奥巴马政府外交：理念、实质与挑战

李庆四

摘 要：奥巴马执政伊始的外交理念可归纳为：淡化意识形态的实用主义、国际问题上的多边主义、与对手谈判的灵活外交和着重软实力恢复美国形象等。在实质上，奥巴马外交与共和党没有根本不同，体现出美国外交政策的连续性，抛弃单边主义的象征意义大于实际意义。因此，在无法脱离战后形成的美国全球战略大框架下，面对持续的金融危机，奥巴马政府的外交政策仍将面临诸多挑战。

关键词：外交理念；反恐战争；多边主义；国际形象；软实力

中图分类号：D83／1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）03-0077-06

面对2008年大选中美国民众对国际安全问题的关注度有所下降，奥巴马在《无畏的希望》中提出：“一定会有机会让美国再次扮演不情愿的世界警察角色。这不会改变，而且也不应该改变。”尽管奥巴马可能比其前任讲话更温和，但手中仍然握着大棒［1］。同时，在《重塑美国领导地位》一文中，奥巴马强调在伊拉克受挫之后美国本能地转向孤立是错误的，必须以行动和榜样来领导世界。美国世纪还没有结束，必须迎接新挑战、抓住新机遇重塑美国的军事、外交和道义领导地位，美国不可能独自面对新挑战；没有美国世界同样不能克服这些挑战［2］。他甚至承诺致力于国家的和解，不惜冒犯希望清算布什过错的支持者［3］。不言而喻，面临共和党8年执政留下的诸多烂摊子，作为民主党自由派代表，奥巴马的外交理念强调多边主义合作、与对手谈判而非武力、从根源上消灭恐怖主义，源于深刻的国际国内背景，因此，“奥巴马时代”的外交战略走向，必然对美国与世界产生深远影响。

一、奥巴马的外交政策理念

外交决策立足于国家利益，除非在危机情况下，否则它的变化将很缓慢。然而，在环境大致不变情况下即使由正常选举产生的政府变化，也不可避免地带来外交政策的制定和实施形式与内容方面的变化［4］。当前，尽管奥巴马外交战略理念仍难有定论，但从他的文章和多次演说综合起来可以归纳为：淡化意识形态的实用主义、国际问题上的多边主义、与对手谈判的灵活外交和着重软实力恢复美国形象等。与共和党一样，在很多方面民主党外交思维会受国际局势和美国能力限制，但一定程度上也受本党传统影响。奥巴马外交理念既是对前任外交问题进行修正的产物，也是其作为民主党自由派外交思想的题中应有之义［5］。

自里根以来，意识形态成为美国右翼的领地，保守派的很多计划立足于美国的世界观而不是实际验证。相对而言，奥巴马的意识形态则是20世纪早期美国思想的综合，尤其是实用主义。实用主义是反意识形态主义［6］，倾向于以过程为导向、被动反应和危机驱动，认为政治就是管理。在外交上实用主义更多地表现为现实主义。奥巴马批评伊拉克战争就是其抨击“意识形态的”典型现实主义观点。他说战争将“意味着美国的占领是无限期的，代价是无止境的，后果是难以估量的”，也将“给中东局势火上浇油”并“增强基地组织招募人员的能力”。无独有偶，共和党元老布伦特•斯考克罗夫特也批评伊拉克战争“使我们从反恐战争中转移了视线”，可能“动摇该地区的阿拉伯政权”，“窒息任何反恐合作”甚至“壮大恐怖分子”［7］。不难发现，奥巴马与许多传统共和党现实主义者如鲍威尔、贝克和基辛格其实没有多大区别，长期来他们一直认为与敌人谈判不会削弱美国力量［8］。奥巴马坚持认为，“强硬外交”可以迫使伊朗的马拉们解除武装，当然华盛顿将进行充分讨论并与盟友磋商之后才采取行动［9］。

