地震灾后重建与宅基地政策研究

陈开琦

摘要汶川大地震后的抗震救灾已经进入了大规模的恢复重建阶段，农村居民住房重建工作成为灾后重建工作的重中之重。宅基地为我国特有的土地制度，在灾后重建中发挥着重大的作用；在现有的宅基地法律制度中，根据灾民意愿，在充分考虑到地震所导致的宅基地的毁损情况下，采取5种符合实际的重建措施，切实解决灾区农民的宅基地权问题，切实维护宅基地作为灾区农民“居者有其屋”的基本生活保障条件；吸引各种合法资金积极参与重建，联建房突破宅基地传统思维模式并与我国现行宅基地制度功能相一致。

关键词地震；宅基地；灾后重建；联建房

中图分类号DF452，F301.3文献标识码A文章编号1000－4769(2009)03－0023－06

汶川大地震的抗震救灾已进入大规模的恢复重建阶段，农村居民住房重建工作成为灾后重建工作的重中之重。面对地震中宅基地的不同损坏情况，应结合灾区实际情况和我国的现行土地管理制度，采取不同的符合实际的措施，切实解决灾区农民的基本生活、生产问题——住宅问题。

一、灾后重建中宅基地的重要性

宅基地是指农村居民用作住宅基地而占有、利用的集体土地，其范围及于住房、辅助用房(厨房、仓库、厕所)、庭院、沼气池、牲畜舍等。宅基地制度为我国所特有，是我国特色政治、法律制度的体现。宅基地是同时兼具自然属性和法律属性的一个概念。从宅基地的自然属性来讲，宅基地只有与农村劳动力、生产工具、种子、化肥等要素相结合起来，才具有使用价值，才能称之为财富。宅基地对于灾民而言是与灾民的生产生活息息相关的自然综合体。从宅基地的法律属性来讲，宅基地的所有权属于集体，灾民只享有使用权，并且对于宅基地的取得还限制了身份，即只有农村居民才享有宅基地的申请权。如果灾民不具有农村户口便不能申请。农民一户只能拥有一处宅基地，并且面积有限额。农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。

宅基地的自然属性和法律属性，说明宅基地在地震灾后重建家园中的重要性。笔者认为在灾后重建中，宅基地的重要性突出表现在以下三个方面：

(一)对灾民的生存具有保障作用

通过宅基地的规划、分配以及灾民住房的重建，可以维护农村宅基地资源使用过程中的利益平衡，达到对灾区土地利用的社会公平，进而保障农村灾民的生存利益。由于土地等不动产的稀缺性，对之享有所有权的国家或农村集体对其采取的态度，会直接影响到其他人的生存利益。因此通过为灾后重建宅基地的取得设置相应的制度，防止假借受灾的名义骗取宅基地，切实维护宅基地作为灾区农民“居者有其屋”的基本生活保障条件。

(二)对重建家园、恢复农业生产具有促进作用

农村灾民是重建家园过程中最为能动的要素。重建家园的效率与灾民有着密切的关联度。如何调动广大灾民参与重建的积极性，早日实现建成基础设施和公共服务设施配套完善、居住与产业发展相适应、人与自然和谐相融、传统文化和地方风貌鲜明的新农村是灾后重建家园的核心和基础。灾民有了自己的住宅，有了基本生活保障，就会积极投身于农业生产之中，进而恢复因地震受到毁坏的灾区农业生产，构建和谐的灾区农村自然综合体。

(三)对灾区土地资源的有效配置具有关键作用

切实保护耕地，合理开发利用土地资源是我国的基本土地政策，在我国人多地少的国情下，实现土地资源有效配置尤为重要。宅基地是稀缺性资源，如何对稀缺性资源进行有效配置，既需要行政手段调节又需要市场来调节以达到帕累托最优。面对突如其来的大地震，更需要国家来进行调节和干预。宅基地这一资源配置通过行政方式来进行地震毁坏鉴定、宅基地规划以及对宅基地的质量进行监管，合理安排资金投入，以公平、合理地保证灾民的宅基地权。同时不应忽视市场的调节作用，在重建中应注意宅基地的市场价值，合法地引入社会资金，让更多的组织和个人参与重建，推动城乡和谐发展。

