城管的“失职”与“变质”

于建嵘，中国社会科学院农村发展研究所研究员。教授，社会问题研究中心主任，著名会共知识分子长期关注中国底层社会，致力于中国社会冲突问题研究，主要著作有《岳村政治——转型期中国乡村社会政政结构的变迁》、《中国工人阶级状况》等

城管人员“暴力执法”多发的问题还未解决，小贩“暴力抗法”却愈演愈烈，最近更有从个人事件向群体性事件发展之势。要消除和谐社会的这块疮疤和心病，就需要彻底对城管制度进行反思。

城管本应解决“小贩引起的问题”，却迅速演变为小贩存在就是问题。虽然《宪法》保障人民的劳动权，更没有法律明文禁止街头经营，但城管却把小贩可能造成的破坏当成必然，在实际操作中变成有小贩就是城管的失职，必欲除之而后陕。

与其相适应的，是城管执法手段的非法化、暴力化、黑恶化。城管行使的是原属其他行政机关的行政处罚权，仍应按照程序来行事。但为“有效”地赶走小贩，城管人员的“三板斧”却无外乎掀摊、没收、打人。在有些地方，城管部门要靠罚没来解决部分经费和人员工资或者雇用协管员，这实际上使他们直接从小贩口中夺食，“人民内部矛盾”因此变成了“你死我活”的斗争。

而城管变质的最新表现是，它成了变相驱赶外来人口、维护地方利益的“地方武装”。原广州市城管支队支队长许决华炮轰厉以宁的“宽容小贩说”就是个例子。但是，先富起来的地区有带动欠发达地区发展的责任，给外来人口提供一些勤劳致富的机会本是应有之义。现在却视其为潜在“敌人，要靠城管来“限制”。

城管制度之所以走进这样的误区，根本原因是没有把民众的基本权利放在首位。第一，是将所谓的城市秩序，置于民众的生存权和发展权之上。这种病态的政绩观首先来自于体现经济发展成果、维护国际形象，以证明社会主义优越性、维护政权合法性。之后上行下效，在地方主政者求升迁的意志推动下，在城市既得利益者的支持下，很快变成城市管理的指导思想。而二元体制和行政区域划分产生的地方利益，更是造成对外来民众生存权的极端冷酷无情。

第二，是漠视民众的自决权，过分倚重公权力。我们的城市管理理念中，很少尊重民众的主观能动性，只是将其作为客观的管理对象。小区的业主大会本可以决定小区内小贩经营的时间和区域，但这种自我管理不被允许。繁华地段的小贩，本可以组织起来通过自律、内部沟通、外部协商等，找到小贩利益与公众利益的平衡，但这种自我组织很难获批。一个城市小贩真的过多，市场经济规律就会让其赚不到钱而离开，但这种自我选择不被信任，非要动用城管人员来严防死守。

而走入误区的城管制度得不到有效纠正的根源，在于行政权过分扩张、难以得到有效制衡。地方政府可以推动地方立法，来为城管谋求法律地位；地方立法机关却没有动力和实际上的能力来叫停随意成立的城管部门。城管部门虽因侵犯生存权等有违宪之嫌，但是法院却无权审理抽象行政文件，更无权审判地方立法是否违宪。而民众在生存受到强权威胁时，却难以找到表达渠道，寻求法律救济的权利更是无从保障。

—旦没有和平途径寻求正义，民众就可能会转向暴力反抗。然而，在我看来，小贩与其说是在“暴力抗法”，不如说是在行使德沃金主张的“反抗政府的权力”。没有人希望看到暴力行为频发破坏稳定，但如果不顾现实情况，一味谴责为了活命而使用的暴力，是不公平并且无用的。

总之，只有尊重保障民权，才能搞好民生；只有落实民主，才会有可持续的良好秩序。对于城管制度的改革，我的建议是，治标之策从做到城管经费全部由财政保障、取消自收自支、工作中严格遵守《行政处罚法》开始。接下来应立法规定统一的城管处罚权限和处罚程序；尊重民众自治权，允许小贩与业主委员会、居委会等协商解决问题。而治本之策，一是建立违宪审查制度，使违宪的地方法律、法规不能成为执法的依据，二是尽快转变执政理念，以尊重并保障民众的基本权利作为处理利益冲突时的底线。如果只有发生大规模的群体性事件，只有“折腾”破坏=了“稳定”，才会促使政府反思现行的城管制度，那将是执政者的失职，也是社会共同的悲哀。