东盟治理进程中的环境区域合作模式

邱昌情

[内容提要]东盟环境合作是伴随着地区一体化进程的一种地区治理形式。当前东盟治理进程中的环境区域合作展现了蓬勃发展的势头，环境合作议题向多领域拓展，并逐步向机制化方向迈进，但未来东盟环境区域合作的道路仍然漫长艰辛。本文通过比较分析APEC和“东盟10+3”合作模式在东盟环境区域合作中的作用与进展，探讨环境区域合作模式在东盟治理进程中的发展及未来前景。

[关键词]东盟治理环境区域合作机制

中图分类号：D814·1文献标识码：A文章编号：1007－1369(2009)2－0100－06

从20世纪80年代后期开始，尤其是1992年的联合国环境发展大会后，环境问题迅速成为当今国际社会普遍关心的问题。随着国家间经济联系的日益紧密，环境问题的国家间合作也越来越普遍。当前，东盟治理进程中的环境区域合作已经展现出蓬勃发展的势头，合作议题正向多领域拓展，并逐步向机制化方向迈进。但另一方面，东盟面临的环境问题比以往更加复杂和富有挑战性，如何在经济全球化的背景下实行经济可持续发展战略，是东盟面临的主要任务。本文试图从全球环境治理的视角来考察环境区域合作模式对东盟环境治理的作用，指出东盟治理进程中的环境区域合作必须加强制度化建设，使环境区域合作由功能性合作过度到制度化环境合作模式，这将是未来东盟环境合作的必然选择。

全球环境治理视野下的区域合作模式：理论阐释

广义的全球环境治理包括理念(notions)与制度(institutions)两个层面：前者致力于阐明环境议题全球性应对的必要性与理论可能性，而后者则侧重于使各种全球性环境政治与政策理念的制度化甚至机构化。需要强调的是，一方面，上述两个层面的区分只是相对的。实际上，许多学者理解的宽泛意义上的国际制度或体系(regimes)还包括各种形式的国际原则、规范、规则和决策程序甚至认知性(cognitive)范式。这就使得很多逐渐被接受的全球性环境共识可以归人国际“软制度”的范围，比如“全球思考、地方行动”、“人类共同遗产”、“污染无国界”、“地球只有一个，但世界不止一个”等等。另一方面，全球环境治理的制度层面本身也是一个十分复杂的制度或组织机构体系。这其中既包括具有强有约束力的国际制度体系和国际环境法律，也包括作为软约束存在的不断增加的国际环境规约、惯例和先行做法等。

然而，全球环境治理有着很强的生态主义理想化或者目标指向色彩，其面临的首要难题不是如何从全球环境治理的相对多元化的理念走向相对简约的制度化实践，而是如何使这一理论思考者和实践者拥有一个可以彼此理解、交流和学习的话语空间或语境。造成环境全球性思维这一方法论困境的因素很多：一是由不同社会发展水平所决定的族群或地区间的环境文化价值差异。当今世界远不是一个均质化和平衡发展的世界：一方是经济社会发展水平高的多的人类少数族群或地区，他们耗费着世界绝大部分的自然物质能源，却有着更为国际化甚至全球化的环境视野；另一方是经济发展水平低的多的人类大部分族群或地区，他们只是为了生存和有限发展而斗争，并不得不从事着大量“损人利己”的生态环境破坏活动。在这样一种现实经济与政治世界格局之下，各个族群或地区性主体有可能形成基于各自理解的绿色文化价值观念，却很难保证其有一个明确意义上的全球绿色向度。二是以民族国家为代表的政治主体间的环境利益差异。“环境污染无国界”是事实，但民族国家依然是并将继续是国际经济与政治舞台的主角。在跨国环境保护需要和民族国家利益之间发生冲突时，民族国家几乎会毫不犹豫地选择后者。因此，我们应当更多地立足于较为现实主义的全球环境政治立场，单纯地寄希望于围绕某一国际组织、国际条约或所谓的“全球公民社会”的全球环境治理，未必是可靠或唯一的选项。而正是在这一背景下，笔者认为，环境治理的区域合作模式应该成为一个值得关注的替代或通路。

