行政听证制度：问题、原因与对策

王志立

摘 要:听证制度作为政府管理程序中的一项重要制度,已经成为现代民主的一种实现形式。与发达国家相比,我国的行政听证制度尚不完善,无论是制度本身还是在行政听证实践中,都有许多需要改进的地方。要通过扩大行政听证的适用范围、完善行政听证的法律体系、保证听证主持人中立、明确听证笔录的法律效力、确保听证结果接受审查等措施来推动行政听证制度的进一步完善。

关键词:行政听证制度;行政决策;政治参与

中图分类号:D693.6 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0013—04

现代公共管理要求政府重大决策行为不仅要满足透明决策要求,还要符合公正决策、民主决策和科学决策等要求,从制度上保证决策的高质量。行政决策的质量状况在很大程度上决定着政府管理水平的高低。行政听证制度作为公共决策领域中探索的一种历史性成果,曾先后在许多国家和地区的立法、司法、行政及公共组织的决策中得到广泛的应用,并被证明是现代公共决策体制中不可或缺的一种规范性程序设计。我国已在行政处罚、政府定价和立法领域中引入听证制度,在鼓励群众参与、重视专家咨询、倾听民声、反映民意和协调多方利益等方面取得突破性进展,为新形势下深入贯彻落实科学发展观、确保重大决策符合广大人民群众利益方面积累了有益的经验。

一、行政听证制度的涵义及作用

在我国,法学界对听证制度含义的认识基本一致。一般认为,行政听证制度是指行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前,由行政主体告知理由和听证权利,行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据,以及行政主体听取其意见、接纳其证据、做出行政决定的程序所构成的一种法律制度。其目的在于,通过公开的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上,避免行政决定给行政管理相对人带来不利或不公正的影响。行政听证制度包括两个最基本的程序规则:(1)任何行政机关在行使行政权力可能使行政相对人受到重大影响时必须听取其意见,行政相对人有为自己申辩的权利;(2)任何行政人员不能作为自己所处理案件正确与否的裁决者。行政听证制度体现了法制行政、依法行政的基本原理,是一项保障行政相对人申辩权利的重要程序制度。

行政听证制度作为一种基本的行政制度,是一个民主法治国家不可或缺的制度,在控制与规范行政权力的运行及保障公众或社会组织的合法权益方面,发挥了不可替代的作用。首先,它是公众政治参与的重要渠道,使行政决策更加民主。行政听证制度赋予公民参与权,使广大人民群众与行政机关有了更多直接交往、更好表达利益要求的机会,为公民政治参与渠道的畅通提供了法律保障。其次,它能有效协调不同利益主体的利益要求,使公众利益实现最大化。在公共利益问题的处理上,行政听证制度使政府决策的水平能够集中表现在发掘相同点、平衡不同利益需求的满足上,给不同利益主体以制度化的表达途径,使冲突各方达成最大程度的共识,最大限度地满足大多数公众的利益。最后,它是政治监督的有力保障,使行政决策更加公正透明。行政听证制度的实质就是将行政权力运行纳入法律程序运作范围,以正当性为程序标准,要求承认和保障相对人的程序性权利,以程序公正制约实体结果,使行政权力运行处于行政相对人和公众的监督之下。

二、我国行政听证制度存在的问题

20世纪80年代,我国将西方的听证制度引进政府行政决策领域,并在一定程度上被立法机关相继采用,在听证实践方面收到了良好的效果。但由于我国行政听证尚处于发展阶段,行政听证制度本身及其实践,都存在着诸多的问题和不足。

1.听证参与者的遴选缺乏代表性。近年来,行政听证制度已成为公众参与公共政策制定的一种重要机制。但行政听证制度实施的实际效果与人们对其美好的价值期望之间形成了巨大落差。以价格听证为例。首先是公众代表人的产生不科学。多数听证代表通过行政权力产生,有着明显的近亲化倾向,往往对定价方案表现出高度一致的理解和支持,而真正的公众并没有参与到代表的选择中来。在很多与会代表都不是真正买方的情况下,出现各界代表达成共识,方案顺利通过的结果也就顺理成章了。其次是选出的代表缺乏代表能力。要么年龄偏大,要么学历偏低、知识面偏窄,这些代表在听证会上往往很难对听证单位列举出的一系列复杂数据和会计专业术语等提出有力的反驳,这必然影响最终听证结果,难以保障普通消费者的利益。

2.听证程序不够公开。公开透明是听证制度的本质要求,听证制度之所以能在全世界得到广泛认同就是因为它自身程序的公正。而程序的公开性是程序公正的最基本要求,公开程序不仅是满足公众知情权的需要,也是增强决策结果的可接受性的途径。目前我国的听证制度除了行政处罚规定有简单的具体听证程序外,立法听证和行政决策听证程序均处于探索阶段,这在实践上极大的阻碍了听证制度效能的发挥。以价格听证为例,价格听证过程中的时间不充分和信息不对称问题十分突出,普通消费者代表往往因处于信息劣势或发言时间不足而无法与经营者就实质问题展开辩论,听证会代表难以对定价方案提出有效的抗辩意见,价格听证会几乎成为垄断行业经营者单方面涨价的信息发布会。此外,已举行的不少听证会对参与媒体和旁听者的数量大加限制,更是无法实现听证公开的目的。

