基层政府信用缺失的制度分析

沈诗荟

[摘要]政府信用是整个社会信用体系的核心和枢纽，政府信用的缺失是当代中国社会信用建设的关键和难点。在所有各级政府中，信用缺失最严重的是基层政府。从制度设置的角度分析基层政府信用缺失的原因，对找出破解基层政府信用缺失的制度方案具有其现实意义。

[关键词]基层政府；政府信用；制度分析

[中图分类号]D6[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)03－0043－02

所谓政府信用，是指“政府信用是社会组织、民众和政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反应”。学界对政府信用缺失的内涵、影响等方面已有较多研究，但对其产生的深层原因尚缺乏足够关注。制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，基层政府信用缺失的原因也应该从制度方面去探寻。

一、基层政府信用缺失的表现与危害

当前政府信用状况主流是好的，然而也不能否认不少地方存在政府信用缺失的现象，尤其是基层政府信用缺失的情况更为严重，归纳起来，当前基层政府信用缺失的表现主要有：

第一，对中央和国务院及各省政府相关政策下达不够清晰，执行不到位，行政效率低。这使许多对农民有力的国家方针政策得不到有效实施，当上级政策目标无法实现时，基层政府承担责任。同时群众的认识不够完整，造成他们不理解或误解政府，进而影响他们对政府的信任度。

第二，基层政府职能滥用。即政府该管的事没管，不该管的事却管了。例如为本地区企业的发展提供地方性保护，基层政府滥用权力、越位管理、破坏市场经济秩序，影响了地方经济健康发展。“而在自己职能领域内的投入却严重不足，导致政府职能的错位、缺位，出现了上学难、看病难、农民工工资被拖欠、经济适用房‘变味等问题。这种政府职能的越位、缺位和错位，不仅造成市场经济秩序的混乱和投资环境的破坏，而且必然造成诸多社会矛盾和社会不和谐因素，损害了地方政府的信用”。

第三，政府决策缺乏稳定性和连续性，政策朝令夕改，具有随意性。行政决策对政府具有指向性作用，“但现实中常出现这样的情况：形势变了，决策就变，政策也跟着变化，而且与先前的政策缺乏连续性。一些官员和政府为了自身的利益常随意改变政策，‘新官不理旧事、‘一届政府一朝政策的现象也时有发生”。使人民对政策、目标的实现缺乏信心，有时会感到无所适从。近几年来，在各地相继发生的群众对抗基层政府事件，大多数始于政府在城市拆迁、企业转制、环境保护等方面的重大决策失误。

第四，政府和官员为达个人目的轻易许诺，搞数字游戏和“政绩工程”。基层政府干部为在选举中胜出，对群众许诺太多，上任后落实又太少，使群众对政府信任度降低。或是在任期内为晋升，一些政府和官员在实际工作中片面追求经济的高指标、高速度，追求政绩，甚至不惜将经济指标和标准随意化，弄虚作假，大搞数字游戏。造成外有声势，内有负债的状况。

第五，基层政府债务日益增多，正常发展受到阻碍。某些政府为实现上级政府下达的目标，兴建公共设施，而上级政府的转移性支付不到位，致使其背负一定债务；倒闭的乡镇企业转由政府负担，不少乡镇吃饭运转都难，无力偿债。

基层政府信用缺失的种种表现，严重影响政府的形象，对整个社会信用问题的负面影响极大。政府信用缺失是社会信用体系中最具破坏力的恶性病毒，它会直接导致社会信用体系的崩溃瓦解。失去信用的政府通常不是把社会公共利益放在第一位，不是把为社会主义市场经济提供良好的法制环境和制度保障作为工作重心，而是一切工作都以自身利益为出发点进行考虑，减缓了中国市场化的进程，妨碍了社会主义市场经济体制的建立和完善。政府信用存在缺失，政府职能的实现就必然遇到阻碍，政府就会失信于民，政府行为就得不到社会和民众的信任、支持与配合，严重损害了人民群众的根本利益和政府的形象，甚至还会引起政府与民众的对抗，危及到政府自身的生存与发展。基层政府信用缺失严重妨碍其经济和社会的全面进步。

二、基层政府信用缺失原因的制度分析

从制度设计的角度看，基层政府信用缺失的原因主要有以下几个方面：

第一，行政管理制度：职能定位不准。由于行政管理制度的不健全，管理体制的僵化，管理方式的落后，导致政府行政过程中职能“越位”“缺位”和“错位”现象存在。政府在日常事务中，既充当“运动员”，又充当“裁判员”，过多地侵占了社会中介组织、企业经济组织和社会团体的职能，过多地干预社会事务和微观经济管理活动，使政府管了一些不该管也管不好的事务。政府职能的不确定，致使决策不科学、不合理和不公正。缺乏能有效约束行政人员的行政管理制度，导致政策执行弹性很大，行政人员自由裁量权过大，使得一些部门和人员营私舞弊、谋取私利。行政管理制度的不健全是造成基层政府信用缺失的重要原因。