二、灾后重建中的宅基地政策

根据国务院出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》以及相关的土地法规、政策，灾区各级政府纷纷结合实际，因地制宜，制定出不与我国现行土地法律法规相抵触的政策，以切实保证受灾农民的宅基地权和生存条件。

(一)受损宅基地的补助政策

1.补助对象

此次汶川大地震的补助对象为：经房屋安全评估为住房灾毁(灭失、倒塌、严重损坏)、不能居住的本地正住户口的农村居民。这里需注意以下几个问题：

第一，住房灾毁、不能居住主要包括宅基地因地震发生灭失、房屋倒塌、房屋严重损毁。倒塌房屋是指因地震严重受损已拆除，或在地震灾害中严重损毁不能维修、必须拆除的农村居民住房。第二，这里所说的正住户口即为常住户口。常住户口可以因出生、工作、结婚、买房而取得。根据我国的户籍制度，常住户口一般理解为户籍所在地即经常生产、生活所在地。第三，尚未出生的胎儿依法不能享受补助。根据公民的民事权利能力始于出生的法律准则，尚未出生的灾区胎儿还不具备民事权利能力，不能享受民事权利、承担民事义务，因此不能享受该补助。第四，对于地震中失踪的人员，在没有确认死亡和宣告死亡之前，也仍然享有接受补助的权利。具体可以由失踪人的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女以及其他与被申请人有民事权利义务关系的人代为接受补助。

2.补助对象具体认定时的注意事项①

第一，在2008年5月12日前已结婚并在灾区居住，未迁入灾区户口的灾民，可在现居住地享受国家建房补助政策，也可以在原户口所在地享受国家建房补助政策，但不能重复享受。第二，2008年5月12日前一户②分成多家，各家有自己的生产资料、有相对独立房等组成几个独立起居的灾区家庭，但未在公安机关登记分户的灾区家庭，按有几户算几户的标准享受国家建房补助政策。第三，对于2008年5月12日前新出生的婴儿，在地震发生时或者等级补助对象时仍然没有上户的，应视为具备享有补助的资格。第四，2008年5月12日前离婚的，只要有离婚证明并在5月12日以前就已分开居住，独立生活起居的就各算一户，可享受国家建房补助政策。第五。2008年5月12日后新生儿不享受国家建房补助政策。第六，一家多户即一个家庭多个户口本，但长期共同生活在一起的，按一户标准享受国家建房补助政策。如果没有长期生活在一起的，可以按多户的标准享受国家建房补助政策。第七，对于户口已迁出灾区的义务兵、士官以及国家离退休干部、华侨等人员，以及在校大学生(含硕士和博士研究生)也可享受国家建房补助政策。第八，对于户口仍然在灾区的服刑人员，具有民事权利能力也可以享受国家建房补助政策。服刑人员一人一户一般不能享受国家建房补

助政策。第九，对于夫妻双方一方是灾区农村户口。另一方不是灾区农村户口的“半边户”家庭，非农村户口人员是享受城镇还是农村建房补助政策，由自己选择。对于政府已安排人住活动板房的城镇居民不能再享受农村过渡房补助政策。第十，一户出现多处住房，只能在户口所在地享受一户的农村建房国家补助政策。第十一，农房受损后不愿在本地搭建过渡房和重建住房，采取投亲靠友、购买住房等方式的，只要申请经审查符合条件或有购房证明的也可享受国家建房补助政策。第十二，为了体现党和政府对汶川大地震遇难人员的深切哀悼，对于因地震遇难的人员，仍然可以享受国家建房补助政策；对于并非因汶川大地震而死亡的人员，不能享受国家建房补助政策。

