镇江市农村基层民主建设进程中实施“两公开”的思考

徐 光

[摘 要]近年来,镇江市在试点的基础上全面推进了农村基层组织的“两公开”制度,这一举措,在基层群众中产生了广泛而又积极的影响,总结其基本经验并对存在的问题和今后的努力方向作一分析,将对理论探索和实践推进有所助益。

[关键词]农村 基层民主 建设 两公开 思考

作者简介:徐光(1960-),男,江苏仪征人,中共镇江市委党校教授、硕士,主要研究方向为行政学和政治学。

近年来,镇江市在试点的基础上全面推进了农村基层组织的“两公开”制度,这一举措,在基层群众中产生了广泛影响,党务公开、政务公开,权力公开透明运行,资源公正优化配置也成为基层社会所关注的热点。

一、镇江市农村基层民主建设进程中实施“两公开”的主要内容及成效

所谓“两公开”,即党务公开和政务公开。农村基层党组织、村委会,是我国农村基层的基本组织和核心权威系统,掌控着基层民众需要的信息资源、物质资源、政策资源以及民主资源,在农村的党的支委会和村民委员会还有较强的行政性的现实社会环境下,实现党务公开和政务公开,对于解决农村社会中实存的诸多矛盾和发展中的种种难题,对于理顺各种社会各系,化解各种复杂纠纷,对于激发农民在新农村建设中的主体性的力量,对于如何形成乡镇基层政权的良治与村民自治的有效衔接,都具有十分重要的理论意义和实践意义。党务公开,就是要将基层党组织的工作目标、工作规划、工作重点、工作步骤、重大事项向党员公开、向社会公开、向民众公开,以便接受党员、社会、民众的监督。村务公开,就是要将村委会的关于农村经济社会的发展目标、工作重点、资金使用、土地出让、以及涉及农民利益的所有事务向村民公开,进行科学决策、民主管理、强化监督。

(一)界定工作标准,创新工作方式。

为保障农村基层组织的党务公开和政务公开工作的顺利实施,镇江市委、市政府要求农村基层组织必须首先完成如下基本工作。一是清理审核农村基层组织所管辖的基本事务、所拥有的主要权力、所承载的基本职能。这是推进农村基层组织党务公开、政务公开科学运行的基础。重点弄清基层组织到底有没有公共权力、有多少公共权力,如果还有公共权力的存在,那么,就要解决权力行使中的职能不清、界限不明的问题,就要解决涉及农民利益的权力如何公开、透明、科学行使的问题。依照相关法律法规和政策规定,采取由上级指导,基层组织自行进行全面排查和梳理,在经基层党政组织集体研究讨论确认后,上报上级领导机关和部门。二是编制农村基层组织党务公开、政务公开目录。对经上级审核、确认的组织权力、基本事务、基本职能,分类进行登记,编制职权、事务、职能目录,逐项列明实施依据、公开形式、公开范围、公开时限、收费依据和标准以及承办部门或人员等。除依法受到保护的机密、商业秘密和个人隐私外,基层组织的党务、政务,都要公开。三是制定公布流程图。对基层组织的每一项权力、每一项事务或职能,都要依照有关规定和运作程序绘制并公布流程图,依次注明行使条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人权利、投诉举报途径和方式等内容。四是实行动态公开。围绕基层民众切身利益的热点问题和人、财、物、事管理,主动或依要求公开运作过程的情况,实行动态运行和全程监督的结合。

(二)打造公开平台,丰富公开载体。为真正实现基层组织的党务公开和政务公开,镇江市委、市政府强调抓好公开的载体和形式,扩大权力、事务、职能公开透明的知情面,确保基层群众都能通过适当的形式了解自己所关心的资讯。一是发挥传统载体的作用。建立和规范各类公开栏,并通过发放办事指南、明白卡、信息手册等向基层和社会公开相关信息。二是充分利用现代通讯技术创新运行方式,有条件的地方建立信息资料库。三是把党务公开、政务公开和基层组织的服务活动有机结合,基层组织服务到那里,信息公开就跟到那里。

(三)健全公开制度,保障工作到位。为确保基层组织“两公开”规范有序、长期有效的开展下去,一方面加强了“两公开”的相关制度建设,另一方面建立和完善了基层群众对“两公开”的诉求回应机制。镇江市委、市政府先后对基层组织实现“两公开”制定了相关文件,乡镇党委和政府制订了实施细则,各基层组织就如何搞好本组织的党务公开、政务公开研究制订了具体措施。同时,把“两公开”运行情况纳入党风廉政建设责任制考核和民主评议的范围,健全了考核评议制度,合理确定考评内容和相应分值,量化考评标准,完善考评办法,健全了责任追究办法,形成了有效的基层组织“两公开”运行保障机制。

