金融监管法制的源与流

盛学军

[摘要]金融监管法制的历史渊源及演变进程尚未在理论上得到清晰地展示。梳理并总结其并不悠久、但却伴随惊心动魄的金融危机而走过的曲折历史，能够促使人们从更开阔的视野、冷静的思绪中把握21世纪金融监管法律内蕴的矛盾和冲突。

[关键词]金融监管；金融监管法制；中央银行制度

[中图分类号]DF438[文献标识码]A[文章编号]1000－4769(2009)02－0076－06

金融内在的不稳定性催生了中央银行并渐次促成了金融监管。不过，金融监管法制的历史渊源及演变进程尚未在理论上得到清晰地展示。尽管其间的个别事件、历史片段或许让人耳熟能详，但基本脉络并未得到厘清，残缺的历史线索有时甚至予人误导。“法包含了一个民族经历了多少世纪风雨沧桑的发展故事，因而绝不能将它仅仅当作一本数学教科书里的定理、公式来研究。为了探究法的真谛，我们必须了解它的过去以及未来趋势。”在直面当代金融监管法律在全球化背景下所面临的重大问题之前，我们有必要首先梳理并总结其并不悠久、但却伴随惊心动魄的金融危机而走过的曲折历史。笔者相信，这种梳理能够促使人们从更开阔的视野、冷静的思绪中把握21世纪金融监管法律内蕴的矛盾和冲突。

一、以货币体系和银行业为中心——金融监管法制的初创时期

1930年代以前的金融监管法律活动都属于监管法制的初创阶段。最早的带有金融监管雏形的立法，可以追溯到1720年6月英国颁布的旨在防止过度证券投机的《泡沫法》(Bubble Act)。该法的颁布起因于18世纪初英国发生的“南海泡沫”事件(South Sea Bubble)，它掀起了狂热的证券投机和资本泡沫，而泡沫的崩溃则使英国经济遭受了沉重打击。英国国会当时颁布了《泡沫法》，规定任何未经特别授权而组建的公司均属非法，未经议会特别授权不得开展任何证券发行。这是一个包含着浓厚的政府控制色彩的法案，但是，它并没有真正开启现代金融监管法制的历史大幕，这既决定于当时资本主义发展初期的社会经济内在条件，也与其自身采取的不合时宜的政府干预措施紧密相关。

历史表明，《泡沫法》未能促进英国证券市场恢复生机、发展壮大，不仅如此，资本市场的监管法律活动，在自此之后的100余年间也举步不前，乏善可陈。之所以如此，其中的一个重要因素在于政府的不适当监管措施。正如英国学者高尔所批评的那样：“如果立法者是打算通过《泡沫法》抑制股份公司和证券市场，那么他们取得了出乎意料的成功；如果——这似乎更正确一些——他们是打算保护投资者免遭破产的损失的话，那么他们遭到了悲惨的失败。”类似的立法如英国于1733年通过的《禁止无耻买卖股票恶习条例》。其实，“英国当时需要的是一个使合资团体易于采取公司形式、同时保护这种团体中的股票持有人和公众免遭欺诈以及防止其创立和经营中的过失的法规。然而，国会所通过的法规有意使合资团体难以采取公司形式，而且如果采取公司形式时，法规丝毫没有包含调整这种团体的行为的规则。”

进入19世纪中叶，随着资本主义经济的进一步发展，工商业的组织创新和融资活动都得以逐步恢复并对立法提出了崭新的要求。英国议会先是在1825年废除了《泡沫法》，接着于1844年又颁布了《股份公司法》(the Joint Stock Company Act1844)，该法案初步确立了发行注册、“年报披露”等被后世称之为“公开规制”(principle of compul。sory disclosure)的新的监管形式。不过，总的看，包括英、法、德在内的欧洲主要资本主义国家当时都尚未对证券市场建立起全面的政府监管制度。它们的市场管理主要依赖经营主体自发形成的自律机构，如证券交易所或行业协会，立法所确立的制度也很少涉及经营者的微观行为。19世纪的证券法制以及其中政府扮演的“消极”面貌，充分反应了自由资本主义经济发展阶段的要求，体现了市场“看不见的手”所发挥的积极作用。

