障政策,让老年人实现老有所乐、老有所为,更好地参与社会。在年龄平等权利问题上,需要在宪法、劳动法以及劳动合同法中明确增加禁止年龄歧视条款,同时形成法律与政策的衔接机制。在基本法律和政策中,取消强制性的提前退休政策。建立各项政策执行过程中的监督机制,建立老年人就业权利保护机制,以保证公民就业权利的实现。

(2)逐步实行弹性加自愿的退休制度,制定合理的退休待遇标准。中国现行的退休制度规定的退休年龄标准过低,女性工人50岁必须退休,女性公务员及事业单位人员55岁必须退休,这是20世纪50年代规定的政策,体现出与现实社会严重的不相适应性,急需加以调整。而且现在中国各地提前退休的政策五花八门,导致相当一部分人在45岁或50岁就提前退休、很多干部在55岁就内退或退居二线的现象十分普遍。这既是人力资源和人才资源的极大浪费,又是对年长者权益的侵害。因此,必须出台禁止强迫公民提前退休的政策,保护人们正常工作的权利。

(3)建立和完善鼓励老年人以多种方式参与社会的具体政策。一是建立和完善针对老年人的弹性、灵活的工作制度,鼓励和帮助健康而有能力的老年人参与其中;二是建立合理的报酬机制,对于参与社会以及就业的老年人按照公平的、按劳分配的原则给予报酬,补充老年人经济收入的不足;三是取消在工作以及项目申请等方面的年龄限制,使老年人都能发挥一技之长,实现人生的价值并得到应有的尊重。尤其在城乡社区,要建立适合老年人工作的各种岗位,发展有酬劳动和志愿劳动等多种形式,通过灵活多样的方式使更多的老年人积极参与到社会中来,实现“积极老龄化”的发展战略目标。

(4)保证老年人参与社会的资金需要。要将帮助老年人参与社会的资金纳入各级政府的财政预算,同时吸收社会资源支持老年人能够更好地参与社会。在老年人就业的知识、技能培训方面,由政府和基金会给予更多的财力支持。在老年人创业方面,同样应给予资金方面的政策支持,例如贷款、风险基金政策应该对老年人一视同仁,消除任何具有年龄歧视的政策内容。

(5)加强宣传教育工作,促使社会树立年龄平等意识,消除年龄歧视观念和思维定势。尤其在影视传播等媒体中贯彻不同年龄阶段的人平等就业的意识,为各个年龄人群就业尤其是老年人群体的就业创造良好的思想文化环境。

注释

①资料来源于国务院1%人口抽样调查领导小组办公室、国家统计局人口和就业统计司《2005年全国1%人口抽样调查资料》(中国统计出版社,2006年)的有关数据。

参考文献

[1]谢联辉,宋玉华.全球行动——迎接人口老龄化(联合国老龄话题文件总汇)[M].北京:华龄出版社,1998.

[2]全国老龄工作委员会.中国城乡老年人口状况追踪调查[EB/OL].中国网,http://www.china.com.cn/news/txt/2007-12/17/content_9392818_2.htm.

[3]馬全祥.老人再就业是否和年轻人“抢饭碗”?[N].北京社会报,2007—01—11.

[4]薛小建.就业歧视中的年龄歧视调查[EB/OL].中国网,http://www.china.com.cn/blog/blog/txt/2007-03/28/content_8025538.htm.

[5]李松涛.部分国家机关存在就业歧视现象 低学历最受歧视[N].中国青年报,2007—05—28.

责任编辑:海 玉