同时，为了重塑美国的世界领导地位，必须重建联盟和伙伴关系［2］。为了全球稳定所需的共同安全，必须考虑在自卫之外使用武力的可能性。但当确实使用武力时，必须确保盟友的支持和参与。这就是为什么奥巴马强调多边主义的原因。他一方面反复强调多边主义和外交手段处理世界事务的重要性，另一方面他的多数顾问都是带有自由干涉主义标签的克林顿时期官员。所以，奥巴马政府意味着美国例外主义的延续，甚至与布什政府也没有太多实质差异。只不过，布什完全用军事力量贯彻美国例外主义，而奥巴马则借助软力量重建美国的道德权威，希图实现布什通过硬力量无法达到的目标，即把美国的援助与持续要求民主改革联系起来。这与拜登支持禁飞区的建立、必要时单方面阻止苏丹“种族灭绝”行为及无论人权记录如何都要与敌人开展外交等国际主义立场一致，都是现实主义的反映［10］。

奥巴马自由主义外交政策观直取传统民主党胆怯外交的核心：“现在应该摈弃美国人民宁愿一个强大可能是错误的而不是虚弱但正确（的人做总统）的思想了。”在谈到伊拉克问题时，奥巴马说：“我不只是想结束战争，而是想首先结束使我们卷入战争的思维”，“如果我们抱着那些使我们陷入伊拉克战争的同样老的传统思维，我们在这个非传统威胁的世界上是不会安全的。”［11］可见，对反恐战争的反思既是对美国力量又是对美国安全所作的全面评价。因此，奥巴马班子不是把军事力量置于外交的中心，而是希望重新恢复美国“软实力”——外交、劝说、文化影响、发展援助和榜样力量，因为“与伊斯兰恐怖主义的斗争只有当它的意识形态失去魅力时才能得胜”［12］。由于反恐战争是布什外交的组织原则，奥巴马班子对其进行反思丝毫不令人奇怪。他一上台就关闭关塔那摩监狱的决定，反映了这样的信念：由于恐怖主义永远不可能彻底根除，与恐怖主义的斗争既是军事的，又是观念和原则上的［13］。

为此，奥巴马的外交方案首要的是结束“恐惧的政治”，用“推广尊严”取代空洞的“推广民主”口号，修复孳生反美主义和妨碍自由、公正和繁荣发展的悲情心理。毕竟民主并不能填饱肚子、减少疟疾或保护邻居免受持枪匪徒劫掠。因此，奥巴马认为，国家安全在很大程度上取决于捍卫尊严。由于极端分子总能煽动生活中的苦难问题，这使美国在恐怖主义问题上继续处于与目标背道而驰的不对称战争状态［11］。没有尊严，美国将永远不能摧毁基地组织。而当人们享有尊严的时候，走极端的机会如果不是完全地也会极大地减少了。这样，确保今天生活在恐惧和贫困之中的人们明天能够生活在尊严和希望之中，对美国利益关系重大。于是，为了建设一个更好更自由的世界，美国必须以反映美国人民体面和理想的方式行动［2］，必须努力输出机会——即通向教育、健康计划、贸易和投资的机会。美国的信念立足于希望；极端分子的信念源于恐惧。这成为美国能够而且必将赢得反恐斗争的制胜原因［2］。所以，美国需要与盟友一起帮助弱国，重建失败的国家。这不只是全球慈善计划，而是对付基地组织的有力武器。

据此，奥巴马认为许多反恐原则存在矛盾之处，从战略角度看，他的政策解决的是问题的根源，但并不认为这些根源是简单固定的。这样，在进行传统方式反恐的同时，必须要有转型的外交手段相适应［11］。为了应对威胁不排除军事手段，但首要选择的必须是持续的、直接的、积极的外交。正如副总统拜登访问欧洲时所说，“我们面临的威胁没有国界。一个国家无论多么强大，单枪匹马无法迎战它们。”因此，要彻底摈弃“非敌即友”外交理念［14］。尽管布什在第二任期的就职演说中就提出了“终结世界暴政是我们的终极目标”，但奥巴马进一步提出非民主国家“如果你愿意松开你的拳头，那么我们就愿意向你伸出手。”这个信息得到了伊朗方面的积极回应。即将出任美国国务院政策研究室主任的安娜•玛利亚•斯劳特认为：“美国不必把自己视为与其他大国陷入全球权力角逐，而应看作全球统一体中的核心选手。”因为美国的力量既取决于航母数量，又取决于与世界文化和经济网络的联系［15］。

