全球化视域中的中国政府治理变革

薛　刚

摘 要:当前,全球化正在进一步深入发展,在给我国带来千载难逢的发展良机的同时,也对我国政府的传统治理方式、单一治理主体地位、治理政策质量等造成了严重冲击与挑战。在全球化进程中,我国政府治理变革呈现出治理变革的根本深刻性、治理角色的复杂矛盾性、治理理念的多元交互性等特点。为了回应全球化的挑战,我国政府治理应从强化政府依法治理,培养和扶持非政府组织等治理主体,提高政府公务员国际化视野和素质能力等方面进行变革,加强对全球化和国际组织、国际规则的研究。

关键词:全球化;中国政府;治理变革

中图分类号:D693.6 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0009—04

全球化是当代世界的一个鲜明特征和不可逆转的发展趋势。2005年9月,胡锦涛主席在联合国成立60周年首脑会议上指出,“在人类漫长的发展史上,各国人民的命运从未像今天这样紧密相连、休戚与共”①。2008年10月,来自20个国家的专家学者和政府官员在哈佛大学肯尼迪政府学院参加了“中国走向全球化”学术会议,就此专题进行了为期两天的研讨。当前,全球化正在进一步深入发展,在给我国带来千载难逢的发展良机的同时,也对我国政府治理产生了重大冲击。

一、全球化对我国政府治理提出的挑战

全球化对我国政府治理造成了严重的冲击与挑战,主要表现在以下五个方面。

1.对政府传统治理方式的挑战。全球化的不断发展使得许多问题日益国际化,如环境保护、非法移民、恐怖袭击等,仅靠单一国家政府的治理努力已很难有效解决。由此,世界各国逐步形成了一定的国际合作机制和一系列的共同规则和国际惯例。各国政府也往往根據本国的情况设立相应的协调机构,调整或制定相关政策与制度,以开展更加紧密、有效的国际性协调与合作。在这种形势下,我国政府必须强化规则意识和依规则治理理念,在国际协调与合作中依国际法、共同规则和国际惯例行事。同时,政府依法治理、依规则治理也是实现善治的基本条件。因而,我国政府治理的基本方式也必须从以往以运用公共权力进行强制性干预为主转变为以提供稳定有效的制度规范为主,依靠法律和规则来推动经济社会持续稳定发展。而这对于长期以来,在计划经济体制和相对封闭的状态下,政府治理以权力为中心,不注重既定规则和程序,随意性较大的中国政府来说,无疑是重大的挑战。

2.对政府单一治理主体地位的挑战。在我国,很长时期,全能主义取向的各级政府取代了社会自治,管理和控制着社会生活的各个领域。这不仅在理论上缺乏科学性,而且在实践中也被证明不能取得预期效果。全球化的发展,使得任何一国政府都不可能作为单一治理主体包揽一切公共事务。在当前,仅仅依靠我国政府体系,已经远远不能提供充足的公共产品和服务。因此,必须强调多元治理主体,强调政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。然而,政府长期以来对社会全方位干预的巨大惯性,对非官方组织的弱点和不足的过多忧虑以及部分政府官员高高在上的优越心态等,无疑都是实现政府与企业、社会共治,合作解决公共问题的巨大障碍。

3.对政府治理政策质量的挑战。全球化的发展对世界各国的治理政策都提出了更高要求,这对发展中国家政府来说更是严峻的考验。江泽民同志指出,“经济全球化作为一个客观进程,具有两重性。西方发达国家力图主导经济全球化,发展中国家总体上处于弱势,如果没有正确的对策就会落入更加不利的地位”②。故而,发展中国家政府内政外交政策质量的高低,直接影响和决定着本国在全球化中的地位优劣和收益大小。我们必须清醒地看到,当前大多数国际组织在很大程度上受以美国为首的西方发达国家左右,国际政治经济的规则和机制大多由西方发达国家所制定和确立,在很大程度上体现着西方国家的价值取向和战略意图。因此,我国作为一个发展中国家,在全球化进程中如何有效维护国家主权、防止西方发达国家以治理的全球性和跨国性为由干涉我国主权和内部事务,如何广泛深入地参加各种国际组织的活动继而积极有效地参与全球规则、标准的制定,如何消解西方文化和价值观对我国文化传统和政治结构造成的冲击,如何在全球化进程中最大限度地扬长避短、趋利避害,将全球化转变成发展契机,这些问题都对我国政府的政策能力和政策质量提出了巨大挑战。