通过近年来的积极实践,镇江市农村基层组织摸索出了多种形式的党务公开和政务公开的运行方式、方法,基层单位使党务、政务在阳光下运行,取得了较为明显的成效。

首先,党务公开、政务公开有效解决了长期以来基层存在的信息不对称问题,进一步密切了党群关系、干群关系。近年来,国家和上级党政机关出台了一系列惠民、利民、养民的方针政策,如何更好地发挥政策资源优势,使之落到实处,化解由于政策不透明、资源被截留所引发的社会矛盾,“两公开”无疑是一剂特别有效的良方。它使基层的公共事务真切地置于群众和社会的监督之下,切实保障了党员、群众的知情权、参与权和监督权等民主权利,使党员、群众对党内事务、基层政务有了更多的了解和参与,加强了群众对村党支部和村干部的监督,形成了党员、干部、群众人人谋发展、议发展、求发展的良好氛围。

其次,“两公开”拓宽了群众民主管理、民主参与、民主监督渠道,为实现基层自治奠定了良好的社会基础。党务、政务公开使党支部工作和村委会的工作面向群众,也置于群众的监督下。能广开渠道听取群众的合理化意见、建议,吸取群众的智慧,使各项工作开展具有了更广泛的群众基础,也具有了更多的合理性、科学性。增强了基层活力,培育了民主环境,训练了民主能力,养成了民主传统。从而有利于实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。是基层群众自治机制充满活力的重要保障。

最后,“两公开”促进了处置基层党务、政务的公平性、公正性、科学性的加强,有利于形成基层社会和谐有序、富有生机的社会关系。实行党务公开,推行党员发展、干部推荐、先进评比等方面的事前公示,促使基层党组织及其成员从党心、民心、公心出发,公正议事处事,改变了过去一人说了算,民主不够,容易出现偏差的现象。政务公开,使关系民众生活的基层事务,在群众积极参与的前提下,逐步形成共识,维护了政务决策的公正性、公平性。基层“两公开”是基层民主的重要载体和基本形式,就基层而言,民生是民主的出发点和落脚点,是基层民主的重要维度,抓住了这个关键环节,就能培育基层民主的热情和积极性,不断塑造民主的秩序性和规则性,从而使基层社会的公共决策更加公平、更加合理、更为科学,进一步增强基层党政组织的合法性基础。

二、镇江市农村基层民主建设进程中实施“两公开”的意义

扎实有效地稳步推进基层党政组织的党务公开和政务公开,是镇江市深化基层民主政治建设、推进基层自治的一项开创性工作,对于今后更好地培植民主根基,养成对公共问题的参与意识,协商意识,在更高的层级,形成更高水平的党务公开和政务公开,具有重要的示范意义。

(一)试点先行,再全面推广,历经了一个由点到面、由浅入深、循序渐进、逐步提高的过程。镇江市委、市政府按照“先试点、再推开,先实践、再规范,先普及、再提高”的总体思路,先选择那些经济基础比较好、民主意识强、具有良好协商共治传统的乡镇进行试点。通过试点,工作内容进一步充实,公开机制进一步完善,公开重点进一步明确,推进难点进一步清晰,为以后全面推开积累了素材,积淀了经验,创造了条件,也为进一步深化“两公开”提供了来自基层第一线的较为现实的工作路径。

(二)突出机制、体制创新,为基层民主政治建设的推进和拓展找到了一个突破口。镇江市委、市政府推进“两公开”抓住了当前新农村建设的关键民生问题,从基层民众所最关注、最需要的信息资源、物质资源、政策资源以及民主资源的公开入手,不仅静态的公开组织权力、基本事务、基本职能,而且更注重动态的公开,即公共权力就各种人所共需的各类资源是如何配置、为何如此配置、民众在资源配置中的“话语权”的配置,进行动态、及时地公开。通过推进基层党务公开和政务公开,减少和遏制了农村公共事务不透明、农村公共资源配置不公正的现象,也在一定程度上遏制了可能的腐败,推动了行政管理体制改革和乡村公共治理的发展。通过基层党政组织的工作流程的重新优化和创新,加速了农村自治组织的“去官僚化”进程,提高了工作效率和基层组织效能,促进了农村经济社会的协调发展,进一步实现从管制性政府到服务性政府、从乡镇行政权力向行政村刚性延伸到行政权力有边界、村民自治有空间的历史转型。