概括地说，区域合作或一体化组织可以从结构和功能两个向度加以区分，而这也可以构成评估其区域环境合作模式的基本性方面。从结构来说，区域合作组织可以根据它们的政策目标、决策机制和组织结构分为三种类型。第一种类型是制度化的区域合作组织。它们具有具体界定的短期和中长期目标，为了实现相关目标，这些组织得到明确的授权以通过定期举行的会议、按照一致同意或特定多数方式做出有法定约束力的决策。第二种类型是功能性区域合作机制。这类组织被创建的主要目的是承担某些补充性角色，以帮助民族国家政府应对那些具有国际或跨国影响的议题领域。因而，这类合作组织一般只具有有限的法律授权或资源以设计长远或综合性目标、做出具有强烈约束性的决策以及维持或发展持久性的内部组织结构。经济与社会领域中的大多数双边或多边政府间对话机制比如中欧环境对话机制，属于这一类型。另外，现实中还有一些介于上述二者之间的区域合作组织类型。它们往往同时采纳了制度化和功能化的合作方法。就其功能而言，弗兰克·比尔曼(Frank Biermann)和斯蒂芬·鲍尔(Steffen Bauer)曾依据跨国或国际组织发挥下列三种作用的多少来进行分类：作为知识传播者以确定全球议程、作为谈判促进者以构建全球合作框架和作为能力建设者使全球合作框架运转。因此，可以在适当调整上述分类尺度的基础上提出一个分析区域合作或一体化组织的环境治理的功能向度，包括促进地区环境信息交流、推动区域环境政策发动与谈判、监控区域环境政策落实三个不同层面以及作为其外部维度的全球环境治理参与。

东盟环境合作：从APEC到“东盟10+3”

东盟环境合作开始于20世纪70年代末80年代初，东盟作为东南亚次区域组织第一个将环境议题引入地区合作，通过地区层面的集体合作与协调，形成相关行动计划来解决东盟国家共同面临的环境问题。1977年，在联合国环境规划署(uNEP)推动和支持下，东盟开始开展地区环境合作，制定了第一个东盟分区环境计划，后来在1989年APEC成立后，组建了东盟成员国政府首脑会议、东盟环境部长会议、东盟环境高官组织和执行合作计划项目的六个小组以及东盟秘书处等，开始形成了一个制度化次区域合作组织。从东盟环境合作的进程来看，主要经历了从APEC到“东盟10+3”这样一个制度化合作阶段。

1从APEC到“东盟10+3”

涵盖整个东南亚地区的第一个区域合作机构是论坛性的亚太经济合作组织(APEC)。APEC自1989年成立以来不断地扩大着它的“成员经济体”和合作议题领域。它的成员已经从最初的12个扩大到目前的21个。它在1996年接纳了环境议题，其标志是中国政府建议下的一个APEC“环境保护中心”次年在北京的成立；然而，APEC的主要目标、决策机制和组织框架没有发生实质性的

变化。它的根本目标是进一步推进这一区域的经济增长和繁荣，并逐步强化一个亚太共同体。基于上述目标，它的首要政策是在2020年前实现整个区域的贸易与投资自由化，也就是1994年在印度尼西亚茂物举行的领导人非正式会议上确定的“茂物目标”(Bogor Goals)。同时，APEC是当今世界唯一的建立在非约束性承诺、公开平等尊重各方观点基础上的国际组织。相应的，APEC内部没有设立明确管理权限与政策落实权力的持久性内部组织结构，比如像欧盟内部的欧盟委员会(Ec)那样的角色，因此，APEC主要是作为一种多边合作性的经济与贸易论坛来运作的。从区域一体化组织的视角来看，APEC似乎已经表明了由于地理、经济和社会意义上的复杂性而难以走向一种进一步制度化的未来。1997年爆发的亚洲金融危机使得东盟和中国、日本、韩国开始认真对待关于加强东亚合作的建议。在这一新的合作主义氛围之下，东盟和“中、日、韩”领导人于1997年12月首次在马来西亚举行了会晤，标志着“东盟+3”合作这一区域合作组织的建立。在成立之初，“东盟+3”在很多方面看起来像那时一度失宠的APEC的一个替代或萎缩版本。因为像APEC一样，它首先必须应对的也是经济议题特别是对东盟经济造成沉重打击的亚洲金融危机。就决策机制和内部组织结构而言，“东盟+3”看起来也像是另一个多边非正式对话机制。但与APEC不同的是，它第一次为包括东盟和中国、日本与韩国的东亚地区提供了一个制度性合作框架，并很快显示了它演变成为一个制度化区域合作组织的发展潜力。目前，“东盟10+3”的决策机制和组织结构包括如下几部分：在最高层次上，包括一个“10+3”峰会、三个“10+1”峰会和一个“中、日、韩”峰会，在中间层次上，它包括不同领域的部长级会议，目前涉及外交、财政、经济、贸易、农业、劳动、旅游、能源和环境等八个政策领域；在更低水平上，它包括各种形式的高官或工作小组会议。所有上述会议已经变得比较规范和正式。使东南亚国家凭借一个组织完善的次区域合作组织“东盟”，在东亚区域合作的发动与推进过程中发挥了关键性或领导者作用。