4.对政府治理责任机制的挑战。便捷的互联网络和四通八达的交通使各种信息和治理理念跨越边界,在世界范围内迅速传播,相互作用和影响。人们普遍认为,民主政治是责任政治。政府对民众负责,不仅是现代宪政的重要原则,也是政府行为的准则。政府及其官员的责任性越大,表明善治的程度就越高。就我国政府而言,长期以来,不少政府官员或多或少存在着官本位意识,责任意识较为淡薄,官僚主义作风在政府各个层级中仍普遍存在,政府官员承担公共责任并没有一套完备的制度框架和机制。这些显然不能适应全球化时代的治理要求,必须尽快从当前的政府内部问责走向内外问责并举,从当前的临时性运动式问责走向制度性规范化问责,而这无疑是充满困难的探索和转变。

5.对政府治理腐败的挑战。经济合作与发展组织在2005年出版的《中国的治理》一书中指出,“腐败威胁着中华人民共和国的经济发展和政治社会稳定”③。瑞士洛桑国际管理发展学院在2004年至2007年的世界竞争力年鉴中提出了中国内地面临的挑战:“建设一个有效、透明、廉洁和高效的政府”;“转变政府角色,鼓励透明和减少腐败”;“维护社会稳定,实施反腐败政策和增加农民收入”;“加强政府能力建设和坚决反对腐败”④。以上这些都说明了当前我国政府治理中官员腐败问题的严重性和国际社会对此的深切关注。腐败对各级政府的公信力和整个国家的形象都产生了严重的负面影响,迫切需要采取有效措施加以解决。

二、全球化背景下我国政府治理变革的特点

1.治理变革的根本深刻性。各国政府治理变革虽然有共性的内容,但具体每一个国家的政府改革都是由其所面临的亟须解决的重大现实问题出发而展开的。当代西方国家的政府改革是对建立在成熟市场经济基础上基本成型的政府制度的局部调整,而我国政府改革则是在发展社会主义市场经济的过程中所进行的根本性变革,从根本上重塑着政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。重塑这三对关系对政府职能的调适、组织结构的调整、治理工具和行为方式的转换等都有着巨大而深刻的影响。相比之下,当代西方国家政府改革所触及的范围和深度都不同于中国,其改革带有修修补补、与时调整的性质,并没有触及经济体制和治理结构的根本方面,其作用和影响也远不能与我国能比。

2.治理角色的复杂矛盾性。我国政府在体制转换过程中扮演着变革推动者、制度设计者、资源调动者、利益协调者等多重角色,因而产生了许多错综复杂的矛盾,使政府在治理变革中经常处于尴尬的两难境地。首先,政府作为改革的主体,要依法行使公共权力强有力地推动改革,但同时作为改革的客体,又需要放弃和弱化一部分权力。其次,市场经济本质上是“看不见的手”在发挥作用,而在我国,作为国家主导的市场经济,这支“看不见的手”却要靠政府这只“看得见的手”去培育和完善。最后,迈向善治的标准之一是克服社会萎缩、发展公民社会,但社会自治力量的壮大与增强却依赖于政府的自我克制、有效引导和扶持。政府治理角色如此错综复杂,这在当代西方国家政府改革中是不多见的。