(三)强化工作重点,为新农村建设、和谐社会构建找到了工作的着力点。基层党务公开和政务公开,肇因于扩大党内民主和发展社会民主,有效限制公共权力的边界,防止可能出现的各类腐败现象的发生,切实有效地解决现实农村生活中的各类矛盾和社会危机,着力解决农村经济社会生活中的突出问题。镇江市的实践表明,要做好“两公开”,就必须深入学习和实践科学发展观,切实转变政府职能,真正将工作重点放在解决群众最关心的基层社会的难点、热点和焦点问题,解决群众最迫切需要解决的问题上来。这样既可以使“两公开”工作得到最广大的人民群众的认同和支持,进而也能激发农民作为新农村建设的主体的创造活力,为和谐社会建设和推进新农村建设提供强有力的动力支持。

三、镇江市农村基层民主建设进程中实施“两公开”存在的问题和发展方向

镇江市基层党务公开、政务公开的稳步推进,是在我国党内民主和社会民主不断加强、政党领导方式和行政管理体制向与市场经济相适应的转型过程中所作的积极探索,是基层政府行政管理与村民自治有效衔接的有益尝试,同是也是培植“草根民主”、训练民众民主能力的重大试验,经过几年来的实践,取得了初步的成果,但仍存在一些值得研究和加以解决的问题。

(一)人治色彩较浓,制度刚性不足。我国公共权力的透明度和公开性,尽管在宪法和党章中都有体现,也有一些具体的条例或办法,但总体上来说,缺少足够的相关的更为具体、可操作的单行的法律法规作为制度支撑,缺少足够的在程序上的刚性的制度安排,所以,这就使得这项工作缺乏可靠的法律法规依据,具有较大的工作弹性,受人为因素影响较大。这种人为因素主要表现在:一方面,它受制于推进和落实该项工作的领导者的个人权威和影响力,如果缺乏足够的权威和影响力,工作就常常会落实在纸上、嘴上和横幅上,看着很热闹,气势很大,但效果不如人意。另一方面,该项工作还受制于领导者的理论水平、认识水平和创新水平,决定着这项工作的质量、效能和影响力。

(二)底层公开较易,上级公开不够。在调查中我们发现,农村的村级党政组织,是中国社会最底层的组织,在各层级组织拥有的资源中,它所占比例最低。组织拥有的资源与组织层级密切相关,层级越高,资源越多。但农村村级党政组织所需要提供的公共产品和公共服务,却是种类繁多,供不应求。所以,不仅广大村民,甚至有些村级党政组织的领导者,也认为仅仅在村级推进党务公开、政务公开是远远不够的,还要逐步推进到乡镇、县区,进而在更高层级上推广,才能使“两公开”收到良好的效果。这里凸现的困局,表层看,是基层组织能够公开、值得公开的内容越来越少,但深层看,确是我国现行组织中财权和事权不匹配带来的矛盾。解决的理路不外两条:一是事权上收,将村级必须的公共产品和公共服务,交给基层政府乡镇来提供;二是财权下放,将完成村级提供公共产品和公共服务所必须的财力下放到村级,这样村级党政组织能够公开的内容将大大增加,“两公开”的实际意义就会大为凸现。

(三)政治宣传较多,“干货”内容不详。在访谈中我们发现,基层组织公开的内容,政治宣传的内容比例较大,特别是规划、蓝图的描绘,可谓是浓彩重笔,扣人心弦。就政务公开来看,也有一些是格式化,形式化的东西,看和不看没有实质性的区别。用村民的话说:我们要看“干货”,即与自己利益息息相关的东西。