另一方面，在整个18世纪到20世纪初之间，更多的金融管理活动是发生在货币领域，其核心是中央银行制度的确立。相关的立法及制度演变，才真正构成了现代金融监管法制的起点和基石。

统一货币发行是催生中央银行制度的首要因素。在资本主义早期的经济蓬勃发展过程中，商业银行等私人机构自行发行货币(银行券)曾经为许多国家带来了经济混乱。货币不统一显然制约了市场规模的扩大，私人货币发行机构的膨胀倾向也常常因破坏社会的信用体系而对经济产生不良影响。法律最终对于统一货币发行这种经济体系的内在要求作出了回应。如，英国议会于1844年颁布的《皮尔斯法》(《Peels Act》，也称为《英格兰银行特许法》)，授予英格兰银行在英国发行纸币的独占权，这意味着于1694年通过获得皇家特许执照(Royal Charter)成立的英格兰银行，此时才终于享有了中央银行制度意义上的发行职能。当时，经济较发达的欧洲国家也竞相仿效英国成立各自的中央银行。就连稍晚才完成统一的德国，也在19世纪末期出台了《德意志帝国银行法》，将普鲁士国家银行改造为帝国银行，建立了自己的中央银行制度。大洋彼岸的美国，曾经在1811年和1836年两度试图建立类似英国的中央银行体系，但都未成功，以致内战期间林肯政府还于1863年出台了《国民货币法》，这应该是世界上最早的专门的货币监管立法了。该法旨在确立联邦政府对银行业的权威，以便协调货币流通，保证金融稳定。然而，由于缺乏一个类似中央银行的货币信用控制系统，政府仍然难以控制货币供应量，这种状况引发了周期性的金融恐慌，1873年、1884年、1890年、1893年和1907年都发生了金融危机，引发货币市场混乱，有时甚至是长期的经济衰退。直到国会于1913年通过《美国联邦储备法》，美国的中央银行体系终告成立。

然而，货币的统一发行并没有完全消除经济中的货币信用不稳定问题。19世纪多次发生的银行危机正是源于许多商业银行不谨慎的信贷扩张，出现“支付不能”、造成存款人“挤提”银行，进而引发金融体系的连锁反应，最终产生货币紧缩、生产萎缩而制约社会经济的发展。针对这种情况，作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担信用“保险”的责任，即：作为众多金融机构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其目标是防止因公众挤提银行而造成经济的波动。如此一来，中央银行在统一货币发行之外，又被赋予了稳定金融和宏观经济秩序的最后贷款人职能。

统一货币发行、提供弹性货币、作为最后贷款人等这些中央银行当时承担的基本职能，本质上也算不上金融监管，但是它们却为中央银行后来进一步演化为金融监管者奠定了基础。因为，随着中央银行成为货币信用体系的中心，不仅逐

步衍生出承担票据清算中心、替整个银行体系保存资金准备、担当最后贷款人等更多职能，最重要的是，这些职能促使它具有了迫使其他金融机构遵从其指示的“砝码”，中央银行借此可以干涉普通金融机构的经营行为。自此，现代意义上的金融监管才得以产生，在大多数国家这是19世纪末20世纪初开始的。

总体来看，现代意义上的金融监管法制肇始于19世纪后半期中央银行制度的建立。1844年《皮尔斯法》的颁布促使英国将英格兰银行改造为中央银行，并使其逐步垄断了货币发行权，成为英国银行业的票据交换和清算中心，并在多次金融危机中充当了最后贷款人的角色，这些活动及其所充当的越来越重要的“角色”表明英格兰银行已经具备金融监管的职能。当时金融业较发达的国家也纷纷立法，竞相仿效英国成立各自的中央银行，以执行金融监管职能。伴随这些金融监管的实践以及相应的立法体系，金融监管法制得以初步确立。