3.治理规制的需求双向性。在改革过程中,市场竞争不充分与无序竞争并存,从而导致要求政府减少规制或加强规制的呼声同时并存。当前,行业垄断尚未完全打破,地方保护、“诸侯经济”依然广泛存在,国有企业的市场主体地位没有完全确立等等,这些因素导致市场竞争不充分,要求政府减少规制。但另一方面,不规范竞争、恶性竞争也大量存在,迫切需要政府加强规制,完善竞争规则,维护正常市场秩序。减少规制需求与增加规制需求同时并存,也决定了我国在经济社会转型期内规制供给的特殊性。

4.治理理念的多元交互性。改革开放前,我国曾长期处于半封闭状态,公众对政府有较强的依赖心理,在此基础上形成的社会文化,在一定程度上推动了政府理想化人格(当官要为民做主)的形成。与此相伴随,一些传统政府理念,如权威主义、官本位等长期存在并影响着社会。30年改革开放,公民民主法制意识不断增强,各种思想观念的传播日渐广泛,人们思想活动的独立性、差异性和选择性明显增强。而且,受西方国家政府改革的影响,公共服务、政府绩效、公民参与、知识管理、无缝隙政府等各种理念纷至沓来。当前,多元政府治理理念相互作用、影响、竞争,间或冲突、交锋并逐步整合演变,伴随并影响着我国政府治理变革的进程。

5.治理转型的渐进长期性。政府治理变革是一项系统的工程,也是一个艰难、复杂、渐进、连续和长期的过程。当前,我国体制创新进入攻坚阶段,改革的深化正在触及一系列深层次的矛盾和问题。人们可以在同一个省、甚至相邻的县里看到源于改革的完全不同的社会政治后果。因此,政府治理必须持续变革,但不能急于求成,应稳步推进,有计划、有步骤、有秩序地展开。

三、全球化进程中我国政府治理改革与创新的对策

1.强化政府依法治理。全球化倡导规则,强调法治。而依法治国的关键在于政府依法治理。如果掌握着公共权力的政府都能崇敬法律,维护法律尊严,依照法律和规则办事,那么其他群體和个人就更没有能力和资本挑战法律的权威。在全球化不断深入发展的形势下,应进一步强化政府依法治理理念,彻底消除权高于法、法为我用的错误思想残余,严格按照法定职能、法定程序、法定方式行使公共权力。政府自由裁量权的运用应符合立法目的、法律精神及公共利益,政府的违法、侵权行为应承担相应的法律责任。

2.培养和扶持非政府组织等治理主体。应顺应全球化的潮流,进一步转变治理理念,转变政府单一治理角色,培养和扶持非政府组织等治理主体。非政府组织也有自身的弱点和不足,但不能因为他们的不完善而予以否定。必须看到,其他治理主体有着自身的特点,在对外交流与合作的某些领域、某些事务上,他们可能会比政府更有优势。所以,我国应注意充分发挥非政府组织的特长,让他们有效弥补政府治理和市场机制的不足。

3.进一步推进政府政务公开。在全球化时代,政府信息公开被视为一项基本的民主制度,是公民知情权的具体体现。迄今为止,世界上已有50多个国家和地区专门立法确立了政府信息公开制度。而我国当前普遍存在着政府信息公开程度低、公开的方式和渠道过少、公开不及时等问题。因此,中央各部委和各级地方政府应进一步贯彻落实2008年正式施行的《政府信息公开条例》,按照国务院的要求大力推进政府信息公开。各级政府和部门应通过多种渠道和方式向广大公民公布自身职责、办事范围、内容、标准、时限等,及时披露与公民相关的信息。应重视和加强政府网站建设,优化信息公开栏目设置,丰富网页内容,加快信息更新速度,建立政府信息资料库和查询检索系统。全球化进程中,各种社会组织、公民对政府信息的需求日益强烈和迫切。我们应在实践的基础上,不断总结经验教训,改善政府信息公开工作,并争取早日把政府信息公开由行政法规升格为国家法律,从而更有效地保障公民的知情权和参与权。