(二)补助标准

根据成都市人民政府《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》的规定，对恢复重建永久性住房的农户，成都市平均补助标准为每户2万元，根据受灾农户的经济状况和家庭人数实行分类分档补助。具体补助标准分为两类三档，即将农村灾民分为一般灾民和困难灾民，对一般灾民和困难灾民再按家庭人数分数分为三档。在此基础上，对不需政府提供过渡安置房和通过投亲靠友解决过渡的农户，每户给予2000元自建过渡安置房的资金补助。可见最高补助可以达到每户28000元。此外，对于不是补助对象的灾区农民，如果因地质灾害或隐患，必须避让搬迁的，按国家有关政策规定执行，暂不纳入以上补助标准之内。

一般农户：1－3人家庭16000元；4－5人家庭19000元，6人及以上家庭22000元；困难农户：1－3人家庭20000元。4－5人家庭23000元，6人及以上家庭26000元。

农户家庭人数、建卡绝对贫困户和低保户两类困难农户的认定，以2008年5月11日户口和档案记载为准。具体程序如下：

(1)申请。符合受灾特困户建房条件的家庭向当地村委会提出书面申请，填写建房档案卡，同时提供身份证明以及低保证、残疾证等相关证件复印件和危房原貌正、侧面照片。(2)评议。村委会主持召开村民代表会议，对申请灾后恢复重建的特困对象进行评议，并张榜公示，接受群众监督，如无异议，由村委会上报乡镇人民政府(街道办事处)。(3)审核。乡镇人民政府(街道办事处)对村委会上报的受灾特困户需恢复重建申请材料进行审核，并组织人员入户调查，对特困户条件进行审核，审核后张榜公示3天，对群众无异议的特困重建对象报当地民政部门。

(二)受损宅基地(住宅)的重建方案

1.符合规划原址重建

因地震损坏住房的农户，如果原宅基地所处位置符合灾后重建规划和地质灾害防治规划的，可按震前已经合法取得的宅基地面积重建。

(1)灾后重建规划的制定

根据成都市规划管理局出台的《成都市村镇灾后重建规划制定管理办法(暂行)》的规定，农村聚居点(含农村新型社区)灾后重建规划由县级人民政府统一选址并组织编制，市城乡规划行政主管部门负责业务指导。

(2)地质灾害防治规划内容

根据《地质灾害防治条例》第20条的规定，地质灾害防治规划包括以下内容：地质灾害现状和发展趋势预测；地质灾害的防治原则和目标；地质灾害易发区、重点防治区；地质灾害防治项目；地质灾害防治措施等。

(3)震前已合法取得的宅基地面积的确定

对于震前已合法取得的宅基地面积的确定应按照国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》的规定，按以下三个时间段进行确认：

第一，1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行登记确认。本着“尊重历史，注重现实”的原则，对于这些超标的灾民的宅基地面积予以确认。第二，1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。在此次灾区重建过程中，仍应该尊重当时的处理结果，并按当时的处理结果对宅基地面积进行登记确认。第三，1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。对超过各地规定面积标准的部分，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定做出处理，并按照灾区地政府规定的面积标准重新进行登记。

2.按照规划集中自建

规划集中自建是指灾区政府、受灾农村集体经济组织按因地制宜、适度集中的原则，考虑到恢复生产半径和基础设施配套情况将分散居住的农村灾民，在尊重其意愿的基础之上，依照已审定的灾区农村重建规划和相关乡村规划和地质灾害防治规划，将这些受灾村民集中到规划好的城镇、中心村、聚居点。其目的是改善村民生产生活条件，整合灾区农村集体建设用地资源，促进灾区农村劳动力的转移和村民增收，努力实现土地利用方式的根本转变。

具体自建方式可以考虑由灾毁住房农户自建，集体经济组织统一自建或与他人合作建设(联建)。对于集中自建的每户宅基地面积按人均不大于30平方米划定。3人以下的户按3人计算，3人以上不到5人(含5人)的户按实有人数计算，家庭人口超过5人的按5人计算。每户最大划定面积为150平方米，对其上限进行限制，有利于保护稀缺的宅基地资源。其中，对于规划集中自建灾民的基础设施和公共设施用地可由灾区政府或自建主体负责组织实施。对于节约的集体建设用地指标(按户／人数划定的宅基地面积减去实际修建占用的宅基地面积)由国土部门依据城乡建设用地增减挂钩的政策，按“拆院并院”的补助的标准对集中居住的农户给予补偿。

