论民主治理中的合作行为

孔繁斌

[摘要]公共行政的社会设计观点与民主治理的精神不谋而合，民主治理无论是趋于治理结构的非中心化模式还是后官僚制的模式，都是公共行政的社会设计理念的一种产品。合作行动贯穿公共行政演化始终，但民主治理视角下的合作行动作为一种设计的结果，不同于危机设计的命令型合作，也不同于理性设计的纪律型合作和渐进设计中的协作型合作，而是一种回归政治平等的协商型合作。在合作的概念家族中，形式化的合作行为实际上隐含着巨大的类型差异。区别这些差异，不仅是公共行政学合作议题研究的知识积累，恰当的合作行为类型还是民主治理得以实现的条件。

[关键词]民主治理；合作行为；行政设计理论；协商型合作

[中图分类号]D630.1[文献标识码]A[文章编号]1000－4769(2009)02－0024－06

白启蒙时代以来，代议制民主不仅成为颠覆专制统治的旧制度的方案，同时也成为获得自由个体认同的政府理论。然而，依赖民选造就的代议制政府，其角色扮演和作为或者说其治理行动也是民主的吗?事实上，无论在理论逻辑上还是在实践中，对于政府治理的民主性来说，民选只不过是一个必要条件而绝不是充要条件。对此，韦伯·熊彼特式的“垂直民主”的命题，旨在解决现代社会管理中的行政官僚与民主的关系。伴随后现代生活政治形态的冲击，以及社会科学知识批判性重构，长期困惑于韦伯·熊彼特式“垂直民主”难题的行政学理论借助对治理结构和公共服务两个关键事件的审视，对公共行政的自反性认同趋向于民主治理，其外部视角强调基于自治的非中心化治理，其内部视角试图通过基于公共管理者角色而不再是终身制的公务员身份管理构建后官僚制治理。

那么，去除理性官僚制这一现代管理中“隐蔽的帝国主义”之后，民主治理该如何运作?曾经建立在服从伦理和组织规训体系中的公共责任又该如何担负?进一步扩展，支持民主治理的社会文化条件在哪里?这正是公共行政理论借助公共管理话语欲求解决，但尚未形成一般化理论的前沿问题。

从公共行政学文献来看，新公共行政学最先埘理性官僚制这一“隐蔽的帝国主义”给予了知识性的批判。20世纪60年代的美国，对变革着的社会中公正平等权利吁求缺乏积极回应的代议制政府，受到一系列新社会运动挑战，在知识类型上摆脱实证主义的牵制，而倡导诠释学、批判理论的引入，在价值上将“社会公平”、“行政代表性”、“政策回应”、“公民参与”、“制度分权”，以及“公共利益”等言辞带入公共行政理论，以求对抗效率，并将理性的官僚行政人改造成兼顾公民道德、民主价值的德性行政人，因此，新公共行政极力追求的是“民主行政”范式及其落实。承续新公共行政旨趣，“黑堡宣言”学者进一步从行政官僚这一非民选的公共角色何以承担公共责任角度，探索行政官僚与公众互动这一民主治理问题，试图将公众问责而不再是政治问责或行政问责，作为改造理性官僚制抑制民主之弊端的途径。如果说，新公共行政——“黑堡宣言”——新公共服务的理论叙事对理性官僚制实施了左向维度的重构，那么公共选择——新公共管理——政府再造的理论叙事则是一种右向矫治。安东尼·唐斯从组织行为的视角为反官僚制的情绪提供了份量十足的理性假设：“每一个官员都在很大程度上受他自己的个人利益驱动，即使当他纯粹执行正式职责的时候也不例外”。进一步的支持则从市场机制找寻替代理性官僚制的正当性资源，并形成新公共管理的话语形态，指导着声势浩大的维护公民经济社会权利和消除政府等级制权威结构的政府再造运动。然而，对“垂直民主”左右两极的重构并没有成为新的主流，更难成为行政改革的理论依据。从威尔逊、泰勒到新公共管理者，将公共行政议题降格为效率言说是一种“片面深刻”的叙事，倡导民主行政的新公共行政依然如此。

其实，左有重构都存在问题诊断失误的弊端。吉登斯曾从方法论角度谈论自反性现代性，认为重构只不过是回到原则再造方案，而不是对原则的舍弃。理性官僚制本身只能作为一种方案来叙事，它不是任何意义上的原则，而对于理性官僚制所针对的“问题”，倒是在取中间之道的巴纳德·沃尔多的理论中被触及——公共行政或管理，其要领在于人类合作理性的扩展。因此，一个被纷繁的行政改革理论所遮蔽甚至遗忘的议题呈现出来：理性官僚制不过是解决公共事务中合作行为的一种组织方案，舍弃对合作问题的关怀而解构理性官僚制，或者像古德塞尔那样舍弃合作行为问题而对理性官僚制的辩护，都是纠缠于一个手段问题进行无根言说。理性官僚制的生命力的秘密正是在于它为精英主义的社会治理提供了一个解决精英聚合行动或精英治理行为如何有效合作的长效制度机制。

正因为如此，本文试图提出这样一个公共行政理论发展中的问题：民主治理不乏正当性证明，也更合乎大众民主社会的趣味，但民主治理的组织行为支撑是什么——解决合作行为的机制何以建构?何以可能?