3.听证主持人不够中立。从我国已经制定的有关听证制度来看,对于听证的组织者、主持人、行政相对人等的规定都比较笼统。我国只在《行政处罚法》和《行政许可法》中对听证主持人制度做了规定,但内容简单,没有涉及到听证主持人的任职资格、职业保障和禁止单方面接触等制度。作为听证主持人,不得对案件有任何形式的偏私,并与案件本身无利害关系。但目前我国的听证主持人由行政机关选择,同案件调查人员隶属同一行政机关,很有可能进行单方面的接触,从而导致因片面沟通办案人,形成先入为主而造成对事实认定的潜在错误。我国当前有关法律对听证主持人的规定中,主要采用以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人,这样就很难保证能够独立地做好主持工作,也难免使广大听众对整个听证程序的公正性产生质疑,这种“内部独立”制度同“自然公正原则”中自己不能做自己案件的法官相悖。

4.听证笔录法律效力不足。听证笔录是听证会举行前后所形成的各种记录、证据和文书的集合,其法律效力是听证程序中一个至关重要的问题。听证笔录法律效力的不明,弱化了民意对权力的限制功能,使得听证制度严重背离了其制度设计公正、客观的初衷。如果听证笔录对行政决策结果不发生任何影响,行政决策不顾广大消费者的反对,甚至无视听证笔录、听证纪要而进行决定,那么整个听证程序就会成为纯粹的“做秀”,让听证会成为“不听白不听,听了也白听”的情况。這反过来又极大地挫伤了听证会代表发表意见的积极性。

5.听证适用范围狭窄。相对于世界各国听证适用范围在不断扩大而言,我国对行政听证适用范围的规定过于单一,缺乏弹性,远不能保障公民权益、维护市场主体利益。如我国的《行政处罚法》规定,只有“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款”等处罚事项适用听证程序。而对公民影响更大的譬如拘留等则不在听证之列。我国《价格法》要求各地和中央政府公布政府定价的价格目录,只有在价格目录之内的定价和调价,才必须举行价格听证。《行政许可法》关于行政许可听证范围的行文方式更是慎之又慎,该法第46条规定,法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应向社会公告,并举行听证,这显然不能满足政府公共服务不断增加的需要。

三、我国行政听证制度存在问题的原因

1.行政相对人的参与意识不强。行政相对人素质对听证的结果有相当大的影响,其政治素质、民主意识和参与意识对政府决策的科学化、民主化至关重要。由于历史的原因,公众没有表达自己意愿的机会,缺乏民主参与的训练,在某种程度上造成了对政治的参与意識淡薄,不知道正确行使自己的权利。或出于对权威的盲从和敬畏,不敢畅所欲言,充分表达自己的观点。同时,公众尤其是公职人员的程序正义意识也很重要。因为制度需要人去设计、建立与运作,如果我们的公职人员的程序正义意识薄弱,即使建立起了完善的制度,也难保证其正常运行。

2.行政听证信息提供不对称。听证制度必须给消费者最起码的知情权,较好地解决信息不对称问题。由于许多行政机关所提供的信息不够充分,使消费者在获取、处理、加工市场信息方面能力差,很难了解、判断市场状况,无法充分、正确地表达意见,影响了听证会的预期效果。同时,代表人缺乏必要的准备时间。《政府价格决策听证办法》规定至少在举行听证会前10天将聘书和听证材料送达听证会代表。10天时间,阅读长达几十页甚至上百页的听证材料和听取民意,即使是专家也难以全面的掌握,更何况普通公众代表。

3.行政听证结果的回应机制不健全。行政听证制度作为一种法律程序的进行,必须要有健全的政府回应机制,惟有如此,才能真正保护权利人的合法权益。现有的听证法律法规对听证的程序、听证方式等的规定都比较含糊,对政府回应规定很少,甚至缺乏相应的救济机制,使得行政机关在进行听证时无据可依,随意性较大,容易造成行政效率低下的现象。还可能对相对人合法权益造成侵害而使之无从得到救济,导致无法实现听证的最终目的。公众参与听证的结果如何会影响其参与的积极性,如果行政机关对公众的参与未充分回应,就会损害公众参与的功能,打击公众的参与热情,使听证参与流于形式,甚至因此而产生对决策的抗拒心理。

4.行政听证制度的规定不统一。我国行政听证制度的立法是分散性的立法模式,《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》都是各自针对不同的行政行为有不同的听证法律条文。分散式的规定虽使行政听证程序具有针对性,但这种立法模式从实践上看弊大于利。首先,使听证难以成为一个严格有序的程序制度,最多只是某一行政行为的程序环节;其次,行政听证制度的法律精神是公正、公开和公平等现代民主理念,但分散式立法很难使行政听证的价值具有统一的精神;最后,分散式立法不可避免地造成各种法律之间的重复,不利于发挥一国法律体系内各种法律之间的协调与配合作用。