毋庸讳言，奥巴马是在美国面对不断变化的地缘经济和世界秩序中地位，以及应对影响深远的全球金融和经济严重危机背景下上台的，所以，无论内政还是外交方面，要求变革的危机局势都增强了奥巴马竞选时提出的实施变革的能力［4］。正如一位奥巴马外交助手所说，“长期以来由于恐惧我们希望与共和党有所不同但又不能过于不同。由于担心被贴上虚弱或犹豫不决的标签，我们没有看到民主党人在国家安全上有什么创新思维。”［11］不过，经过伊拉克战争之后仍然这样认为就很荒谬了。把恐惧看作迅速发动伊拉克战争的认识显然是创新性思维。尽管认为刊物上的观点会直接转变为美国外交政策的想法显然是天真的，但其观点可以暴露一些蛛丝马迹［16］。

二、奥巴马外交理念的实质

尽管各方分析人士强调美国对世界的影响力正在减弱，新兴大国正在崛起，旧的国际秩序正在瓦解，但华盛顿外交仍是国际风云的重要风向标。由于国家安全是比内政更易取得突破的议题，因此，奥巴马把最能发挥影响的领域定位于外交，是显而易见的。然而，不论美国共和党政府、还是新保守主义旗帜下的单边主义，也不论是民主党政府、还是改变口号之下的“巧实力”，在战略目标上都是一脉相承的，那就是为了护持美国霸权、并主导世界。因此，要从奥巴马目前有限的立法记录中捕捉奥巴马外交将发生重大改变的信息是难以想像的。

奥巴马的外交和安全班子更多地体现了执行美国外交政策的连续性。比如，国家安全事务助理和国防部长的人选显然也是麦凯恩中意的，表明奥巴马外交与共和党本来就没有实质不同，其竞选诺言也不足为信［17］。2007年在依阿华杰佛逊－杰克逊纪念日晚宴上奥巴马抨击华盛顿的做事方式和追随布什外交的民主党人的主题演讲，虽然反映了奥巴马力争变革的开放和包容的心态，但更多的是对现实的接受。奥巴马对国务卿的遴选，“无论是对朋友还是对敌人来说，希拉里的任命都反映了我振兴美国外交及重建国际联盟的决心”。这里，与希拉里关系密切的以色列大使马丁•尹得克道破天机：“希拉里是个了解世界有多危险的实用主义者，她知道有时必须使用武力，有时以武力威胁推动外交。”［18］这是因为，她力主美国外交回归“原则和实用主义而不是僵硬意识形态；事实和证据而不是情绪或偏见”轨道上来的承诺就更令人信服了。由于与军方的密切联系及精心塑造的强硬形象，希拉里•克林顿将能保护奥巴马免受右翼攻击其软弱的指责［7］。

回顾苏联解体后，拥有强大军事和经济力量的美国，除了运用力量把世界改变为自由民主制度外似乎别无选择［19］。但美国同时面临的现实挑战是无踪影的恐怖组织，力量的非对称性意味着小国能够带来大伤害。这样，美国全球霸权地位意味着如果以接受次好结果的方式解决问题很困难，因为任何交易都被看成对美国意愿的妥协［8］。肯尼迪曾经指出，冷战自由主义者不怕谈判，但只有在可信的实力威胁支持下，美国外交才能有效。所以，保持美国军队的强大并向对手展示运用武力的决心，决定了奥巴马不会根本改变布什政府的滥权行为，关键在于武力的运用不能失调或者说要保持平衡。为此，国防部长盖茨指出战略平衡体现在三个方面：在眼前的冲突中取胜与为其他潜在冲突做准备之间的平衡；在制度化反叛乱和对外军事援助等能力与保持美国传统优势之间的平衡；在保持美国军队在文化多样性上的优势与去除削弱军队能力的文化特征之间的平衡，关键是“美国军队在踢开大门之后整理残局的能力，应能与其踢开大门的能力匹配。”［20］这显然是针对伊拉克战后僵局得出的教训。