一、合作行为类型：行政设计理论的诠释

合作行为是所有公共制度构建、运作及其研究中最值得珍视的知识性议题，在学术研究中积累也十分丰富。亚里士多德“人是天生的政治动物”的隐喻之一，便表露了通过语言沟通合作才能求得政治的深刻见解。怀特认为，“公共行政唯有整合政府理论与行政理论，方足以使其有效率”。这里的行政理论主要是指一种有关组织化的执行的知识体系，这也是行政管理的本真意涵。最为显著的，是巴纳德一沃尔多对协作或合作行为作为行政管理主题的精辟阐述，巴纳德的《经理人员的职能》建构了一个系统的阐述组织协作行为的概念架构，沃尔多则直接提出，“人类有影响的行为都是合作产生的，如果没有合作，也就不会有任何成果”，“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”那么，合作行为是否只能描述知识的累积而无法将其作类型化陈述呢?对合作行为类型化的研究可以从不同研究架构开展。本文依据美国公共行政全钟燮的行政设计理论，尝试对合作行为类型做出解释，进而重点对民主治理的合作行为机制建构作出初步阐释。

在公共行政学理论发展中，主流理论深受经验主义方法论的影响，精于案例和数据分析上的归纳而疏于整体知识的观照，在审慎地遵循经验研究规则的同时，却忽略了修正建立在主客观关系立场上的认识论。其实，黑格尔在《精神现象学》中曾睿智地说道，“一切问题的关键在于：不仅把真实的东西或真理理解和表述为实体，而且同样理解和表述为主体。”在黑格尔的这一认识论旨趣，实际上表达认识行动的逻辑是主体一主体关系。借助黑格尔的上述句式，大致也可以这么说，理性官僚制及其所针对的合作行为问题，并不是一个实证主义的事实，而是一个现象学中的事实，是一个被设计的产物。实际上，这亦即是当今著名公共行政学家全钟燮的行政设计理论。

以现象学为后设理论的行政设计理论，是公

共行政研究方法论中的重要事件，行政设计既是本体论的又是认识论的。全钟燮在其早期著作《明天的组织》中，对理性官僚制的组织行为的改进的阐述，实际上其研究方法论便与主流公共行政学不同。作为一种创造性解决问题的行为，设计是“智识精神的充分解放，因其促使灵魂向可能性的无穷思考挑战”，其特征有：(1)设计尝试透过思考来区别不同的行为类型；(2)它试图运用思考来判断何种行为类型有助于特定目标的达成；(3)设计旨在与其他心灵沟通彼此的思想，在此种状态下，他们得以将思想转化为行动，从而完成设计所要求的目标。但全钟燮觉得，对设计的这一理解具有理性主义的色彩，设计亦可视作人类互动的过程或一种传递过程，它蕴含行动者的重要意识，此种意识源自行动者创造解决问题的方案的过程。所以，全钟燮在《公共行政：设计与问题解决》中陈述说，“设计一旦应用于公共行政领域，便成为一种藉由互动过程来解决问题的架构”。当然，解决问题的行政设计架构是一种研究方法，这一方法运用于近代以来的行政管理实践之后，全钟燮最终建构了四种行政设计类型：危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计，每一种类型都明晰地体现了价值和解决问题的有效组合，这一方法和取得的知识成就可以图示如下：

在社会治理运作中，怎样使得分散乃至冲突变成有效的合作，正是一个需要通过行政设计加以解决的问题。如果将行政设计理论作为阐释合作行为的方法论，那么，基于危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计的合作行为，呈现出不同的倾向，换言之，合作行为可以被设计成不同的类型。依照全钟燮的解释，认为危机设计对人性价值的认知不足，无法促进组织成员和服务对象的参与，决策听命于权威的指令，危机的情况要求立即行动与回应，因此，危机设计中的合作行为是一种命令型合作。理性设计基于对行政效率的高度关注，高度政治化的公共行政遭到质疑后，计量和控制成为管理模式，尽管理性设计不失为解决问题的前瞻性，但主要是靠纪律机制实现管理精英之间的合作。渐进设计是将行政视作艺术，主要依赖诸如谈判、磋商、交易与吸纳等传统政治技巧。作为一种问题解决的策略，渐进设计是被动的，强调问题解决以合意为基础。因而偏向于协作的合作方式。社会设计的公共行政认为，公共事务中需要解决的那些问题是行动者分享认知与行动的结果，是沟通理性或交互主观的产物，并通过行政人员、专家、从政者、社团及服务对象间针对特定议题造成的互动，来制定可行的方案和促成责任的分担，开放性的对话、相互学习和沟通是主要的活动方式。因此，社会设计视域中的合作行动主要是协商或商谈，更具有民主的趣味，同时也是消解“垂直民主”中官僚与民主紧张的途径。