2“东盟10+3”对环境议题的吸纳

像其他区域合作组织一样，“东盟+3”成立后不久就在致力于推进自由贸易区建设的同时感受到了应对非经济议题的必要性。目前，环境保护已经被确认为“东盟+3”合作框架下的八个政策领域和17个政策议题之一，其他七个政策领域分别是经济、货币与金融、政治与安全、旅游、农业、能源和信息技术。1999年举行的领导人会议将范围扩大包括外交、财政和贸易部长，并确认了八个关键性合作领域，而环境保护是其中之一。同年11月28日发表的联合声明，首次明确表达了各成员国希望推进这一区域的经济与社会发展、政治安全方面合作的意愿。作为会议主要成果之一，“东盟+3”成员国同意促进某些跨境地区比如大湄公河流域的发展合作，并加强它们在各种国际与区域性论坛比如联合国、世界贸易组织、APEC、亚欧会议(ASEM)和东盟地区论坛(ARF)等中的沟通与协调。

2001年5月，在柬埔寨举行的贸易部长会议决定支持六个未来合作领域，其中之一就是环境保护。其中，题为“东盟卫星图象档案和环境研究”的项目描述到：“这一区域面临的重要挑战之一是快速推进的现代化和工业化对环境造成的影响，比如森林减少、水质退化、洪水、旱灾和公共健康风险。这一计划将使各国远距离分享现有的卫星图象档案资源来研究、管理和解决这些环境难题。”在环保合作方面，两个研究报告是非常重要的：一是2001年领导人会议通过的东亚展望小组的最终报告，二是2002年领导人会议通过的东亚研究小组(EASG)——2000年设立的作为“东亚展望小组”的一个后续研究机构的最终报告。其中，题为“走向东亚共同体：一个和平、繁荣与进步的区域”的展望小组报告，将“促进环境保护和善治方面的区域性努力”作为它追求的五个关键目标之一，而研究小组的报告包括了17个短期计划项目和9个中长期计划项目，目前，这两个报告推荐的这些政策措施都已经完成或正在实施之中。其中，环境保护作为9个中长期政策措施之一正在通过“东盟+3”环境部长会议积极运作，主要目标是“促进这一区域更密切的海洋环境合作”。

为了落实2002年领导人会议达成的强化合作机制建设的决定，第二届但也更为正式的“东盟+3”环境部长会议(EMM)——继2002年11月首次在万象举行之后于2003年12月在缅甸举行。此后，该会议先后于2004年和2005年由菲律宾和新加坡主办。这些会议讨论并确立了十个“东盟+3”环境合作重点领域：全球环境议题、土地和森林火灾及其跨境烟雾污染、海洋与沿海环境、可持续林业管理、国家公园和自然保护区管理、水资源保护、环境友好与清洁生产、公共环境意识教育、城市环境管理等等。很明显，“东盟+3”的环境合作特别是在机制制度化和区域性政策创制方面仍处在初创阶段。尽管如此，我们可以看到，它在三个亚体系层面——“东盟+1”、东盟本身和“中、日、韩”合作上已经取得了诸多进展。

“东盟+1”环境保护合作的一个典型事例是东盟与中国之间的合作。依据2003年签署的《面向和平与繁荣的战略伙伴关系的联合宣言》，双方承诺通过重新绿化跨境河流沿岸特别是联合开发湄公河流域以保护次区域生物多样性来强化双边合作。为此，一个世界银行支持下的项目——“大湄公河次区域生物多样性保护计划走廊行动计划”，正在实施过程中。这一为期十年的计划包括三个连续性阶段：第一阶段(2005～2008年)，它将致力于创建九个分别选自六个参与国(中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南)的生物多样性保护实验区。在经过第一阶段的评估后，该计划将在2009年和2012年分别进入第二和第三阶段。