灾毁住房农户的补助标准：在国家专项救助标准的基础上按每人8000元的标准给予统规自建补助；非受灾农户的补助标准：非受灾农户原址宅基地(含房屋、院坝占地和其他居民点用地，下同)大于人均140平方米的农户自愿申请到集中安置点集中居住或自愿放弃原址宅基地的当地正住户口村民，按每人8000元的标准给予统规自建补助。将人均140平方米宅基地的非受灾农户纳入新的统一规划，既尊重了历史又节约了土地资源。

3.统一规划统一建设

对规划确定的农村新型社区和集中居住点实行统一规划、集中建设。对灾毁住房农户自愿选择人住统一建设的安置住房的，按照每户人均建筑面积35平方米的标准分配(相比之下比规划自建每人多了5平方米)，每户应按政府给予的住房重建补助资金等额交纳建房费。不足部分的建房费、配套设施建设费用，由统一建设实施主体通过节约的集体建设用地指标，按城乡建设用地增减挂钩的政

策，以市场化运作的方式筹集。实施主体可以是当地政府或农村集体经济组织，也可以引进社会资金按“拆院并院”的项目实施，并对符合条件的灾区农户给予补助。

(1)统规统建房农户复垦整理补助政策

申请人住统规统建房的农户(含受灾和非受灾农户，下同)原有宅基地全部进行复垦整理，因复垦整理涉及的青苗补偿、竹木移栽、坟墓搬迁等，以户为单位按每平方米一定价格(大邑县为10元／m²)进行包干补偿。要获得上述包干补偿，农户必须自行按要求将房屋、坟墓等构(建)筑物、青苗等地上附着物全部拆除、清除干净，原址宅基地由项目投资者组织按标准复垦整理为耕地，原有房屋产权和宅基地使用权予以注销，农户与集体经济组织签订协议，不得再申请宅基地。

(2)灾毁住房农户的统建安置面积政策

为了节约耕地和宅基地，对于灾毁住房农户实际安置住房面积低于35m²／人的，不足面积按每平方米一定价格(大邑县为1000元／m²)给予补助。对于确实需要增加安置面积的灾毁住房农户，可根据家庭实际情况，提出书面申请，经相关部门审核后，按标准缴纳超过安置标准分配面积部分的购房费。其中又可分为两等：第一，住房面积大于35m²／人，低于40m²／人的部分按每平方米一定价格(大邑县为1000元／m²)交购房费；第二，住房面积大于40m²／人，低于45m²／人的部分按每平方米高出第一种情况的一定价格(大邑县按照当地商品房价格1500元／m²)计算房价。灾民人均安置房面积提出申请最高总计不得超过45m²，对于超过部分不予审核。户与户之间不得调剂住房安置面积。

(3)非受灾农户的统建安置面积政策

原址宅基地大于人均140平方米的非受灾农户核准搬迁，农户自愿选择入住统一建设的安置住房的，以户为单位按照人均建筑面积35平方米的标准购买统建房，每平方米给予一定价格补助(大邑县为160元)。非受灾农户安置房面积低于35m²／人的，不足面积按每平方米一定价格(大邑县为1000元／m²)给予补助。对于确实需要增加安置面积的非灾毁住房农户，可以依照受灾农户的做法，适当提供购房费。

可见，对于受灾农户和非受灾农户而言，采取了不同的补助政策，极大地调动了原址宅基地大于人均140平方米的非受灾农户参与统规统建的热情，切实节约了宅基地和农村的土地。