很显然，公共行政的社会设计观点与民主治理的精神不谋而合，换言之，民主治理如果无论是趋于治理结构的非中心化模式还是后官僚制的模式，都是公共行政的社会设计理念的一种产品。合作行动贯穿公共行政演化始终，但民主治理视角下的合作行动作为一种设计的结果，不同于危机设计的命令型合作，也不同于理性设计的纪律型合作和渐进设计中的协作型合作，而是一种回归政治平等的协商型合作。在合作的概念家族中，形式化的合作行为实际上隐含着巨大的类型差异。区别这些差异，不仅是公共行政学合作议题研究知识的积累，更为重要的是，它还是民主治理得以可能的条件。

二、合作行为的社会设计：协商型合作

罗伯特·阿克塞尔罗德在探讨合作的进化时，提出一个合作的社会结构具有四个有趣的形式因素：标记、信誉、管理和领地。尽管这四个操作性概念主要是行为科学的分析，基本没有什么价值涉足，但对于民主治理的合作行为研究仍不乏启示。当然，依据社会设计作出的民主治理中协商型合作行为的建构，主要应回到公共行政学学科中展开阐述。

1协商型合作的价值表达

尽管合作行为的研究看起来与价值表达不那么密切，但实际上却并非如此。任何一种行政设计都是一定价值引领下创造性解决问题的尝试。民主治理中协商型合作的出现，体现了两种行政价值，其一是公共性展开中的政治平等，其二是公共服务责任。

在传统的单一中心治理结构下，形成了封闭、排斥、怨恨等背离人的尊严的等级、支配价值类型，民主治理的实践发展是信任、相互依赖、平等宽容以及公共责任这样的民主价值和公共伦理，而协商型合作作为民主治理的主要机制，恰恰是对公共性价值最好的实现。协商而获得的合作与依靠命令、纪律制裁所获得的合作具有根本的差异，协商的合作依靠的前提是合作主体政治身份的平等，是政治平等意义上的相互承认的结果。正是在这一意义上，完全可以说在合作概念家族中，只有协商型合作才是真正的合作，依靠命令、纪律动员等级制获得的大致是协作行为。饶有趣味的一个悖论现象是，越是借助命令、纪律、动员的机制去获得“合作”，反而离真正意义上的合作越远，有结果也只是貌合神离。因此，公共性文化作为协商型合作的条件是否俱备，成为一个关键因素。

社会治理进入民主治理阶段后，公共管理者的价值已经有别于早期文官制度的规范要求，公共服务的效能成为主导型价值。“在整个文官的历史上，功绩制原则有不同的概念。最初的文官法通过后的许多年内，功绩制的标准是防止任用和晋升受到政治的影响的程度，而不是公共服务的能力和水平。”叫因此，协商型合作行为所表达的行政价值，是民主治理中的公共服务。协商型合作本身是一种机制而不是目的，协商型合作行为的功能在于“公共服务的再生产”。

2协商型合作的形态

民主治理下的公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横连接所构成的网络，包括政府组织、非政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织等。具体的治理实践形态围绕着不同的公共问题、公共物品的各自性质而确定，既有独立组织的实践形态，也有合作共治的网络形态，在公共问题和公共物品交织的时候，还选择了地方治理、社区治理的实践形态。完全由权威的政府组织或单个的非政府组织进行独立进行的社会治理实际上是一种理想的组织形态，越来越多的是协商合作的治理。

当代公共行政或公共政策学者研究了民主治理的合作网络的组织形态。在这方面，查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒研究了“合作主义的政策网络形态”，认为新的治理结构下“铁三角”的传统合作主义因其违背公共领域的精神和原则而让位给新的合作主义，即“通过协议、谈判性的相互理解历史地形成依赖关系”，并“从关心狭隘利益领域的合作变换到关注公共领域的合作。”沙夫研究了“组织间关系形态”，从“结构主义”方法和“组织性危机”的问题视角出发，以“资源依赖模型”对组织间合作及其政策关系进行了分析，认为组织并非单独存在，而只是网络中的一个单位；组织的政策制定和执行过