尽管奥巴马发誓要实施不同于布什的外交战略，但是左右两派都认为其象征意义大于实际意义，事实上美国外交的基本方向不会改变。2006年奥巴马支持以色列进攻黎巴嫩，支持北约东扩到格鲁吉亚和乌克兰［8］；他批评布什的伊拉克战争政策，却决定向阿富汗增派17000名兵力，而转战阿富汗和巴基斯坦本来就是布什政策的继续；布什需要一个更大规模的军队，奥巴马同样需要；布什想关闭关塔那摩监狱但一直苦恼于根深蒂固的艰难选择，奥巴马也如此。尽管警告不接受伊朗核计划，但布什已伸出外交橄榄枝，奥巴马则更强调对伊外交。比照预计在国家安全委员会任职的帕瓦尔批评美国面对从柬埔寨到卢旺达的种族灭绝的被动反应，在实现人道主义目标和阻止未来种族灭绝方面，她是运用实力的坚定信奉者［21］，奥巴马也认为卢旺达和达尔富尔证明了虔诚的不干涉主义将导致人道主义的更高代价和道德风险：“种族灭绝行动正在世界某地发生而我们却袖手旁观，那将削弱我们的力量，我们必须把必要干预作为国家利益的一部分。”［22］为此，美国必须主动推进强势外交，甚至提出与塔利班温和派接触，正如逊尼派在伊拉克最终推动取得了进展那样［23］。尽管奥巴马反对伊拉克战争，但他的外交班子并不反对普遍使用武力。凡此种种表明，奥巴马绝非被迫接受现实主义，相反这正是其真正的战略出发点。

新的现实迫使奥巴马重视多边主义。面对金融危机、恐怖主义、气候变化、资源枯竭、传染病和贫困等问题需要各国共同努力，在即将来临的多极世界有必要加强民主联盟，这是克林顿时期为推动世界自由国家的团结和政治共识提出的设想［24］。为使联盟保持快捷高效，就需要不断的修正和管理。奥巴马认为：“今天肢解联合国、世界银行及其他国际组织的论调很流行。事实上，如果这些组织要与我们面临的迅速变化的威胁相适应就需要进行紧迫的改革。”［5］这样，布什政府对美国外交原则不负责任的行为，为奥巴马和民主党重新发挥自由国际主义传统预留了空间。联盟关系不仅不会束缚美国的手脚，反而会使美国的行动更具合法性。对此，国防部长盖茨提出，美国将更倾向于通过培养联盟力量来实现美国期望的目标，而亲自或直接采取军事行动的可能性会很小［20］。

卡耐基和平基金会的裴敏欣认为，改正布什外交路线、修正布什外交政策，将会是贯穿在奥巴马4年任期内外交政策的主线。这种不折不扣的“修正主义”体现在两个方面：一方面，奥巴马将纠正布什政府做过头的那些地方。譬如，将尽快从伊拉克撤军，关闭关塔那摩监狱，承诺为拘押者提供人身保护，审查军事委员会的审判，限制CIA的审问手段。另一方面，奥巴马将会在布什政府的“不作为”领域有所作为。如果把公众、政府其他部门以及海外盟友的参与作为在国家安全和公民自由问题上需要做出真正抉择时的必要伙伴的话，奥巴马坚信美国反恐努力将能更持久。问题在于，现在美国与北约之间根本没有解决阿－巴问题的军事方案。为此，奥巴马暗示可以与塔利班谈判，以便利用温和的塔利班来制衡极端的塔利班，这显然是现实主义的离间政策［25］。但如果不把阿富汗的老部落、巴基斯坦部落区域的新塔利班组织和国界两边的普什图族领导人包括进去，就不可能会有什么解决方案。

