财政支出绩效评价浅析

马志敏

摘要:财政支出绩效评价是财政支出管理的重要内容,对于提高财政支出效益有着积极的作用。现阶段我国财政收支规模一直呈快速增长的趋势,与此同时财政支出绩效管理中存在的问题也日益突出,如何提高有限的财政资金的使用效益成了加强财政支出管理、改善财政支出现状的关键。

关键词:财政支出;绩效考评;财政支出绩效评价

中图分类号:F812.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0110-02

一、财政支出绩效评价的原则和重要性

1.财政支出绩效评价的定义和目的

财政支出绩效评价,是指运用科学、规范的绩效评价方法,依据经济、效率和效果的原则(3E原则),对照统一的评价标准,对财政支出的过程和结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判,并通过评价找出决策和执行中的问题以及改进的方向。它是随着公共支出管理理论的产生而产生,并伴随着公共支出管理实践的发展而发展。从广义上讲,绩效是效益、效率和有效性的统称,不仅包含外部效果,也包含内在的努力程度,可以通过投入、过程、产出和结果来描述。

建立有效的财政支出绩效评价体系具有非常重要的意义。首先有利于提高财政资金效益。对财政支出的绩效进行精准的评价,可以有效地克服以往计划经济体制下注重财政资金分配过程、忽视财政资金使用效益的问题,避免支出结构和规模的不合理性,使有限的财力切实发挥最大的作用。其次,有利于加强对财政部门权力的约束,强化财政执法监督。绩效评价能够从制度上形成一种激励机制,调动各部门相关人员的积极性,促使财政管理方式的创新与变革,明确各自的职责,加强对财政的监督,实现“取之于民,用之于民”。再次,还有利于科学安排财政制度。财政支出绩效评价是保证财政制度安排科学性和可行性的重要前提条件,在具体的评价过程中,可以及时发现财政制度在科学性、合理性方面存在的问题,为财政制度的完善不断提供准确信息,保证财政制度的科学性和可行性。

2.财政支出绩效评价的原则

在构建财政支出绩效评价体系时,可以坚持以下原则:定量分析与定性分析相结合。支出结果复杂繁琐,单纯使用定量或定性的方法,极可能影响评价结果的客观、公正。全面性与特殊性相结合。财政支出涉及面广、差异性大,绩效表现也具有多样性,在评价时既要从整个财政支出体系出发,考虑各种效益的全面性;也要具体问题具体分析,考虑不同类别支出产生的效益的特殊性。科学性与可操作性相结合。财政支出评价体系需要根据现状和未来发展趋势来制定和不断调整,研究设计恰当的考核体系,保证可操作性、提高科学性。统一领导与分类管理相结合。财政支出绩效评价工作应由财政部与各级财政部门统一领导,同时根据考评对象的行业、项目等特点,实行分类管理,制定分类的绩效评价办法。

二、目前财政支出绩效评价体系存在的问题

财政支出绩效评价是一项复杂、庞大的工程,必须有一套完整的理论体系和方法体系来对工作的具体操作予以支撑,但目前我国财政支出绩效评价体系还存在很多问题,不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要,严重阻碍了公共支出目标的实现。

1.规范科学的指标体系未构建

财政支出绩效评价就是要通过绩效指标衡量绩效目标的实现程度,从而编制与各部门、各项目相适应的预算。因此,必须要有科学的指标体系和标准作为衡量标准,才能保证财政支出绩效评价的顺利开展。目前,我国财政支出有关部门的项目支出绩效评价指标设置缺乏严密的数据分析,强调规模和层级管理,忽视资金的使用效率的追踪评价,呈现平面化和单一性的特点,不能满足从不同层面、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。

2.缺乏统一的法律保障

我国实现依法治国,强有力的法律保障和支持能够为各项工作的开展保驾护航。财政支出绩效评价工作也必须得到立法的支持,予以制度化、规范化。虽然我国每年都开展各种形式的绩效监督与评价活动,比如,由多个部门组成的联合检查组对财政支出项目进行评价和考核,并提出过要进行全过程绩效评价工作的建议,但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规,财政支出绩效评价缺乏法律约束和制度保障,各地开展的绩效评价工作,主要依靠各级财政部门制定的各类具体财政资金的绩效评价办法,主观随意性大,不可避免出现违背法律、法规的违法行为,影响了财政支出管理的效果。