第二，干部人事制度：以片面绩效为标准的晋升博弈。在任命委派制的条件下，“对上负责”成了强制性规定即“尽职”，是硬约束；而“对下负责”则成了道德上的抽象要求即“敬业”，以良心和责任来维系，是软约束。在对行政人员的考察上，往往从指标数字上来考察行政人员的“政绩”，以此决定其升迁任免。现实中，有各种晋升方式，不管是何种方式，公务员的晋升都面临同伴的激励竞争。在晋升阶梯不畅通的情况下，甚至有“千军万马过独木桥”的现象。“假定有两个公务员X和Y，X的F2.F3(绩效排名)比Y高。在晋升博弈中，X和Y都有两种战略选择，‘敬业和‘尽职，选择‘尽职则意味着晋升付出的努力成本为0，选择‘敬业多付出的价值为努力成本c。晋升都得到的收益R。公共部门晋升机制为：如果X和Y中的一个选择‘敬业，另一人选择‘尽职，则选择‘敬业者得到提拔{如果x和Y都选择‘敬业或‘尽职，因为X的F2.F3比Y高，x提拔。“在现实中，每个公务员为获得最大受益，大多选择尽职，一些急于升迁的官员完全将公众排斥在自己的信用责任范围之外，为取悦上级不惜欺上瞒下，愚弄百姓，将政府的注意力和资源全部投注于经济指标的追求上，而不是放在民众迫切需要解决的问题上。

第三，行政法制制度：追究赔偿制度的缺位。良好的社会秩序来自于制度的约束，制度的约束要靠其具有的惩罚性。缺乏健全有效的政府信用责任机制，使得政府及其公务员的种种失信行为往往难以得到明确的认定，同时缺乏必要的惩罚是政府失信的重要原因。法律法规规定的行政赔偿的范围和额度都非常有限，不仅缺乏对政府因决策失误而给群众造成损失的相应赔偿，而且对政府因行政执行造成损失的赔偿面也非常有限。也就造成当政府决策失误时不能给予群众相应的补偿，更加激化群众对基层政府的不信任。

第四，政务信息公开制度：低透明度和行政监督的弱化。政务信息公开的低透明造成行政人员的暗箱操作和政

策不公正、不公平，从而使政府失信于公众。低透明度不利于行政监督的执行。首先，权力机关没有发挥应有的监督作用，尤其在基层政府，有些权力机关的监督几乎流于形式。其次，人民群众权利意识不强，对政府组织的权力运作缺乏监督，而且基层政府也几乎不给群众监督的机会。在政府的自身监督方面，由于目前政府体制的原因，只有上级政府对下级政府监督，而下级政府对上级政府的监督几乎是不可能的事。再次，专门的行政监察机关和审计机关依附于政府，独立程度不高，这限制了其行政监督职能的行使，监督力度不大。

三、提升基层政府信用的制度对策

第一，以机构改革为切入点推进行政管理体制改革。目前我国社会正处于一个转型期，加快政府职能的转变是当前我国基层政府改革的重要内容也是提升政府信用的客观要求。在市场经济条件下，政府的职能应当是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。政府是裁判员，而不是运动员，更不能既当裁判员，又当运动员。各级政府机构应仔细研究自己的职责，明确自身职能，凡市场机制起作用的领域政府尽量不要介入，更不能代替它，让市场发挥在资源配置中的基础性作用。通过转变工作作风，改革行政方式，推行电子政务，改善基层政府人员待遇，深化政府机构改革，建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。其主旨应是按照科学发展观的内在要求实现地方政府职能向有所为、有所不为的“有限政府”转变；向更加注重效益的“效能政府”转变，从而构建服务型政府。

第二，以深化公务员制度为基础完善干部人事制度。“为政之道，首重得人”，最大的失败在于用人的失败。首先，通过完善公务员考录制度，严把人口这一关。建立独立于行政机关的公务员管理机构，保证人才的选拔不受用人单位的影响，做到公平公正；考试科目和内容应依照所报职位的要求科学设定，提高公务员考录信度；制定高权威的法律，建立独立的监督机构。其次，改革和完善干部的任免、晋升制度，重视行政人员各方面素质，加强道德教化，推行民主选举、竞聘上岗等任职方式。不再单纯的以政绩和数字衡量其成绩的主要标准，建立合理的考绩评价制度，同时给公务员树立牢固信用观。

第三，以依法治国建设为依托改革行政法制。依法治国，体现在政府工作中就是坚持依法行政，建设法治政府，其核心是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。从某种程度上说，依法治国、依法行政已经成为党和国家对公众的一个庄严承诺。“政府失信的初始动机在于其失信成本小于可预见的最终获取的效益，因此，有效的政府失信惩罚机制的功能便是使失信者清楚地认识到其将要付出的代价足以抵付他所得到的实际利益的好处”。行政法制化要求平衡与和谐，所以，对基层政府失信于民的，要建立刚性的惩罚机制。进一步规范政府及政府人员由于过失造成群众损失的责任赔偿制度，不仅为其失信行为付出相应的代价，而且还要完善追究责任制，使失信的惩戒责任落实到具体的实施行为者身上，防止其随意失信。

第四，以电子政务建设为平台推进政务公开。通过电子政务的广泛运用，使政府各项活动和政策更公开、更透明，从而增加群众对政府的了解和信任感。建立听证制度和公报制度，对关系群众利益的重要决策事项，请利益相关人代表和各界人士参加，充分听取他们的意见，力求决策切合实际。同时可以通过电子政务促进公众监督体系运行，防止政府人员的贪污腐化，促进政府管理的民主化、制度化和科学化，取信于民，增强政府的社会公信力。

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[责任编辑李晓丽]