在反恐议题上，奥巴马的措施与布什政府的区别要少很多，在上任的第三天对巴基斯坦境内的基地组织目标实施空中打击就是证明［26］。所以，美国全球反恐战争框架仍然存在，对此副总统拜登的立场再明确不过：这样的行动尽管不幸违反了国家主权原则，但将继续进行，绝不停止。奥巴马也不得不承认“这是反恐和反对极端主义的最前线”。他重新高喊“美国的道德力量”作为“全球领导的灯塔”，但白宫“道德榜样”的真相在加沙出现可怕屠杀之后就令人惊讶地暴露无遗了［27］。尽管国务卿克林顿高调访问印尼，奥巴马在首次电视采访中强调自己的穆斯林背景，但是与其说这是其政策的根本转变，不如说是为了反恐而做出的姿态。

三、奥巴马外交的现实挑战

奥巴马是21世纪上台伊始就继承一场战争的第一位民主党总统。从传统手段看，美国的实

力确实强大，但越来越无法掌控世界，更无法通过单边行动实现所有目标。在金融危机爆发后，美国的问题不在于实力衰落，而是最强大的国家也不能在没有他人帮助下达到目标［28］。前任国家安全委员会助理说，对奥巴马政府而言，外交并非一件容易的事，它的议程充满了干扰性问题，面临来自国内外两方面的挑战。

在经历了被批评为“极端的分裂性”大选之后，奥巴马开始转向中间派，左派们因被排除在外而发疯，右翼保守派因其承诺与对手“无先决条件”的谈判而愤怒［29］。与奥巴马坚决反对伊战立场不同，所有重要阁员都不反战：他们与奥巴马的分歧广泛存在于伊拉克问题以及伊朗、阿富汗、导弹防御和阿以冲突等其他政策问题上。这样，在美国外交决策体制中，奥巴马外交成功的关键就在于希拉里能否与曾经是前竞争对手的现任总统保持密切关系，即“一是国务卿的话能否让总统倾听，二是总统能否得到国务卿支持。”［18］在此，总统大选期间毫不掩饰地怀疑奥巴马的经验和领导能力的前第一夫人，能否俯首听命于比自己小几十岁的总统是值得怀疑的，这对奥巴马团队发生分歧的潜在威胁很大［30］。不仅如此，在2009年1月11日的电视采访中奥巴马回应切尼有关国家安全问题时表示“不能根据不完整的信息或竞选言论做出判断”，也意味着奥巴马承认大选期间反对切尼国家安全政策（如水刑、CIA的解释、关塔那摩监狱、爱国法、对民众的监视等）只不过是“不完整的信息或竞选言论”［31］。奥巴马虽然言辞模糊，但向自由派眼里的“魔鬼”切尼屈服一定令左派们气恼。同时，协调部门利益困难重重。奥巴马和盖茨都认为应该更多强调外交和外援促使其他国家满足美国利益，但在经济危机时的棘手问题是为了实现这一目标需要从五角大楼预算中挪出多少［17］。

保守的专栏作家克鲁斯曼在2001年指出：“美国是世界主宰大国，比罗马帝国以来的任何帝国都强大……换句话说，美国并非只是一个全球警察。我们不只是实施规则，我们制定规则。”［32］因为自有人类存在就有霸权存在，命运不被自己掌握就被别人夺取。但过去8年来保守派担心的事情还是发生了，那就是美国的力量削弱了。对此，约瑟夫•奈认为，如果美国“以专横的、单边主义方式运用它的硬力量”，其他国家可能被迫形成制约联盟，因为国际政治的古老规律是“权力会成为更大权力的刺激”［32］。由此，美国会发现，这个世界的每个角落都充满威胁，自由的代价就是永恒的警惕：强大并不意味着绝对安全，也不能因此为所欲为。美国在伊拉克和阿富汗的力量展示不仅没有使对手屈服，相反却暴露了即使世界最好的常规武器的局限。即便奥巴马乐意放弃维护美国全球权威，也不意味着能很快取得一个又一个外交胜利［8］。美国的唯一出路只能是维护和增强与国际社会的合作。