二、罗斯福新政与广泛的金融立法——金融监管法制全面确立的时期

这个时期从20世纪30年代起持续至70年代左右。事实上，直到1930年代，中央银行等主管当局对金融机构经营的直接干预还不十分普遍，金融监管的形式、范围和作用都十分有限，还主要是通过行使最后贷款人的职能来防止银行挤提的发生。这与当时主流的经济学说和社会科学思想紧密相关。毕竟当时“放任主义”、“不干涉主义”等尚被视为资本主义经济的金科玉律，迷恋不可规避的法则、公理和规律成为当时各种学术思想的总特征，以至于法哲学被冠以“机械主义法学”的帽子。然而，进入垄断资本主义阶段后出现的一系列社会问题在逐渐改变世人的观念，工业化所导致的种种弊端令社会矛盾逐步激化，学术界也开始反思。20世纪初叶，在“人们对放任主义经济政策的憎恨几乎达到了顶点”的背景下，实现社会变革、重塑政府与市场关系的一切努力，其实仅仅是欠缺一个适当的机遇了。

震动美国和全球的股市崩溃与随之而至的经济大萧条，创造了实行变革的历史际遇。从1929年9月到1932年7月，纽约证券市场从巅峰跌落到最低点，许多衡量证券市场价格水平的公认的股票指数记录了这一衰退过程。如道·琼斯工业股票平均指数从386.10点跌落至13.16点，道。琼斯公用事业股票平均值从144.61点跌落至15.78点，而纽约25家工业股票平均指数从469.49点跌落至57.62点。纽约股票交易所挂牌上市的股票总价值在1932年仅为150亿美元，比股市崩溃前减少了大约74亿美元。紧接着股市崩溃的是大量的银行倒闭。1927年美国银行共有24000家，到1933年时则有超过6000家倒闭。经济大萧条也随之而至。从1929年到1933年，国民生产总产值从1040亿美元降到560亿美元。国民收入从870亿美元降至400亿美元，人均可支配的个人收入从678美元降至360美元。失业人口从150万上升至1280万。公司利润总额从盈利103亿美元降至净亏损20亿美元，农产品价格指数从105降至51。危机终于爆发，并且迅即波及到全球。新世纪的繁荣转眼之间变成持续近5年的大萧条。人们在反思经济危机和社会弊病的过程中，酝酿着一场前所未有的政治、经济、社会和法律变革，现代金融监管法制的全面确立也由此展开。

在经济大危机首先爆发的美国，以罗斯福“新政”(New Deal)为契机，接连出台了《银行法》(1933年，又称《格拉斯·斯蒂格尔法》)、《证券法》(1933年)、《证券交易法》(1934年)、《信托契约法》(1939年)等重要的金融法律。依托这些法律，现代金融监管法制的基本架构得以全面确立，它们主要是：(1)修订并明确了金融监管目标。如果说19世纪末20世纪初的金融监管是旨在提供一个稳定和弹性的货币供给，并防止银行挤提带来的消极影响的话，那么此时的监管目标则被修订为“致力于维持一个安全稳定的金融体系，以求防止金融体系的崩溃对宏观经济的严重冲击”。(2)确立分业经营原则。当时的立法者认为银行业与证券业的混业经营是诱发30年代股市危机、导致银行大量倒闭并进而演变为经济大萧条的重要因素。为此，《银行法》确立了分业经营、分业监管原则，其主要内容是：任何以吸收存款为主要资金来源的商业银行，不得进行代理证券发行、证券包销、证券分销、证券经纪、证券买卖等属于投资银行的活动(第16节)；任何从事证券业务的投资银行不得同时开展支票存款、存单存款等商业银行活动(第21节)；任何商业银行不得设立从事投资银行业务的附属机构(第20节)，等等。(3)监管主体的专业分工与多元化体制得以形成。在这些立法中，除了联邦储备委员会(FRS)作为传统的金融监管主体的地位得到进一步的明确和加强之外，通货监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)等机构也分担了相应的监管职责，此外，根据1934年《证券交易法》的规定，联邦设立证券交易委员会，专司证券市场的监管，加之州保险监理官对各自辖区内保险业的监管，至此，一个双层(联邦和州)多头、分业监管的体制终于形成。(4)包含着大量直接干预的广泛的监管方式在立法上得以确立。除了分业原则即建立银行业和证券业之间的“防火墙”之外，各项金融法律还确立了金融机构审慎经营的规则、信息披露规则以及打击不当交易行为等各项制度，加之随后颁布的Q条例、A-z和AA-AT等一系列监管条例，利率管制、市场准入管制等监管方式也紧锣密鼓地登台。总之，监管当局开始广泛、深入地直接干预和介入金融机构的日常经营活动，美国的金融监管也得以迅速法制化和系统化。