4.健全政府官员问责制度。全球化进程和政治文明的不断发展,要求政府官员应该对自己手中的公共权力负责,而且有多大权力就应承担多大责任。只有建立健全了政府对公共决策失误和重大责任事故等承担责任的制度与机制,才能从根本上增强各级政府官员想问题、办事情的责任意识,才能使政府官员对公共决策持更谨慎的态度。在全球化的不断推动下,应针对各级政府官员的不同职责权限、工作内容、要求等,按照权责一致的原则,采用定性与定量分析相结合的办法,合理划分问责的种类和内容,明确区分问责事由和情形。应规范问责程序和过程,对受理问责、调查处理、问责执行等环节作出较为明确的规定,使之具有较强的操作性。并应对被问责官员的问责时间、问责期间的工作安排、问责期结束后的考评以及复出等问题作出原则性的规定,并在实践中不断细化。

5.有效遏制政府官员腐败。腐败一直在吞噬我国对外开放的成果。政府官员腐败恶化了外商投资环境,影响了政府对外形象,阻碍了我国融入全球化的进程。“中外反腐败的历史经验一再证明,治理腐败必须惩防并举,且防胜于惩。‘惩主要解决‘不敢腐败的问题,而‘防主要解决‘不想腐败和‘不能腐败的问题。‘不敢只能治标,……‘不想和‘不能却能治本。”⑤2007年,国家预防腐败局被批准设立,这是非常必要和及时的。为了更好地回应全球化的挑战,构建和完善预防腐败的体制机制,构建和完善政府权力的监督制约机制至关重要,应该进一步重视和加强。

6.提高政府公务员国际化视野和素质能力。政府公务员所处的特殊地位和所发挥的重要作用,决定了全球化时代他们应具有更宽广视野、更高素质和更强能力。经济合作与发展组织早在1990年就指出,“应对经济的快速全球化并保持国际竞争力是推进公共部门制度革新的一个新的强有力的因素。处理国际问题不再是传统涉外部门(如外交部或国际贸易部)的独有职责。所有政府部委,甚至地区和地方政府各部门,都必须具有追踪、理解和处理国际问题(如协商标准、原则和规则)的能力,这些源于国际的问题正渗透到各国社会和经济的各个方面”⑥。19年后的今天,这段话对我们依然有效。政府公务员,特别是中央部委和省市政府官员,应具有国际化视野和思维,了解和掌握国外相关部门工作情况和发展动态,比较优劣,取长补短。各级政府应高度重视公务员培训工作,认真贯彻落实《“十一五”行政机关公务员培训纲要》,并努力探索采用发展性评价中心等科学方法改进公务员培训的效果和质量。应在政府部门中大兴学习研究之风,围绕自身工作进行学习、思考、研究,努力构造学习研究型政府。

7.加强对全球化和国际组织、国际规则的研究。当前,我们应加强对全球化的研究,从而对全球化的现状、特点、发展趋势、对我国的影响等有更加深刻准确地了解和把握。同时,也应进一步加强对各种国际组织和区域性组织的参与和研究,深入了解和分析其规则。中国人才也应走出去,应加强和优化国际职员后备人员库建设,积极给联合国和其他国际机构选拔和推荐人才。我们在继续依托联合国安理会常任理事国的有利地位和平台的同时,应全方位参与国际政治、经济规则以及其他方面国际标准、规程的商讨和制定,从而有效维护国家主权和国家利益,维护世界和平、稳定与发展。

注释

①胡锦涛:《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界——在联合国成立60周年首脑会议上的讲话》,《人民日报》2005年9月16日。

②江泽民:《加紧培养适应新世纪要求的中青年领导干部》,中央文献出版社,2001年,第28页。

③Organisation for Economic Co-operation and Development,Governance in China,OECD Publishing,2005,p105.

④参见瑞士洛桑国际管理发展学院提出的2004年至2007年的《世界竞争力年鉴》。

⑤姜明安:《反腐败:“阳光法案”重于刑事制裁》,《人民日报》2008年9月17日。

⑥Organisation for Economic Co-operation and Development:Public Management Developments:Survey-1990,OECD,1990,p9-10.

责任编辑:思 齐