公共服务供给与政府责任定位

摘 要:作为政府介入的一种服务供给方式,公共服务不同于公共行政。为了保障社会和谐,政府有责任提供均等化的底线公共服务。那些超出底线之外的公共服务需求,则可通过市场化途径予以满足。在国家规定的底线公共服务之上,发达地区可根据自身的财政状况,适当提高公共服务供给水平。对于经济落后地区来讲,由于地方财政能力有限,中央需通过转移支付方式协助地方担负起底线公共服务责任。

关键词:公共服务;底线;政府责任

中图分类号:D693.6 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0005—04

自20世纪80年代以来,随着市场化改革的不断推进,中国许多公共服务领域引入了市场化供给机制。这种使用者付费机制,一方面提高了公共服务的供给效率,另一方面也引发了诸如住房难、就学难、看病难等民生问题。在市场化改革使得收入差距不断扩大的情况下,依靠向使用者收费的公共服务融资机制,越来越阻碍着低收入人群获得均等化公共服务的机会。为化解上述矛盾和问题,中共十六届六中全会制定的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”的目标。本文着重探讨公共服务的供给方式及政府责任定位。

一、公共服务的概念内涵

关于公共服务的涵义,存在着两种不同的理解。一种是广义的理解,它把政府的所有行政行为都视为公共服务。在这个意义上,所有政府机构都是公共服务机构,政府依法从事的各种活动都具有公共服务性质,公共服务成为了公共行政的代名词。另一种是狭义的理解,它把公共服务看做是政府的重要职能之一。在这里,公共服务专指公共部门运用公共资源提供的以满足社会成员的普遍需求为目的的服务行为。

笔者认同狭义上的界定。公共服务不同于公共行政。公共服务是政府介入的一种服务供给机制,而公共行政是以政府为主体的一种权力运行机制。公共服务是一种普遍性的服务活动,可以使公民的某种直接需求得到满足,如基础教育、公共卫生、公共住宅等,而公共行政是规范公民开展社会活动的行为。公共服务可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择,公共行政则要求公民必须接受。公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的,公共行政则是自上而下的等级关系。

按照不同的标准,可以对公共服务进行不同的分类:(1)根据公共服务是否具有排他性和竞争性,可以分为纯公共服务和准公共服务。人们通常所说的公共服务,一般既包括纯公共服务,也包括介于公共服务和私人服务之间的“准公共服务”。(2)根据个人对公共服务的依赖程度,可分为底线公共服务和一般公共服务。底线公共服务是指政府应该提供的最低范围的公共服务。除底线公共服务之外的政府服务,都属于一般公共服务,如高等教育、收费公园、收费高速公路等。

有一种观点把直接与民生问题密切相关的公共服务,包括教育、卫生、文化、就业和再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等,都看做是底线公共服务。很显然,如果把教育、卫生、文化、社会保障等都列入底线公共服务,是难以实现中央提出的底线公共服务均等化目标的。因此,底线公共服务只能涉及其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等。

二、公共服務的供给方式

由于存在市场失灵问题,政府有责任提供公共服务,但并非所有的公共服务都必须由政府直接生产。早在1959年,经济学家理查德•A•马斯格雷夫就对公共需求的“供应”与“生产”进行了基本的区分。文森特•奥斯特罗姆、查尔斯•蒂博特和罗伯特•沃伦进一步指出,公共产品和服务的“生产”(producing)和“供应”(providing)需要区分开来,前者既可以由私人部门承担,也可以由公共部门承担,要允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争。

萨瓦斯在区分“供应”与“生产”的基础上,总结了公共服务供给(delivering)的10种不同的制度安排,它们分别是:(1)政府服务。即政府同时扮演着公共服务的生产者和安排者双重角色。一些政府部门使用自身职员,或者设置附属性的企事业单位,亲自指挥生产并提供公共服务。(2)政府出售。是指政府将自身拥有的一些公共服务资源,通过市场化途径出售给私人部门使用。例如,在美国的城市管理中,政府可出租警员为私人部门举办的以营利为目的的大型活动提供安全保卫。(3)政府间协议。即政府之间或行政部门之间达成协议,由某个政府或行政部门支付费用,委托或雇用另一个政府或行政部门提供某些公共服务。例如,一个位于市区的区政府与某个郊区政府达成协议,委托郊区的环卫或水资源部门提供粪便和污水处理服务。(4)合同承包。是指政府与私人企业、非营利组织签署关于服务的生产合同。(5)特许经营。是指政府将垄断性特权给予某个私营企业,让它在特定领域里提供特定公共服务。特许经营通常由政府实施一定的价格管制。(6)政府补助。是指政府对一些收费性的准公共服务的生产者提供补贴。政府补贴可以通过补助和凭单两种不同的方式实施。其中,补助是对生产者的补贴,凭单是对消费者的补贴。(7)凭单制。即政府对特定公共服务的消费者给予专门补贴。(8)自由市场。是指政府在基本不介入的情况下,由消费者自行安排某种服务并选择生产者。(9)志愿服务。是指由志愿人员和慈善组织提供的公共服务项目。(10)自我服务。是指个人通过自我帮助、自给自足的方式提供公共服务。它是公共服务的最原始供给方式。