2002年6月由成员国签署并于2003年11月实施的《东盟跨境烟雾污染协定》，是东盟首个具有法律效力的区域环境条约。这不仅标志着东盟各国过去数年来协商解决跨境烟雾污染努力所取得的实效，而且会成为东盟在区域环境问题协调与解决中发挥更积极作用的起点。东盟在环境合作方面的其它标志性成果包括：修改后的《东盟历史遗产宣言》的签署、《东盟环境可持续发展城市框架》和《东盟水资源管理长期战略计划》的通过等。为了落实上述政策文件及其它计划，东盟已经建立了包括东盟跨境烟雾污染协调中心、东盟环境灾难紧急应对与战略规划研究所和东盟生物多样性区域中心等持久性内部机构。至于“东盟10+3”框架下的中、日、韩，对于东盟领导的东南亚一体化进程和东盟发起的“东盟10+3”框架下的东亚区域更广泛合作建议，都持一种积极立场。

总之，“东盟10+3”合作已经通过为成员国提供一个共同的政治平台或制度性框架，尤其是

定期举行的不同级别领导人会议，显示了其在东亚区域环境合作中的领导性角色。在这一框架下，这些国家可以交流各自的政策观点、讨论共同关心的环境议题、探讨某些双边或多边环境难题的解决方案。

作为区域环境治理角色的“东盟10+3”：评估与展望

新的治理理论强调参与、伙伴与共识，这在很大程度上代表着“东盟10+3”机制与东盟推进区域环境合作相吻合的趋势。以上对其组织演进和环境政策议题的吸纳过程的初步分析说明，“东盟+3”环境合作机制已经确立了并为发展成为一个有影响力的区域环境治理角色奠定了重要基础。与APEC以及其他跨国或区域性合作组织相比，“东盟+3”制定了更为明确和雄心勃勃的中长期发展目标，包括向本区域共同体未来完整的社会与环境向度的政治承诺，并已经形成了更为制度化的不同级别领导人定期会晤机制。以下作者将从“东盟10+3”环境区域合作机制自身的特征及功能向度对其进行评估，并提出未来进一步推进“东盟10+3”框架下的环境区域合作的对策与建议。

1“东盟10+3”环境区域合作机制的特征与功能缺陷

“东盟10+3”环境合作机制的出现标志着东亚地区主义的成熟和未来发展的趋向，但它有着与以往欧美式的地区主义不同的特征。

(1)渐进式发展和制度化水平低。“东盟10+3”环境合作机制基本上还处于发展的初级阶段，其制度化发展水平较低。虽然“10+3”机制已经形成了包括领导人会议一外长会议一各部部长会议和高官会议等一套比较系统的运行机制，然而这些机制并非欧盟那样的紧密型的组织制度，而是类似亚太经合组织那样松散的“论坛型”机制。

(2)缺乏有效的监督机制。目前，“东盟10+3”框架下的环境合作更多体现在领导人宣言和经济技术合作层面，原则精神居多，还缺少解决环境问题的惩罚监督机制。如果不建立起有效的监督机制和惩罚机制，成员国就会存在侥幸心理而产生欺骗行为，使得环境区域合作难以取得实质性的进展。

(3)各成员国法规和标准难以协调。“东盟10+3”框架下的各成员国各自都制定了全面的法规，作为实现可持续发展的环境目标和行动框架。但由于各国所持立场不同，遇到具体问题时，很难找到相应的条款进行解决或制裁。再加上成员国之间长期坚持“不干预”原则，使得东盟环境合作问题主要强调在合作干预上的同样独立和在冲突解决上的一致通过，为各成员国独立地解决问题提供了很大的弹性。结果，区域内部的环境冲突难以解决。

(4)决策权虚弱和内部结构远未充分发育成熟。“东盟+3”显然还没有成为一个有着明确环境向度的东亚区域合作组织。而从其功能向度的三个构成要素来看，“东盟+3”在第一个层面即促进区域环境信息交流已经发挥着十分重要的作用，但在第二个和第三个层面即创制区域环境政策并监控其落实上显然还缺乏充分的执法权和行动能力。