随着镇江市基层党务公开、政务公开工作的不断深入,如何就实存的问题加以理性思考和前瞻分析,从而寻找科学、可行的正确路径,这是“两公开”有力推进的关键所在。

一是解放思想,提高认识。基层组织的“两公开”推进的进展、状况如何,在很大程度上取决于主要领导者对这一工作的认识程度,只有领导者充分认识到基层民主对于广开言路,汲取民智,激发群众中所蕴涵的巨大的创造能量和充沛的活力,就能够充分重视这一工作,并且摆上全局工作的重要议事日程。诚然,基层工作千头万绪,十分繁杂,事无巨细都不可以“失位”,更不可以“缺位”,谋发展的重担,寻求又好又快发展的任务可以说比天还大,这是工作的重中之重。但是,在基层组织实行“两公开”,是为了调动人民群众的积极性、创造性以及苦干、实干的创业精神,而这又是摆脱危机,共克时艰,推动经济社会平稳较快发展的重要精神力量。问题的关键是两者如何有机结合,科学结合,使之不是表里关系,而是融合关系。在克服实际社会生活中存在的经济工作是硬任务、民主政治建设刚性不足的认识问题的基础上,把经济发展、社会发展和政治发展的相互协调作为构建和谐社会的重要举措来抓,把“两公开”提高到作为激发新农村建设的主体农民的创造性、主动性、积极性的重要载体的高度,倾注更多的精力,增加投入,使之成为中国民主政治建设的基础性工程的重要环节。当然,我们必须注意的问题是,中国是一个从传统型社会向现代社会转型的过程中的社会,既有现代社会的诸多因素,同时又有传统的历史遗存,而这种遗存中并不全是精华,有些已不合时宜,有些甚至是糟粕。人的现代化进程中所反映出来的问题,恰好是一个典型的佐证。中国人在推进经济社会现代化的进程中,本身也面临一个现代化的问题,而现代人的一个基本特质是在利益表达平台的完善化和科学化的社会政治生态前提下,利益诉求的理性化,利益表达的合理化、合法化。这就要求我们一方面加大民主的社会政治生态建设,不断建构公平、透明、平等、完善、简便的民众利益诉求的表达平台,同时要加强公民教育。使公民不仅要有鲜明的权利意识,同时又要有义务意识;不仅要有宪政社会的人权观念,同时又要有权利的边界和范围的观念;不仅要有权利的正当性合法性的观念,又要有权利使用的正当性和合法性的观念,这将对人的理性化的重要方面,即诉求合法化、表达和争取权益的程序化、规范化起着重要的影响和积极作用,同时也对社会的秩序和稳定将起着重要的影响和积极的作用。据我们的调查发现,有些地方基层组织的领导者,在推进“两公开”的过程中,存在着一个重要的思想顾虑,这就是怕把民主、民生的胃口吊得太高,会给实际工作带来巨大的压力,更怕给当地的稳定带来负面的影响。这种担心绝对不是“空穴来风”,更不是“杞人忧天”,而是中国社会政治生态的实存,这就需要我们在公民的培养和教育过程中,在民主、民生推进过程中,注重全面性、科学性和可行性。我们需要的“两公开”,我们需要的民主,我们需要的民生,是切合中国当下农村经济、社会、人文、传统状况的民主和民生,是具有可操作性、有效性、引导性和可控性的民主和民生。合法、有序、规范,是民主、民生问题解决的题中应有之意,同时,也是其先决的前提条件,只要把这个问题想清楚了,就可以提高我们的预见性,加强基层组织“两公开”过程中的平稳性和社会协调性,减少可能的风险和波动,就可以有效防范民主推进过程中可能出现的因操作不当而带来的负面影响。人类民主演进的历史早就说明了这一点。民主不仅是理性的选择,更是经济社会发展的必然。历史从来就是合规律性和合目的性的统一,民主也不例外。

二是加强基层党务公开、政务公开的规制建设,在现有的法律规制和党的规章的条件下,深入发掘和开发法制、政策资源,并且各类规制要相互协调,创造更好的制度基础,从而解决“两公开”中人们普遍关注的长期性、持久性的问题,把“两公开”从惯常的随组织领导者注意力的转移而转移的工作思路中解放出来,一以贯之,常抓不懈。