上述10种公共服务供给方式中,只有“政府服务”和“政府间协议”的生产者和安排者都是公共部门,其他8种都不同程度地涉及私人部门。这10种供给方式既可以单独使用,也可以混合使用,从而形成公共服务供给的多中心制度安排。以城市公共交通为例,既有特许经营的出租车和地铁服务,也有政府补贴的公交服务、自由市场的包车服务以及私家车的自我服务。随着公共服务供给由单中心机制向多中心机制的转变,政府和私人部门会形成公私合作的伙伴关系。这种多中心供给机制并不意味着政府可以放弃公共服务的安排责任,但政府履行责任的方式却发生了变化。正如萨瓦斯所指出的,(公共)服务提供或安排与服务生产之间的区别十分重要,它是整个民营化概念的核心,是政府角色界定的基础。所谓公共服务的民营化,其实就是表明,对于那些属于政府天职的公共服务,政府应该是个安排者,决定什么应该通过集体去做、为谁而做、做到什么程度和水平、怎样付费等问题。至于公共服务的生产和提供,完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式,由私人机构或社会机构来完成。

三、政府的公共服务责任

由于个人在智力、体质、家庭、能力、社会关系等方面存在很大差异性,即使赋予社会成员相同的发展权利和机遇,个人利用权利和机遇所产生的结果也可能完全不同。有的人成为百万富翁,有的人却穷困潦倒,甚至陷入饥寒交迫的境地。为了防止出现从人的状态向动物状态的异化,政府不能以任何名目和理由把任何人排除在最低需求的均等分配之外。为了保障人人都能享受经济发展和社会进步带来的好处,政府有责任给全体社会成员提供均等化的底线公共服务。所谓底线公共服务,即保障个人基本生活和发展权利所必不可少的公共服务。一个人如果缺少了底线公共服务,那就保证不了其在既定社会状况下维持谋生和发展的基本条件。对那些在经济和社会发展过程中受益最少的弱势群体,政府有必要给予额外的物质帮助和利益补偿,对基本社会福利和底线公共服务实行均等化分配。

自由资本主义的教训表明,如果无视社会最底层民众的利益诉求,不仅容易导致贫富悬殊、社会动荡,甚至可能引发暴力对抗、政治革命等严重后果。因此,从构建和谐社会考虑,政府应保障每个公民都能享受到最基本的底线公共服务,即使是流浪汉和乞丐也不例外。底线公共服务是维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共品,它应当是政府的基本职责所在。和谐社会的最起码要求是,所有国民均可以享受到均等的、无差别的底线公共服务。在既定的公共财政条件下,构建惠及全民的底线公共服务体系,需要通过一系列的制度安排予以保障。

首先,在制度上给公共服务设立底线标准,以明确政府责任和凸显公民权利。底线公共服务的基本制度安排主要有社会保障制度、义务教育制度、公共卫生和医疗救助制度等。提供义务教育、公共卫生和最低生活保障等最基础性的公共服务,应当成为政府的基本职责。对于社会公众来讲,享受底线公共服务是一种权利;对于政府来讲,提供底线公共服务是一种责任。从社会保障方面来讲,一个失业者依靠最低生活保障金和公共卫生保健,就可以维持基本的生存保障。一个老人依靠最低生活保障和医疗救助,就可以获得最基本的社会保护。这些都是政府应尽的基本责任。当前,我国正在致力于构建社会主义和谐社会,各级政府应把提供底线公共服务作为优先考虑的政策目标。如果不能履行最起码的底线责任,政府的权威性和公信力就会受到消解。