2推进“东盟10+3”框架下环境合作的对策与建议

从结构评价向度和功能评价向度结合起来，作为区域环境治理角色的“东盟+3”合作已经具备了明确的政策目标和较为制度化的决策机制，并在促进信息交流和推动政策协商谈判方面发挥着积极作用，但与一个像欧盟那样的具有完善的政策目标、决策机制、组织结构框架和健全的促进信息交流、推动政策谈判、监控政策落实职能的区域环境一体化组织相比，还有着相当大的距离。因此，“东盟10+3”环境合作在可预见未来的发展必须注意以下几个方面的因素及其变化：

(1)借鉴有关区域经济一体化组织的经验，将贸易与环境合作联系起来，并制定相应的法律法规，深化东盟环境领域的制度化合作，加强区域内国家的合作与交流。如2003年春天发生的非典疫情，促进了中国和东盟的在这方面的合作。同年4月，温家宝总理出席了在泰国曼谷举行的中国一东盟领导人关于非典问题特别会议，会议签署了《中国与东盟防止“非典”联合声明》。此外，2004年发生在这一地区的海啸灾难对于“东盟+3”这样的区域合作组织的教训是，单向度或局限于经济领域的合作方法在一个全球化进程中的世界已不再有效，并将面临诸多的挑战与风险。

(2)建立起管理环境问题的主导机构。尽管“东盟10+3”框架下的环境区域合作不像欧盟那样有严格的组织机制，但鉴于环境问题的重大意义和两难处境的产生，必须加强组织的机制建设，设立专门治理环境问题的主导机构，以促进成员国之间的环境合作，防止成员国之间纠纷的产生，加强环境法规的有效实施以及促进各成员国政府及公众共同推进地区环境的改善。

(3)建立环境问题争端解决机制。随着贸易与投资自由化的发展，成员国关于环境与贸易、环境与投资的纠纷将呈上升趋势。因此，需要建立起处理环境问题的争端解决机制，以保障东盟的环境合作顺利实施。自上世纪80年代初《东盟环境马尼拉宣言》发表以来，东盟环境合作的法律法规发展非常迅速。据不完全统计，目前已经制定的环境公约宣言等已达30多项，主要涉及生物多样性保护、海洋环境保护、跨国界烟雾污染预防和治理等广泛内容，但总的来说，东盟环境法规体系仍不健全。

(4)充分发挥环境非政府组织的积极作用。自20世纪80年代开始，东盟非政府组织得到很大发展。它们不仅关注本国事务，也关注整个东盟事务，在保护环境和坚持可持续发展方面发挥了十分重要的作用。如1979年成立的菲律宾环境问题联盟属下就有720个非政府组织的绿色论坛，而1980年由79个非政府组织建立的印尼环境论坛到1992年就发展了约500个下属组织。这些环境非政府组织采取对话、示威等方式与政府和一些跨国公司展开抗争，反对修大坝、破坏森林和草原、工业污染、滥捕海洋鱼类等，取得了显著成效。

近年来，随着东盟各国经济高速增长，这一地区的环境状况呈现恶化趋势，若不采取有力的协调行动加以遏止，必将对本地区的发展构成威胁。的确，无论东盟还是中、日、韩都对强化“东盟+3”框架下的非经济领域合作与协调包括环境保护，持一种积极的立场。然而，“东盟+3”面临的难题是双方还没有明确意识到现在就需要启动创建一个更加制度化的环境与社会合作机制。因此，“东盟10+3”不仅要发展为一个日益重要的区域环境信息与政策交流的制度化平台，更需要走向一个结构与功能不断完备的区域治理实体，推动建立一个可持续发展的地区环境合作机制。

结论

东盟治理进程中的环境区域合作在政策目标、决策机制和组织机构等方面已经取得很大的进展，作为这样一个不断扩大与深化过程的结果，它正在上升为促进东南亚环境保护与合作的一个主要角色。然而，东盟治理进程中的环境区域合作的一个主要问题就是制度化程度比较低，仍停留在功能性合作阶段。作为环境治理者的“东盟10+3”在从一个实质上的政府间对话机制向一个真正区域合作或一体化组织的演变过程中，东盟国家必须将“东盟+3”目前经济合作主导下的进程重新定位为一个综合性、宽领域的合作平台，使东南亚环境合作从功能化阶段过渡到制度化合作。总之，“东盟10+3”合作模式确实在成长为促进东南亚区域环境合作与协调方面的一个公认领导者，尽管它在实现决策机制和组织结构方面的实质性改善之前很难担当更重要的角色，但通向一个东南亚环境共同体的路程已经开始，这必将对未来东亚共同体的构建起到重要作用。

(责任编辑：张业亮)