程只不过是实现组织间相互依赖、进入合作网络的结构化行动。就学术界的共识而言，合作网络的组织形态是民主治理的典型实践形态。

民主治理不仅是一个治理结构的概念，还考虑到公共服务面对和贴近公民群体和公民需要，考虑到公共政策制定和执行与本地公民的利益相关性、互动性及公民的可参与性和心理认同等的公民生活、交往共同体的复合。因此，协商型合作运用和融合了多学科的思想和知识，其中包括一些新的理论假设，如“第三条道路”理论、社会资本和信任理论、集体选择与集体行动理论、社群共同体理论、学习型组织与共同体愿景理论等等。应该说，以协商型合作为实践形态的地方治理，是研究地方发展的重要的概念和分析框架，同时，这一实践形态也是一个制度变迁、演进的过程，是公共管理策略不断改进和创新的过程。

3协商型合作的政策回应

从政治过程视角来看，协商型合作完全可以放在公共政策框架下分析和理解，它在两个政策领域产生了变革效应，一是推动了构成性政策的发展，二是使与公共服务有关的政策领域进行重建。

伴随公民权介入公共治理，政策分析家们发展了一个新的政策领域，即作为公民权政策的构成性政策。构成性政策(constituent policies)是一种基本的政策类型，美国著名政治学家T·洛伊认为，“构成性政策是从根本上把重点放在确立实行宪政所必要的游戏规则之上。属于这种类型的政策把重点放在实现政府日常管理功能的民主程序上。在这里的政策式样主要表现出接收性质。”在社会治理变革运动中，政策分析家超越对官僚制政府的批评，转而研究可以让民主制度运转得更好的构成性性政策领域。构成性政策的研究“有助于明确一种研究日程，以界定政府、社区组织和公民三者之间在公共政策中分别担当何种恰当的角色”，从而“阐明并且促使政府制定出更有效率的公共政策，特别是那些能以新的方式来平衡或整合公共组织与私人组织之间关系的公共政策。”构成性政策领域的发展，大致有三个目标：重新调整政府与社会、政府与市场关系；尽可能实现社会自治；重建规制。政策视角的协商型合作的实践，首先是相应的构成性政策形态的获取。

三、结论

本文的研究试图说明，在公共行政理论重构中，无论改造经典公共行政的路径取向于什么范式，都无法也都不能疏忽对合作行为的关注，否则相应的理论重构很难有学科价值。在中国当今公共行政话语中，职能和机构的改革成为主流，但这既不是行政改革的核心又不是学科知识累积的重要议题。行政改革的核心始终是对“官僚机构与民众之间的关系”的回应，而公共行政学知识的累积无法离开对“合作理性”的探究。作为本文研究的结论或者研究发现，可以表述为两点：

第一，公共行政理论发展中持久不衰的埘理性官僚制的批判或辩护，都表现出认识论上的局限，不是理性官僚制本身而是官僚制试图解决的问题，才是公共行政学理论应该关注的知识学问题，这一问题不是效率、组织等次生问题而是合作行为何以可能，这才是理性官僚制的魅力和生命力所在。如果不能以新的范式解决合作行为问题，可以说理性官僚制纵使弊端丛生也断无可能使之解构。

第二，从行政设计理论的社会设计视界理解合作行为，可以发现协商型合作与命令型、纪律型和动员型合作的本体性差异，后官僚制或非中心化的民主治理如果要获得运作的现实可能性，应充分重视对协商型合作的研究和制度设计，合作行为能否取得演进，社会一政治一文化条件是否支持协商型合作，成为民主治理实践程度的关键变量。因此，行政改革不能对协商型合作作出反应，只能是一种失败的决策。

在民主行政和政府再造运动之后，整体性政府改革成为一种新的趋势。其实不难发现，整体性政府的知识学议题也正是协商型合作的内容。尽管协商型合作的实践尚存在诸多需要合理解释的问题，但却代表了一种进步的方向。只是时至今日，合作行为在公共行政学甚至在社会科学中都未获得应有的地位。

人与人之间、组织与组织之间、甚至国家与国家之间都需要合作。合作对于转型发展中的巾国意义尤其重大，中国全能政府不仅垄断着一切公共资源，而且垄断着公民进行合作实验的权利，专制统治的巩固总是按照弱化大众合作能力和强化统治机构双重逻辑行事的，中国改革的过程也是探索摆脱政党科层寻求新的合作模式的进程，而国家治理中合作行为能力的提高，展示了解决公共事务的新的可能性。著名合作问题研究学者罗伯特·阿克塞尔罗德在其名著《合作的进化》中译本序中有针对性地写道：“随着中国从相对集权的经济与政治向市场经济与开放社会的转变，如何促进合作的问题显得更为重要。中国要想充分发挥自己的潜能，合作是关键。”然而，中国改革政策议题中，促进合作的政策之窗尚未打开，更为可怕的是中国本土公共行政学的研究很少在与理性官僚制背后的合作行为对话中积累本专业的知识。