政府问责方式的新发展：绩效问责制探析

朱黄涛　毛晚春

[摘要]基于政府绩效评估的结果，问责主体依法定程序追究没有达到基本绩效目标的政府组织及其公务人员的公共责任的过程就是绩效问责。它关注于官员的有效政绩和贡献。在绩效问责制下，“无过”并不能成为逃避责任的借口，政府官员会因为没有达到应有的绩效水平而被追究责任。但目前在我国要实现绩效问责对政府及其公务人员积极履行其职能的推动作用，还有一些必须要克服的困境。

[关键词]绩效评估；行政问责；绩效问责制

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)03－0038－02

一、绩效问责：一种基于绩效评估的政府问责方式

目前，对行政问责的概念没有一个公认的界定，世界银行专家组将其定义为，行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。我国学者宋涛认为，行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。韩建琴认为，行政问责制就是对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。综合以上概念并从我国行政问责实践来看，笔者认为，行政问责制主要是指问责客体因行政失当或行政不作为以致产生严重后果或不良影响的情况下，问责主体依法定程序使其承担否定性后果的一种公共责任追究的制度。从概念内涵来看，“行政失当”所导致的严重后果和不良影响是行政问责所关注的焦点，而这“容易滋生‘不求有功，但求无过的‘消极政绩观。”行政人员担心“行政失当”引起不良后果，便会产生逃避责任的消极想法和“无为而治”的工作理念。尽管行政问责也关注“行政不作为”，但更多的是关注其所导致的严重后果和重大损失，这样会使政府及其公务人员在工作中只限于避免“出事”，导致其偏离本应承担的职责和使命。如此，行政问责根本没有涉及政府绩效不佳的问题。因此，把问责的焦点对准政府绩效是使政府及其公务人员主动履行职责，提高工作绩效、提升服务品质的一种主要动力和有效途径。

政府绩效可以通过成本、效益、操作效率、服务质量和公众满意度等绩效指标来测量。波伊斯特把“定义、衡量和运用这些指标的过程”称为绩效评估。。对政府绩效进行评估是为了明确政府行政目标的实现程度，明确行政职能的实现程度，明确人、财、物等资源作用的发挥程度。因此，可以通过绩效评估来衡量政府绩效水平，并依据绩效水平与政府绩效目标的契合度及行政行为和绩效水平不佳的相关性分析来实施问责。基于政府绩效评估的结果，问责主体依法定程序追究没有达到基本绩效目标的政府组织及其公务人员的公共责任的过程就是绩效问责。其特点主要有；(1)惩罚性。问责即意味着惩罚。(2)强制性或权威性。问责主体要拥有强制制裁的能力，以使绩效不佳的政府及公务人员无法逃脱被制裁的结果。(3)外在性。表现为问责主体应主要是来自于问责对象之外的行为体。依谢德勒的观点看，有效的问责，仅仅依靠政府部门内部成员相互之间的充分交流是不够的，必须依靠来自外部的时刻关注的一双双眼睛。(4)事后性。绩效问责的前提是绩效评估结果，而它一般指对已完成的政府项目和工作结果进行评估。

从工作成效的角度对政府组织及其公务员施加压力，可以促使政府工作人员为推进高效政府、责任政府的建立积极工作，认真履行其应有的职责。在这个意义上，绩效问责制的建构不仅是必要的，而且应成为政府问责的重要方式。

二、建立绩效问责制的必要性

行政问责通常关注的是政府官员的过错或过失，而绩效问责关注于官员的有效政绩和贡献。在绩效问责制下，“无过”并不能成为逃避责任的借口，政府官员会因为没有达到应有的绩效水平而被追究责任。这对于政府工作人员来说，既有激励功能，也有约束功能。作为一种追究公共责任的方式，它更多地体现为一种约束功能，它是政府及公务人员为达到应有的绩效目标而努力的动力来源。

1绩效问责对政府组织及其公务人员履行其职能具有导向作用。绩效问责的实施是基于政府的绩效评估，而政府绩效评估指标体系是政府绩效评估的科学性、有效性的基本前提，它体现了政府绩效评估的内容，是测量政府绩效的标尺。而政府职能规定了政府应该做什么和应该发挥的功能，政府行为必须有助于实现其职能，而不能超越其职能范围之外，因此，设计政府绩效评估指标必须以政府职能为基础，着重评估政府职能的实现程度和效率。这样，借助于绩效指标，绩效问责就具有强烈的行为引导功能，它明确并强化了问责客体的工作要点和努力方向。

2绩效问责为政府行为界定了目标底线。绩效指标领域下每一项具体目标的目标值不是一个点，而是一个目标区间。上限是政府职能期望实现的理想状态；下限是政府行为应达到的最基本要求，即目标底线。如果政府绩效越接近上限，则表明其职能实现的程度越高，应采取相应的措施对其进行激励，这是完善绩效问责的应有之义。但这里主要关注的是，如果政府行为的实际结果未达到政府绩效的下限指标，就意味着政府组织及其公务人员未能实现组织目标和未能履行其应有的基本职责，就要以一种严厉的方式对政府组织及其公务人员给予直接的质询和制裁。

3绩效问责是推进责任政府实现的有效机制。建设“责任政府”已经成为中央政府乃至许多地方政府所确定的政府发展取向。中国行政改革的目标之一就是要统一责、权、利，建设一个廉洁、勤政、务实、高效的责任政府，逐步实现从“权力政府”向“责任政府”转变。从权利政府向常态型的责任政府转变，体现责任的一个方面就是要对不能履行责任、不负责任的人员追究责任，使其承担相应的政治责任、经济责任、行政责任等责任。没有责任追究，责任就流于形式。从上文绩效问责制对政府组织及其公务人员的强制性约束功能的论述，可以看出绩效问责制是实现责任政府的一种有效机制。