其次,在国家规定的底线公共服务标准之上,经济发达地区可以根据自身的财政状况,适当提高公共服务供给水平。比如,我国《义务教育法》规定,全国实行九年制义务教育,九年制是义务教育的底线,它对地方政府具有约束力。但这并不妨碍经济发达地区将义务教育的年限提高到10年或12年,只要地方政府拥有足够的财政保障就可以了。对于经济落后地区来讲,由于地方政府的财政能力有限,难以履行国家规定的底线公共服务,中央政府需要通过转移支付、专项拨款等方式,协助地方政府担负起底线公共服务的责任。

最后,政府有责任提供底线公共服务,但并不是说所有的公共服务都应当由政府提供。那些超出底线公共服务之外的服务需求,就不再是政府的责任范畴,应主要通过市场途径或社会途径予以满足。例如,政府有责任保障每个学生都能接受九年制免费义务教育,但这并不意味着政府要保障每个学生都能到当地最好的学校接受教育。那些超出底线服务的教育需求,即使是义务教育,也可以引入市场机制,即由民办或私立学校提供教育资源,按照使用者付费原则,对学生收取学费和杂费等费用。

四、改进公共服务的政策选择

自改革开放以来,经过30年的经济快速发展,我国在财政上已经有条件实行全民最低社会保障,具备了实施均等化底线公共服务的稳定资金来源。无论是中央政府还是地方政府,都应从扩大扶贫范围、保障最低收入者的受教育权、提供基本的医疗服务等方面入手,加快推进政策创新,给公共服务设立底线,不断改进公共服务水平。

1.明确界定底线公共服务标准,强化政府的公共服务责任。当前,在收入差距不断拉大的情况下,公共治理有必要明确界定政府应当提供的底线公共服务项目及相关标准,并通过公共服务立法和制度建设,强化中央和地方各级政府的行政责任。底线公共服务涉及最低生活保障、失业救助、廉租住房、公共卫生、医疗救助等民生需求,以及基础教育、就业培训、就业服务、基础设施等发展需求。为社会成员提供最基本的生存和发展需求,应当成为政府应尽的基本职责。

2.加大社会性支出的比重,收缩维持性支出和经济性支出的比重。从政府的财政支出结构看,一般可以分为以行政管理支出为主的维持性支出,以政府投资为主的经济性支出,以教育、卫生、社会保障为主的社会性支出。社会性支出一般还包括公共住房(如廉租房的补贴)、基础设施支出等。有研究显示,我国社会性支出占财政总支出的比重非常低,仅为24%,它远低于发达国家(49.5%)和中等收入国家(42.1%)的水平,也低于低收入国家(27.5%)的水平。从支出结构看,绝大部分社会性支出被用于城市教育、医疗卫生和社会保障,农村地区的基础教育、医疗卫生和社会保障投入严重不足。政府应扩大社会性支出比重,让低收入群体也能获得均等化的底线公共服务。

3.底线公共服务由政府免费提供,一般公共服务需求则可通过市场化机制解决。政府有责任免费提供底线公共服務,但并非所有的社会服务都应由政府承担责任。那些超越底线公共服务的高层次服务需求,即使属于公共服务的范畴,也不宜过分强调政府的供给责任,而应更多强调竞争、私人参与等市场化运作机制的作用。在市场化运作机制下,政府只要加强市场监管责任即可。对于底线公共服务,政府担负着“安排者”的责任,既可交由公共事业部门直接生产,也可以通过合同外包、政府补助、特许经营等形式由私营部门进行生产。在内部生产的情况下,需要不断完善激励和问责机制,提高公共服务的供给效率和质量。

4.拓展公众参与的有效途径,保障弱势群体的底线公共服务需求。当前,在实际政策制定过程中,有些行政部门不是以公共利益为重,而是以小集团利益为重,它们名义上是为公众服务,实际上却处处都在谋求本行业、本部门、本单位的特殊利益。保障人人都能享受到底线公共服务,需要扩大公众参与的有效渠道,捍卫弱势群体的利益表达权利,让他们也能参与提供底线公共服务的政策制定过程。群众的眼睛是雪亮的,只有依靠人民群众的监督作用,才能防范政府部门谋求特殊利益的分利集团行为,更好地维护和保障弱势群体的底线公共服务需求。

参考文献

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责任编辑:思 齐