尽管受制于第二次世界大战的阻挠而有所延迟，但欧洲各国还是在战后迅速普及现代金融监管法制。如法国，除了发挥法兰西银行作为中央银行的监管职能之外，也根据总统令在1967年首次设立了统一监管全国证券市场的机构——证券交易委员会(Commission des Operations de Bour-ses，简称COB)。就连传统上一向依赖于行业自我管理的英国，也制定了《1946银行法》、《1947年外汇控制法》、《1979年银行法》等一系列金融监管的法律法规。德国则在战后重建了金融体制，保持了不同于英美体系的“综合经营”的金融传统，其中，德意志联邦共和国于1957年6月26日颁布了《德意志联邦银行法》，奠定了以中央银行为主的金融监管体制。此外，日本、加拿大借鉴美国，建立了严格分业经营、分业监管的金融监管法制。

三、放松监管与重建监管——金融监管法制的调整和变革时期

这个时期始于1970年代左右，延续至今。在1970年代各国掀起的金融监管法制变革之前，理论界就已经出现了自由主义思想的复兴，“金融压抑”和“金融深化”等金融自由化理论也迅速

扩大其影响，其背景是主要资本主义国家陷入了经济“滞胀”的局面。这些理论的勃兴不仅宣告凯恩斯主义经济政策的破产，也直接导致包括金融监管在内的政府干预行为开始转型，金融监管法制的调整和变革也就无法回避了。

在金融自由化理论看来，1930年代针对席卷资本主义世界的金融危机而建立起来的金融监管法制，带有反危机色彩和严格管制的特征，随着市场的发展，这些广泛和直接的金融监管被认为是过度的和压制性的，损害了金融机构和金融体系的效率及发展。在自由化浪潮的推动下，各国在20世纪后期兴起了一场以“放松监管”(De-regulation)为标志的金融监管法制改革。其中，英国于1986年颁布了酝酿已久的《金融服务法》，世人所称的“金融大爆炸”(Big Bang)就此拉开序幕。1999年11月4日，美国国会也终于通过了《金融服务现代化法》，废除了执行大半个世纪的《银行法》，金融混业经营行为得到法律的确认。具体来看，这个时期金融监管法制的调整主要涉及如下方面：

1对分业经营的监管放松

它表现为立法逐步削弱分业经营原则的限制，允许银行、证券、保险等金融机构以一定的方式开展交叉(混业)经营。事实上，随着1970年代金融创新业务的开展，各国金融机构早已不能满足于既往的分业监管法律，纷纷向其他金融业务渗透，到1980年代以后，伴随各国金融改革政策的陆续出台，严格的分业监管最终被一系列允许混业经营的金融立法所取代。但值得关注的是，各国混业经营的法定模式各不相同。(1)美国模式，即金融控股公司模式。美国1999年《金融服务现代化法》的颁布，金融机构合法设立的金融控股公司可以从事法律许可的金融活动，包括银行、保险、证券发行和交易等投资银行业务等。(2)德国模式，即直接混业模式。与美国的监管制度不同，德国银行法制传统上就采行混业经营原则，即商业银行不需要任何持股公司就能从事所有证券活动。这些活动既可由银行自身直接经营，也可由银行独资的子公司或分支机构从事。由于欧共体自成立以来一直致力于实现区域内经济一体化，同时欧共体又接受了德国混业经营模式，如此一来，该模式在欧洲大陆不少国家得到广泛践行。甚至英国在1980年代的改革过程中，在放弃分业经营原则的同时，采行的不是美国模式而是德国的做法。(3)日本模式，即子公司模式。按照日本国会1992年6月通过的《金融制度改革法》，日本允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉，但不允许保险业以子公司方式参与其他金融业务。