三、我国绩效问责制构建中的现实困境

绩效问责制的推行能鞭策政府组织及公务人员积极工作，尽职尽责，保证政府高效运转并有助于提升公众对政府工作的满意度。但目前，在政府绩效问责制的构建过程中仍存在一些亟待解决的问题和困境。

1缺乏对政府绩效管理理念的确认。虽然绩效管理思想已经逐步为我们所认识，但现有政府对政府绩效管理新理念的认识仍然有待提高，主要体现在对于政府的职能、角色定位需要进一步地明确，政府的功能、作用需要进一步发挥，目前的指导思想仍然是效率为先的原则，必须改革现有的绩效评估制度。

2政府绩效评估自身的问题。首先，对于政府绩效评估这一世界性难题而言，设计政府绩效评估指标体系是其中

首要困难。而我国在绩效评估方面还处于初级阶段，在评估理念和方法技术上都不够科学、成熟，因此，目前尚未建立起一套科学而完备的绩效评估目标体系。这无疑会导致评估结果不够客观，具有不确定性。其次，政府行为影响具有广泛性与深远性。政府行为的这种特性，决定了政府绩效绝不仅仅体现为经济绩效，政府活动对社会、文化、自然等众多领域都产生深刻的影响，因此对政府绩效进行全面评估的任务相当艰巨。另外，政府政策和行动都具有潜在和隐性的影响，有些政策需要等到多年以后才能显示其绩效(比如国家的教育政策)，这就为即时的绩效评估带来了困难。再次，许多政府绩效成果难以进行定量测评，只能用不甚精确的指标加以描述。这样，政府绩效评估就难以完全避免主观因素造成的偏颇，这类绩效成果涉及公平、和谐、团结、稳定、社会活力、安全、政府合法性等众多重要方面。这也就难以保证绩效与责任之间的对等性，也就不能公平地进行问责。第四，由于绩效成果的测评具有事后性，导致绩效问责难以发挥及时“纠错”功能。而对政府行为导致的某些突发性、即时性的经济、社会问题必须进行及时“纠错”，这样具有事后性的绩效问责就要让位于“事中问责”，因此，绩效问责只能是政府问责方式的一种，而不能取代其它形式问责。上述诸原因表明，绩效问责的适用范围和所发挥的功能是有限的。

3政府绩效评估过程中存在的问题。由于我国的政府绩效评估基本上还处于起步阶段，在评估过程中不可避免地存在许多不完善的地方。在政府绩效评估过程中存在的问题主要有两个方面：一是政府绩效信息系统不够健全。政府绩效评估在某种意义上其实就是政府绩效信息的收集、整理、沟通和评价的过程，因此，政府绩效信息系统的建立健全对绩效评估至关重要。当前我国政府绩效信息系统还没有正式建立，表现在：首先，我国没有建立比较完善的绩效信息收集网络，特别是缺乏专业性的民意调查机构，公民对政府绩效的看法和评价还不能被有效收集。其次，政府工作不够透明，公众对政府活动大多处于无知状态，难以对政府绩效做出正确的评价。再次，政府绩效信息的沟通机制不够健全，政府还没有建立绩效信息的定期发布机制，利益相关者和普通公众也缺乏对政府绩效评价的反馈机制。二是政府绩效评价机制还很不完善。具体表现在：首先，在政府绩效评估的多元主体中政府自身仍起主导作用甚至决定作用，各评估主体的角色和地位也不够明晰。其次，评估程序缺乏科学性，在评估中缺乏利益相关者的参与，并忽视绩效信息的收集、整理等基础性工作。再次，评估过程受到较多的政治因素的影响和上级领导的干预，难以保证评估的科学性。以上两方面的问题会直接影响到绩效评估的科学性，从而使得建立在绩效评估基础上的绩效问责的合理性和公正性受到质疑。

4针对绩效进行问责中的问题。一是问责的不确定性。绩效评估是绩效问责的前提，只是必要而非充分条件，也就是说如果评估结果表明政府及公务人员的绩效不佳，那么是不是一定要对其进行问责呢?答案是不确定的。由于影响政府绩效的因素很多，政府绩效水平不仅取决于公务人员的主观努力、工作能力、工作方法等，还受到许多客观因素的影响，比如政府没有财政能力来改进公共服务造成公众的不满。因此，不能简单地在政府绩效水平与责任承担之间建立固定的对应关系，而应分析政府绩效不佳的具体原因，然后才能确定责任承担主体与相应的绩效责任。二是相关法律法规不健全。确定责任主体的绩效责任后就要依法对其进行责任追究。到目前，我国尚未出台一部专门性的对行政主体的“行政过错”和“行政不作为”行为追究行政责任的法规，仅限于应对特大突发事件和重大“行政失职”行为的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《行政机关公务员处分条例》等为数不多的几部行政法规。这导致“问责”不够到位，总体上失之于宽泛，也就弱化了绩效问责的约束力。

四、结语

推行政府绩效问责制不仅是保证政府绩效的重要举措，也是强化对政府的监督、改善政府与公民的关系、提升政府合法性的有效途径。因此，对政府绩效问责进行探析，充分认识到它的优势与不足，才能正确推进政府绩效问责制建设，使其走上健康发展之路。

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[责任编辑李晓丽]