4.自愿搬迁异地安置

对那些具有创业能力并自愿举家搬迁的灾毁住房农户，还可以选择自愿放弃宅基地异地安居置业。

申请异地安置的，应具备以下的基本条件：第一，震前原农房宅基地已依法拥有的灾毁农户；第二，在城镇或其他地方已拥有住房或其直系亲属拥有住房并同意接纳、拥有稳定收入来源的。农村民自愿搬迁异地安置的，不再申请宅基地。其放弃的宅基地的集体建设用地指标，按市场化配置的原则，由当地政府或“拆院并院”项目实施主体给予一次性货币补偿，并在规定的范围内(比如成都市)置业安居的，可享受廉租房、经济适用房、限价房等住房保障政策，并享受入户和社保、医疗、就业、子女入学等待遇。

(1)自愿搬迁异地安置的农户复垦整理补助

农户原有宅基地(含房屋、院坝占地和其他居民点用地)全部进行复垦整理，因复垦整理涉及的青苗补偿、竹木移栽、坟墓搬迁等，以户为单位按每平方米一定价格(大邑县为10元／m²)进行包干补偿。此外，农户必须自行按要求将房屋、坟墓等构(建)筑物、青苗等地上附着物全部拆除、清除干净，原址宅基地由项目投资者按标准复垦整理为耕地，原有房屋产权和宅基地使用权予以注销，农户与集体经济组织签订协议，今后不得再申请宅基地。以上补助金在农户房屋拆除、清场(含房屋、院坝占地和其他居民点用地)后一次性货币支付。

(2)灾毁住房农户自愿搬迁异地安置的补助政策

灾毁住房农户自愿放弃的宅基地使用权，按每人3万元(含基本救助金)的标准给予补偿(大邑县、都江堰市补偿标准)。这一补助价值实际上就是灾区农民放弃原宅基地所取得的对价。这为加快灾区农民城市化和城乡一体化发展提供了一个突破口，也为日后农民放弃原宅基地融入城市生活提供了先例，即国家给予放弃宅基地的农户一定的经济补助进而达到农民城市化的一个措施。

(3)非受灾农户自愿搬迁异地安置的补助政策

原址宅基地大于人均140平方米的非受灾农户核准可享受异地安置货币补偿政策，其自愿放弃的宅基地使用权，按每人3万元补偿标准等额扣除受灾农户基本救助金后给予补偿。对于这些非受灾农户而言，1－3人家庭可获得每人1.4万元的纯收入，4－5人可获得每人1.1万元的纯收入，6人家庭可获得15.8万元纯收入，6人以上家庭(不含6人)在获得15.8万元以上纯收入的基础上，每增加一人(家庭人数减去6人)可另外获得3万元的纯收入。此举不仅极大地调动了农户自愿搬迁异地安置的热情，切实节约了宅基地和农村的土地，而且还为加快灾区农民城市化和城乡一体化发展提供了一个可供借鉴的方案。

(三)引导社会资金参与开发重建措施

为了增加农村重建住房的资金来源，缩小重建过程中的资金缺口，依据一定的程序，可以积极引导社会资金参与开发重建，并给予政策上的支持。对于符合重建规划的，经一定程序可以引入社会资金进行综合整理和产业开发。

1.社会资金参与开发重建的条件

根据《都江堰市人民政府关于加快灾后农村住房重建的实施意见》的规定：利用社会资金开发重建参与统规自建、统规统建的需经集体经济组织2／3以上的村民同意，具体应具备以下条件：第一，需集体经济组织按“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”的方式申请立项；第二，申请统规统建项目的应有明确产业支撑；第三，引进的社会资金(企业或个人)必须出具资信证明；第四，集体经济组织应与社会资金投资人达成协议。

可见，社会资金参与开发重建必须符合相关的立项要求，有明确的产业支撑。对引进的社会资金的资信程度进行强行规定。社会资金参与开发重建的实施是按照通过集体经济组织与社会资金投资人所达成的协议来进行的，双方的权利和义务也通过这个协议来划分。灾民个体不具备社会资金参与开发重建的订约主体资格，集体经济组织作为宅基地的所有权者，当然就具有订约主体资格。这也为社会资金参与开发重建的合法性奠定了基础。

2.社会资金投资者参与开发重建的义务

开发性重建的实施主体(投资者)须按每户人均住房不低于建筑面积35平方米的标准安置农户，并按规划