2对资本流动的监管放松

1974年，美国率先取消了对资本外流的限制。1984年又取消了对外国投资者购买美国政府债券所得利息征收的预扣税(Withholding Tax)，这等于向外国投资者开放了政府债券市场。日本是在1980年代逐步放开资本流动的。首先于1984年允许境内居民自由发行欧洲日元债券，同年12月又允许资信良好的外国公司在日本发行欧洲日元债券。随后又开放了商业票据市场，使得国际资本能够自由进入日本。

3对价格的监管放松

它表现为逐步取消佣金、利率等价格限制。在证券交易佣金方面，美国于1975年改革了在其资本市场实行多年的固定佣金制度，采取新的协议佣金制。英国也于1986年采取步骤，取消传统的股票交易所固定佣金的规定，出现了所谓的“金融大爆炸”。另一方面是各国在利率监管上的放松。1930年代“大萧条”之后，美国依据Q条例对商业银行开展存款业务的利率施加限制，禁止对活期存款支付利息，而对定期存款的利率则规定了最高限额。随着金融市场的发展和市场利率的上升，利率监管措施极大地削弱了商业银行的竞争能力，由此促使逃避管制的金融创新大量出现，这又反过来降低了金融监管的效率。因此，美国国会于1980年4月通过了《解除存款机构管制与货币管理法案》(DIDMCA)，规定到1986年3月31日为止，分阶段取消Q条例所施加的利率限制。法国更是早于1967年取消了对贷款利率的管制，但对存款利率，放松管制的历程一直比较缓慢，直到1986年5月，才放开了期限在3个月以上的定期存款利率。尽管对活期存款的利率限制仍然没有取消，但事实上各类银行可以创新出许多金融工具来逃避这些限制。而日本则是在1970年代末开始，伴随大藏省《金融自由化与日元国际化的现状与展望》等政策的出台，尤其是1992年国会通过《金融制度改革法》之后，才逐步实现对中期公债、大额定期可转让存单到票据贴现、最后到银行贷款等项目上的利率自由化。

4对市场准入的监管放松

它表现为立法上逐步允许各国金融机构按照一定的条件和程序进入其他国家的金融市场。这方面的进展直接受到了关贸总协定等国际多边协调机制的推动，尤其在《服务贸易总协定》(GATS)以及由世界贸易组织主持下、100多个国家于1997年12月12日达成的《金融服务贸易协议》(FSTA)中，对此确立了一系列总的原则和具体要求。如，按照市场准入原则，缔约国应当开放本国金融业和金融市场，尽可能地允许各方相互自由地进入对方金融服务领域。又如，根据国民待遇原则，缔约国对于非居民金融机构在其境内的业务活动，给予与本国金融服务业相同的待遇。该协议的达成使得外国银行、证券公司、保险公司和其他金融机构更容易进入东道国的金融市场，建立分支机构，开展金融服务。而且东道国政府应当逐步允许提高外国公司对本国国有银行或其他金融机构的持股比例，允许本国居民利用本国境内的外国公司提供的金融服务。

不过，“金融自由化”及以“放松监管”为标志的监管制度变革，对金融业带来的并不仅仅是福音。1974年前西德的赫斯塔特银行倒闭、1991年在卢森堡注册的国际商业信贷银行倒闭、1995年英国巴林银行事件等金融风险问题的持续暴露，开始促使人们反思那种单纯以“金融自由化”为导向的监管法制变革，并在“重建监管”的旗号下展开对金融监管法制的继续调整。