3.没有明确的管理机构

我国财政支出绩效评价工作主要分散在政府各管理部门进行,没有建立一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构,对全国的财政支出绩效评价工作予以规范和指导,宏观调控性能差。而各部门进行具体的财政支出绩效评价的标准不统一,指标、方法和组织程序差异大,使得财政支出绩效评价结果差异大,缺乏可比性,评价结果的客观公正性得不到保证,无法从整体上对财政资金进行高效的配置,资源配置效率低下。

4.支出绩效评价内容不完整

由于缺乏科学、规范的指导,我国财政支出绩效评价工作内容极不完整,无法满足财政支出绩效管理的要求。一是受集权思想的影响,有关部门进行的财政支出绩效评价工作较为呆板,盲目服从上级指示,灵活主动性差,关注的重点往往是项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定,忽视项目的效益评价,带有明显的审计特征。二是财政支出绩效评价工作被简单地理解为巧妙筹钱、合理用钱,认识上的偏差导致项目投资的前期审核和效益评价被忽略,更不用说项目对环境和社会效益的影响,使财政支出绩效评价工作无法为政府宏观决策服务。

5.评价结果缺乏约束力

没有明确的管理机构,缺乏有力的法律保障,使得财政支出进行评价的开展动力不足,管理层重视程度不够,对财政资金支出项目中的成效、存在问题与相关责任,以及对项目执行过程中的各环节责任人的职责并没有直接的约束,而且财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存,财政支出绩效评价工作流于形式,使得支出效果公示的信赖度大大下降,极大地影响了项目支出绩效评价工作的权威性,给日后的财政收支工作带来不利影响,制约着项目支出绩效评价工作的深入开展,甚至影响整个宏观经济的调控能力。

三、改进财政支出绩效评价体系的策略

1.建立科学的财政支出绩效评价指标体系

2005年5 月,财政部在全面协调部内各司局绩效考评工作的基础上,出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》,为全国财政资金绩效考评工作提供了统一的指导性文件。具体来说指标体系的构建应在坚持相关性原则、经济性原则、可比性原则以及重要性原则的基础上,遵循财政支出活动投入—过程—产出—效果的逻辑关系,参照国际和国内公认的标准,进行严密科学的分析,形成立体型、多层次的指标体系,为财政支出绩效评价工作的开展做好准备工作。

2.完善财政支出绩效评价各项法律和制度

目前建立和完善我国财政支出绩效评价的制度体系应该是首当其冲的任务,应建立一系列制度规范和相关法律规定,对全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等进行清晰的法律界定,明确相关行为主体的权利和义务,提高绩效评价工作的权威性,使各项工作有法可依、执法必严。另外还要建立完备的相关法律保障制度,配套措施的建设到位,避免财政管理部门孤军奋战的窘境,为建立财政支出绩效评价体系创造良好的实施环境,全力保证绩效评价工作的顺利开展。

3.成立专门的财政支出绩效评价机构

为了使财政支出绩效评价工作真正发挥作用,应该在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,作为财政支出绩效评价的执行主体,对本级财政支出绩效评价工作实施统一管理,协调财政、统计、审计、人事等多个部门的协作和配合,尽量实现相关工作的同步开展,以及时获取评价工作所需要的各方面信息,取得财政支出绩效评价的最大效用。另外,为避免集权引起的权力争夺和效率低下,还应该大力引入中介机构和社会公众参与绩效评价工作,这样既可以加强整个财政支出管理活动的监督和控制,又能够提高评价工作效率、质量和公正性,有效地促进财政收支目标的实现。

4.建立绩效预算,扩大绩效评价范围

绩效预算是以目标为导向, 以业绩评价为核心的预算模式,它具有权利与责任对等、激励与约束并重、成本与效益融合、预算与绩效挂钩等特点,实行績效预算能够有效的发挥内控功能,克服以往绩效评价模式重视产出而忽视效益的考核与评价的问题,实现财政资金效益最大化。同时,应借鉴国外先进的管理经验,结合我国财政支出使用和管理实际,采用现代信息管理技术,建立适合财政支出绩效评价工作需要的信息数据库和信息处理系统,扩大绩效评价的范围,使各项支出工作都受到一定程度的监督和控制,全方位、多层次的保证财政支出的效益。

5.强化绩效评价工作结果的约束力

财政支出绩效评价结果是对财政支出效益的总结,是评价各部门、各责任人工作的有力证据,对整个财政支出管理工作的改进起着至关重要的作用,应将绩效评价结果应直接纳入人民代表大会对预算执行情况的审核程序,作为财政信息库的重要组成部分, 为优化财政支出结构和提高财政支出效率提供强有力的信息支持;并将之及时公布于相关部门和各工作人员,提高其改善工作的积极性和警惕性,推动整个财政支出管理工作的进行。