美国前国务卿赖斯断言，除了沿着布什政府外交走下去之外，奥巴马将别无选择。随着各种危机越陷越深，很难想像奥巴马政府会从当前美国凭借政治－军事霸权不择手段地追求经济利益的方向上发生逆转；同样，美国内政外交的传统关系，亦即与其他资本主义国家联合掠夺世界资源和劳动的思维也不会戛然而止。虽然奥巴马着力强调伊拉克战争是错误的，阿富汗才是打击基地组织及其盟友塔利班的前线，但撤军伊拉克、增兵阿富汗也许只是从一个泥潭转入另一个泥潭而已［33］。把更多兵力投入到世界上最适于游击战的地区不会产生多大效果，因为依赖高科技手段的美军无法与除了生命和弹药便几乎无任何消费的塔利班打消耗战。阿富汗深山中的不对称的威胁依然存在。面对塔利班这个具有以伊斯兰原教旨主义和阿富汗民族主义为核心的强烈意识形态组织，征服与收买无济于事。妄图通过硬力量或软力量或二者结合予以征服的结局，与以失败和羞辱仓惶逃离这个国家的英国和苏联的命运似乎正等待着美国。

更重要的是，奥巴马的多边主义和欧洲中心主义还要面临更多的挑战。奥巴马的外交政策核心是建立联盟、以欧洲盟友为主、多边主义和避免先发制人战争。但是，不断变化的国际局势不会以主观战略臆断为转移。首先，极其多样化的国际挑战使控制国防预算的诺言难以兑现。其次，与欧洲人建立联盟和多边行动的困难，致使奥巴马既无足够力量又缺乏必要联盟来完成使命［5］。德国总理默克尔在祝贺奥巴马就职时就已经指出，德国（北约）既无意愿也无能力大规模参与阿富汗事务。同时，在如何对待俄罗斯方面的问题更加突出。欧洲也许并不原则反对阿富汗战争，只是心有余而力不足。但对于俄罗斯问题，欧洲却没有形成共识。德国依赖俄国人提供能源，不希望在能源问题上冒险；法国倒积极联美抑俄，却也无能为力。因此，奥巴马在谋求欧洲提供的有限支持方面始终差强人意。归纳起来，美国无法回避转移精力到阿富汗及由此产生的平衡以伊斯兰为中心还是以俄罗斯为中心的挑战。再者，在对付伊朗方面奥巴马同样面临类似问题：要么复活或建立新的联盟，要么单方面解决阿富汗和巴基斯坦问题之后独自解决伊朗困局。为了缓解这一张力，奥巴马自然需要与欧洲就北约扩大军事实力问题尽快达成妥协。然而，鉴于伊拉克战争经费接近万亿美元特别是金融危机望不到尽头，民主党增加军费的希望渺茫［34］。

比照布什政府动辄诉诸武力给世界带来灾难，奥巴马标新立异的外交政策理念让世界翘首以待是可以理解的。不过，奥巴马政府外交不可能脱离二战以来逐渐形成的美国全球战略大框架，或者主动放弃全球霸权利益。这里必须指出的是，其与欧洲围绕北约派兵阿富汗以及与其他大国的分歧不同，近来在中国周边地区指使追随者对中国发难或者干脆赤膊上阵的小把戏，表明尽管在全球性金融危机情况下美国有求于世界、有求于中国，但是美国的霸权战略及其防范、围堵中国的目标不会因民主党上台而改变。正如兰德公司以战争手段摆脱金融危机的报告指出的，越是脆弱的美国越急于以危险手段转移国内矛盾，对此应该保持清醒的头脑。

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