镇江市基层组织“两公开”的实践,一直是把制度建设作为重要抓手和稳步推进的关键环节来进行的,并且取得了重大突破。比如,党务公开、政务公开责任制;党务公开、政务公开监督员制度;党务公开、政务公开检查考核制度;党务公开、政务公开资料归档制度;党务公开、政务公开意见收集处理反馈制度;从经验事实的角度看,正是由于抓住了制度建设这个重点,所以,镇江市基层组织“两公开”取得了实实在在的收效。但是,从这些制度的效用来看,并不都是等值的,有些制度效用高,有些制度效用低;有些制度在初创阶段效用低,在以后的推进阶段效用逐步提高,而另有一些制度在初始阶段效用高,而随着工作不断推进,效用却是逐步递减的,甚至有些制度会逐步变成形式化的东西,丧失了本身应有的制度效用。对制度效用的深入研究,是推进制度建设的当务之急,只有我们认真地对制度效用的科学、理性的分析,才能为制度建设提供科学的指导,避免制度建设的“误区”和“盲区”,使制度建设走上良性健康的轨道,迈上“良制”的台阶。通过我们对调查后的经验事实的分析,可以发现,制度效用的高低主要由以下一些影响因素:(1)基层主要领导者关注度。而基层主要领导者关注度又有以下一些影响因子,比如,完成经济指标的难度,解决民生问题的资金保障程度以及财政供养人员工资福利水平,民主与经济社会发展的正相关度,等。(2)宏观制度环境与微观制度创新的关系。所谓宏观制度环境是指整个国家层面关于党务公开、政务公开、信息公开的相关法律、法规和制度安排,所谓微观制度创新是指基层党政组织关于党务公开、政务公开、信息公开的相关规章、制度的创设。它们之间是有着紧密的联系的,一般而言,宏观制度环境为微观制度创新提供宏观的架构、原则、基础,而微观制度创新则会为宏观规则的优化提供鲜活的经验。西方国家为实现政务公开陆续制定了一系列相应的法律法规,如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《情报自由法》、《行政规章公布法》、《阳光下的政府法》等等。这就为微观民主提供了合法性基础和法理依据。也给微观的制度创新的有效性提供了重要的保障。(3)制度创新与历史传统的关系。制度创新必须面对的一个重大挑战是与人文历史传统的关系。这里面的问题是如何解决好“路径依赖”。 制度必须有适宜的社会政治生态和有利于新制度存活下来的文化土壤,犹如果树的生长一样,必须有适宜的空气、土壤、营养,否则,再好的果树都不可能存活,更不可能生根、开花、结果。民主的制度创新与此同理。只有我们深入分析制度创新的真实效用并对创新了的制度的效度、信度进行科学研究,积极探索制度有效性的影响因素,从而不断设计良善的有效的制度,并且在实践的过程中加以完善,制度创新的效用才会大大强化,制度建设才能不断取得新的成绩。

三是划定权力和职责边界,着力解决事权与财权匹配的问题,既有基层乡镇政权的良政,又有村民善治,着力解决村级组织“准行政”组织的问题, 形成既生机勃勃又理性有序的基层政治生活、社会生活的良好局面。政治权力具有两面性,这是政治学的通识。它既可以真正做到为民所有、为民所用,成为完整意义上的公权;又可以名实不符,假公济私,成为谋取私利的工具,这也就背离了公权的本质。基层党政组织“两公开”,究其实质,就是要解决公权力的公共性的问题。防止出现公权力的非公共使用,因此就要解决权力的边界和范围问题,根据权力与义务一致性原则,划定职责范围,承担起理应承担的政治责任和社会责任,把公权力用到正确的方向上。基层组织肯定是有权力的,作为组织也肯定是有资源的,尽管基层组织在中央集权制的国家,属于组织的底层,拥有的权力和资源是很有限的,但假如有限的权力和资源都不能够完全用于公共事业,增加属地民众的福利,那将会给社会带来非常有害的结果,这是不言自明的道理,这是其一。根据我们的调查,第二个问题就是:民众不满足于基层组织的党务公开和政务公开,还期盼着党务和政务公开在更高的层面和组织中进行。因为组织层级是金字塔形的,越高的层级将拥有更多、更大的权力和资源。这不仅因为更高层级的组织其党务公开、政务公开对下级组织和基层组织有重要的引导和示范效应,更重要的是这一民意的实质是凸显了基层财力不足与需要提供公共产品和服务能力之间的矛盾。基层组织的财权与事权的适配,就成为基层组织职能转变的关键。基层民主一个突出的问题是解决组织的服务性和服务能力提高。离开了这一基本点,“两公开”的效能、影响力都会大大降低,也会在一定程度上耗损民众对基层民主建设的热情和积极性。最后,基层组织的党务公开、政务公开,在功能上是一种桥梁和纽带,它一头向上连接着乡镇政权,是推动乡镇政权走上良政的助推器;它另一头连接着村民自治和社区自治,是村民自治和社区自治的试验场和训练基地,民主的技能是需要训练的,民主的意识是需要培养的,民主的氛围是需要营造的,传统是前人的遗存,而当下是现代人的,只有今人大胆开拓,努力实践,就可预期会为后人留下一个让后人引以为豪的不同于古人的“新传统”。