小额贷款公司监管主体之探讨

王 永

摘要金融监管机构设立小额贷款公司是希望促进资金回流农村;同时希望触动原有的农村金融机构如农信社、农行等,藉此来带动农村的金融市场;同时也是希望这些机构能提供资金给社会弱势群体,以帮助他们摆脱贫穷。反观这几年的小额贷款公司试点的状况,设立机构的前两个目标基本上是实现了,但是借小额贷款机构来实现农村的脱贫还是远没有达到。小额贷款公司是纯商业机构,在商业利益和风险规避上,他们自然会选择风险相对更小、回报更高的中小企业贷款。本文从此入手来探讨小额贷款公司的监管。

关键词小额贷款公司监管探讨

中图分类号:F812文献标识码:A

2008年在党的十七届三中全会报告中明确提出加强监管,大力发展小额信贷,鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。而在同年5月份银监会和中国人民银行联合发布规范小额贷款公司的文件即《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)。该规范性文件对于推动我国的农村金融和拓宽中小企业融资管道,起到了至关重要的作用,同时各省都依该文件出台一些具体做法。但无论是中央或是地方的规范性文件对于小额贷款公司的规定都是粗线条的,有些规定还是或多或少体现了金融抑制。对于小额贷款公司的有效监管在目前的状况下首要的是要确定监管主体。从我国目前所颁布的有关小额贷款公司监管各项规范性法律文件来看,存在着各地的监管主体不统

一,监管主体的职能不明确等诸多问题。

1我国小额贷款公司监管主体设置的状况及分析

小额贷款公司的监管主体在央行和银监会发布的《小额贷款公司指导意见》中虽有说明,但是并没有明确主体是什么,将相关确定主体的权力赋予了省级人民政府,同时笔者也发现,省级政府进一步将权力下放,到县市一级。这样做明显会导致监管主体的混乱,会出现多头监管,或者会出现无人监管的状况出现。据笔者所掌握的材料,对全国20个省(市、自治区)的监管文件进行了统计。其中安徽省、北京市、四川省、黑龙江省、云南省等省份是明确规定有政府金融办来监管小额贷款公司。有的省市如江西省、陕西省、吉林省等省份在规定由金融办来监管的同时,还规定了由金融办和其他机构联合成立的小额贷款公司试点工作联系会议或小组。

从以上我们可以看出,很多省份是以金融办为主体来构建监管体系。首先我们应当明确金融办在我国政府中的地位。金融办并不是一级政府的职能部门,而只是政府协调议事机构。而目前,我国对金融主体法定监管只有中国人民银行和银监会,其拥有金融监管技术和人才和丰富的监管经验。而金融办,其很少参与到金融监管。但是从以上分析我们可以看到,金融办基本上是作为监管主体。笔者认为,由金融办牵头组成的联席会议制度是一个权宜之计,在其无法单独监管的情形下,又不想放弃相关的权力采取一个折中的办法。其实这样做,使得监管效率大打折扣,不符合行政效率原则,也与金融本质相去甚远。其次,依据《中华人民共和国银行业监督管理法》和相关法律规定金融机构的是由银监会和中国人民银行,从不同的方面来管理。根据行政法学原理,其通过指导意见授权给省级人民政府,但是这样的授权是不能在层层转授的。但从各省(市、自治区)可以看到,省政府也将这一权力下放到各个市县的金融办。最后,根据中国人民银行合肥市中心支行的调研可以看出,安徽省规定将各级政府金融办作为小额贷款公司的监督责任主体,有的市金融办尚未成立,大部分小额贷款公司在县里设立,目前我省只有几个县成立金融办。这样会出现无人监管的局面。

2小额贷款公司性质分析及监管主体之重构

对于小额贷款公司这一新型的金融组织,其性质无论是在学术界还是在实务界都缺乏明确的界定。在学界有几中看法如认为小额贷款公司是一种普通公司。其次,有学者认为小额贷款公司是一类非正规金融组织或准金融组织。最后还有一部分学者认为小额贷款公司应当是属于金融组织。笔者认为小额贷款公司的性质应当是金融机构,这是因为:

首先,小额贷款公司的本身所承担的任务来看,正如《小额贷款公司指导意见》中所说,“……有效配置金融资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展,支持社会主义新农村建设”。“三农问题”的解决的一个重要途径是完善农村金融市场,但是在农村金融市场上正规的金融机构如农业银行把机构从农村地区撤走;而农村信用社也是不能很好地承担为农村经济服务的任务,这样国家就希望通过设立并完善小额贷款公司制度来完善农村的金融市场。

其次,从世界贸易组织(WTO)相关条约来看,在服务贸易总协议下的《关于金融服务的附件》,规定了金融服务的定义,在该份文件中规定金融服务是指由参加方服务供应者提供的任何金融性服务。在该文件中对于金融服务是比较宽泛的。

再次,从相关的地方立法实践来看,相当多的地区对于小额贷款公司的性质进行了阐述。《财政部关于小额贷款公司执行<金融企业财务规则>的通知》中规定:“一、凡依据《中国银行业监督管理委员会 中国人民银行 关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号)设立的小额贷款公司,执行《金融企业财务规则》(中华人民共和国财政(下转第178页)(上接第172页)部令第42号)。”同样在《安徽省小额贷款公司监管暂行规定》中笔者看到在其第二条中规定:“……小额贷款公司是指经省政府金融办批准设立,……经营小额贷款业务的新型金融组织。”安徽省将小额贷款公司认定为一种新型金融组织。

基于以上的认识,对于这样一类新型金融组织,监管主体应当是有我国法律明确规定的机构即中国人民银行和银监会来统一监管。只有这样,才能使小额贷款能够获得长足发展,同样也只有这样才能完善我国农村金融体系。