尤其值得关注的是一些发展中国家和转型经济国家的经验和教训。在20世纪后期，国际经济组织和发达国家片面敦促发展中国家加速“金融自由化”进程，却放松对国际流动资金的监管，忽视其稳定世界经济的责任，国际金融机制呈现严重的不平衡状态。另一方面，一些国家在融入“金融全球化”进程和实行金融自由化政策的同时，由于对政府职能定位不当，片面强调减少政府干预，对于“金融自由化”的负面影响疏于防范，单纯放松甚至完全取消了金融监管，因此，在这些国家经济的双向互动和传导机制的作用下，频繁发生金融危机。如东南亚金融危机、墨西哥金融危机等。特别如俄罗斯自1997年10月至1998年8月就接连多次发生金融危机，造成极其

严重的社会经济后果。金融危机不仅致使俄罗斯银行系统瘫痪，使大批商业银行尤其是大银行损失巨大，商业银行中有一半濒临破产，而且也使俄罗斯货币和证券市场发生剧烈动荡，甚至导致两届政府垮台。显然，这些教训也促使各国继续探索世界范围内的经济社会变化及其蕴藏的新矛盾，同时预示着金融监管法制进一步的发展动态和前景。

四、结语

透视金融监管法制的发展历程，我们认为有三点启发值得明示。

第一，百年来的金融监管法历经沧桑巨变，其调整的频率、幅度和深度是普通法律部门所难以比拟的。百年历史，在人类法律发展进程中并不算长，但金融监管法却自其初步确立以来，从仅仅以货币管理和最后贷款人的职能发挥为重心发展到政府实施对银行业、证券市场等金融领域的全面监管；从最初的放任金融“混业经营”到限制“分业经营”再到放开“混业经营”；从政府对金融微观活动的较少干预到开展广泛深入的全面监管再到“放松监管”以致后来的“重建监管”；从中央银行作为唯一的监管者，发展到银行监管机构、证券监管机构、保险监管机构等多头监管主体的崛起、再到出现“大一统”的“超级金融监管机构”，监管职能、监管领域、监管方式、监管主体皆发生巨变，其调整幅度之大、自我扬弃的进程之快，远非一般法律部门所及。似乎每一周期的金融创新或者金融危机，都会促使金融监管法“改头换面”。这既充分彰显了金融监管法的特性，也折射了它所调整的金融行业的自身规律。由此，我们足以相信，金融监管法的演变并未停滞，而是“正在发生”，全球化时代的到来，预示着更为深刻的法律调整和制度革新。

第二，金融监管法制的演进典型地展示了政府监管作为一类特定的市场外部治理机制在现代社会中的确立和发展轨迹。事实上，其他领域的现代政府监管活动也几乎在同一时期里逐步展开。因此，人们对包括金融监管在内的政府监管行为的态度，如果仍然局限于20世纪前的认识，或者停留在将其笼统地归人“宏观调控”的范畴内，显然不利于科学、合理的定位并规范监管行为。

第三，金融监管法制史中既有促进市场进步的成功经历，也存在阻碍市场发展的失败案例。这说明威胁金融市场健康发展的因素，不仅来自金融风险或者金融危机等市场机制自身方面，也包括政府的不当干预，包括积极的或者消极的干预行为。英国历史上的证券市场“泡沫事件”以及政府鲁莽轻率地出台《泡沫法》等干预措施，东南亚部分国家不成熟的“放松监管”、开放市场的事例，都分别招致金融危机甚或十分巨大的市场退步。恩格斯曾深刻地指出：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”社会发展的障碍不仅可能受制于市场本身的缺陷，也可能源于政府的不当干预。这一真知灼见显然值得我们在金融监管法律的研究和实践过程中细心揣摩。