四、完善我国行政听证制度的对策

1.完善听证代表产生方式,选择的代表具有代表性是前提。首先,听证代表的产生应该公开透明。听证代表产生的程序要向社会公布,特别是在涉及到不特定的个人利益(比如物价问题)时,听证代表的产生更应该公开。可以发布公告,由公民自愿报名参加,然后由中立机关在充分考虑知识结构、年龄、阶层、地域、职业等比例的前提下从报名者中选择代表,力求形成合理的听证代表结构。其次,向社会公布听证代表名单。公布听证代表的背景、学历、知识结构、工资水平、支持观点及理由等,甚至可以公布这些听证代表的联系方式,使广大消费者能够与听证代表及时进行交流。最后,建立听证代表调查研究机制。听证制度要真正发挥作用,就必须保证代表能够开展深入细致的调查研究。必要时政府应该提供一定的经费让听证代表去找专家或者律师咨询,甚至支持消费者代表到经营单位了解经营状况、查询账务资料等,从而改变代表信息不对称和地位不平等的状况,让听证代表特别是消费者代表真正具有代表性。

2.制定行政听证程序法,完善听证法律体系是基础。我国现有的几部有关听证制度的法律,存在对可听证事项范围的规定过窄,对听证程序的规定不完整等问题,所以,有必要对相关法律法规进行修订,完善关于听证制度的立法,使听证制度不再仅散见于各单行法律。在将来的《行政听证程序法》中统一规定有关听证的具体制度、原则、程序以及各方当事人的权利义务、对听证的监督、对违反听证法律程序的救济等,增强其针对性和可操作性。同时,在有关规范具体行政行为的《行政复议法》、《行政强制法》、《城市规划法》、《税收征收管理法》、《反不正当竞争法》等法律文件中也引进听证制度和明确适用听证的具体范围和情形,逐步形成以《行政听证程序法》为核心,以各单行法律法规为基础的行政听证法律体系。

3.完善听证主持人制度,保证主持人中立是关键。听证主持人作为驾驭听证运作过程、举证和质证听证活动进行的指挥者,对于听证会的公正、顺利举行发挥着举足轻重的作用。选择和任命适当的听证主持人是充分实现听证会预期效果的重要内容。这方面我们可以借鉴美国行政法官的集中使用制度。听证主持人要通过全国统一考试取得资格证书,然后与其所在的行政机构脱钩;政府应赋予主持人明确的权责,使其具有独立地位,并进行集中统一管理,根据听证事件的具体要求,统一选派主持人;有些听证会的主持不应只限定为一人,特别是在价格听证中,最好以听证委员会或听证协调小组的形式出现,这样才能使行政决策更加科学。

4.扩大听证适用范围,关注民生是根本。行政听证的适用范围在我国由单行法规定,目前主要适用于行政处罚、政府定价及行政立法等领域,与现代听证制度的内在精神相比,我国行政听证的范围无论在广度还是在深度方面都需要进一步发展。我国应借鉴世界各国在兼顾公正与效率的前提下扩大听证适用范围的经验,扩大行政决策听证的适用范围。在法律无明确规定的前提下,原则上重大决策一律听证,特别是在住房、教育、医疗、就业等重大民生问题的决策上更要通过听证的方式来广泛征求各方代表的意见,反映民意和听取民声,以维护广大社会公众和各方利益群体对行政决策的有效参与。

5.规范听证程序,科学透明是形式。听证会的实际作用到底有多大,能在多大程度上保护消费者的权益,究竟会不会流于形式,主要取决于听证程序的规范和决策形式的科学透明。只有公开举行听证会,才能保证公众对政府重大决策的真正意义上的监督。听证制度要求行政过程公开透明,首先,必须向公众通告其决策的主要内容,充分听取有关团体、专家学者,尤其是直接利害关系人的意见,避免行政机关的恣意专断,以提高决策的可行性。其次,必须保证听证(涉及国家机密和商业机密的除外)过程的公开举行。这意味着一般公众都可以参加旁听,新闻记者也可以宣传报道,整个听证会过程可以在媒体上播放(涉及国家机密和商业机密的除外)。

6.明确听证笔录的法律效力,案卷排他是原则。听证笔录是行政机关做出行政决定的唯一依据,是现代听证制度的本质要求,很多国家的行政程序法中都规定了听证要制作笔录。明确听证笔录的法律效力,必须适用案卷排他性原则,这样做的优点在于:确保广大公众的法定权利不因政府的武断行为而受到侵害;便于公众根据做出决策的依据(听证笔录)申请司法审查;便于法院全面评估政府决策的合理性。

7.听证结果受审查,建立救济机制是保证。如果不受任何制约,仅仅依靠行政自身系统的纠错机制是难以从根本上避免“自己做自己法官”局面的出现。即使制定再公正的听证程序,如果缺少了外部监督也难逃“花瓶”的命运。司法审查是对行政行为最好的外部监督方式之一,司法审查的监督以事前制定好的法律为根据,能对各种听证进行行之有效的审查,制度性的压力在事前就可以达到规范听证程序的目的。另外,行政听证救济制度也是保证听证制度有效执行的重要内容。

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责任编辑:思 齐