论互联网与公共政策

毛俊淋

摘要：随着互联网的迅速普及和发展，网民通过网络对公共政策的制定产生了越来越重要的影响。从系统论的角度，对网民影响公共政策的案例进行了分析和整理，剖析了其发生的机理，并且提出了相应的对策和建议。

关键词：公共政策；互联网；系统论

中图分类号：F811.0文献标识码：A文章编号：1675-3198(2009)24-0060-02

1背景

据最新数据显示，截至2008年6月份，我国目前的网络普及率为19％，尽管这一比例低于美国的72.5％以及全球的平均普及率21％。但我国网民数达2.53亿人，超过美国居全球首位。网络具有信息传递全面、迅速、互动性强的特点，网络的普及不但给广大人民群众的娱乐、生活带来了极大的便利，也激发了广大群众在网络上发表自己对政治、经济、社会等各方面问题的意见的积极性。近些年来，网民对于公共政策的制定的影响成为引人瞩目的现象，网民或者就某一热点问题发表意见，形成强大的舆论压力I或者声援政府的行为，这种网民和政府的互动促成了一系列的公共政策的出台，比较典型的例子有“孙志刚事件”、厦门PX项目事件、“华南虎事件”，一直到汶川地震死难者设立全国哀悼日、审计红十字会资金使用等问题上，网民的意见都发挥了不可忽视的重要作用。

2网民对政府的影响机制

政治系统论的创始人戴维·伊斯顿率先从系统的角度来看政治，将复杂的政治过程简化为输入——政治过程——输出这样一个简单的系统，如图1所示。认为，并不是所有的要求(demand)都能够成为政策议题(issue)并且最终产生公共政策，这其中存在一个转换机制，有相当多的要求并没有进入政策议程即宣告死亡或者通过经济、社会等系统得到了满足。

在社会生活中，公众会产生大量的要求政府从事某项事务的期待、意向、动机等，这些可以统称为“愿望”，愿望必须首先转化为“要求”，要求意味着政治化了的愿望。即要求政府来实现公众的这些愿望，要求进而沿着系统内的通道前进转化为政策输出。但是并不是所有的愿望都能都能走完要求——政治系统——政策这一过程，每一个政治系统处理愿望的能力都是有限的，而民众的愿望如此之多以至于如果这些愿望都输入政治系统的话，将出现输入超载的现象，进而引起系统的崩溃。因而，政治系统内存在着“守门者”这一角色，这个角色由政党、舆论领袖、精英人物、利益集团等承担，起到调节要求流置的作用t他们选择、整合各种愿望使其进人政治系统，同时也屏蔽掉不符合自己利益或者对自己用处不大的愿望。

在正常的公共政策制定过程当中，这些守门者是很难绕过的，普通群众的各种愿望往往都要经过他们的筛选而成为要求。这些要求还要经过下一轮的筛选、合并、缩减等，只有少量的要求经过一番转化之后才能成为政策议程，进而形成政策输出。用一个具体的例子来说明问题，比如汶川地震中阿民举报红十字会存在滥用善款的嫌疑，如果按照正常的程序来进行举报的话，那么从公民这里开始需要经过层层的上报，而中间存在各种守门者可能由于自身利益的考虑等原因会阻碍这一要求的传递，因而这一愿望可能难以转化为要求或者成为政策议程，难以引起政府的足够重视，从而不了了之。而网络影响公共政策的机制就在于。网络在很大程度上绕过了这些守门者。草根的网民的要求直接为政策制定者所了解和知悉。从而产生压力迫使政策制定者输出政策回应网民的要求。网络是任何人都可以接触的，网民的意见直接就可以在网络上方便的表达和聚合，而政策制定者无需经过守门者的筛选就可以直接接触到网民的要求，这样就成功的避开了守门者这一角色。如上述的红十字会滥用救灾善款的问题，一个网民率先揭发这一问题的存在，迅速引起上万甚至数十万网友的关注，网络民意迅速聚合，形成强大的舆论压力，网络热点往往很快就为政府最高层的信息部门所掌握，从而引起高层的重视，这就成功的避开了众多的中间层级的守门人对这一愿望的删减。

具体来分析，网络的影响又得益于以下两个因素：

首先，从网络自身的特点看，网络提高了社会的动员程度。即网络更加紧密的连结起社会的各个阶层，方便了全民就某一问题展开大规模的讨论。这是由于网络的特点决定的。网络具有门槛低，便于交流和交互性的特点。门槛低即上网并不需要很高的文化程度和技术水平，只需要掌握简单的计算机知识即可，因而网民涵盖了社会各个阶层的群众，门槛低保证了网络覆盖面很广；便于交流即网络上各种技术比如论坛、QQ群等极大的方便了对某一个问题的宣传和大规模的讨论，从而使得民意可以集中的关注于某一焦点事件并且得到比较清晰的表达。交互性即网络不是向报纸和电视那样的单向度的交流工具，而是双向度的，网民可以在网络上发表自己关于某一问题的看法，众多的网民可以形成相互的讨论。在没有网络这一工具的情况下，这种对某一问题的全民关注和全民讨论是非常难以实现的。

其次，新闻媒体的协同作用放大了网民的力量，促使政府吸纳网民的意见。基于现代生活中网络发挥的重要作用，网络事件已经成为媒体报道的热点之一。当某一问题成为网民热议的焦点的时候，媒体往往选择跟进报道，从而极大扩大了这些事件的影响，吸引更多人关注这些事件，放大了网民的影响力，相应的增加了对政府的压力或者支持。不管是在“孙志刚事件”、“华南虎事件”还是全球华人签名反对日本“人常”、设立全国哀悼日等等事件中都体现了新闻媒体与网络舆论相互配合，共同促成了网民的意见对公共政策的影响。

3挑战与对策

(1)公民阿上参政议政还没有制度保障和法律保障。宪法赋予了每个公民言论自由的权利，而且言论的自由是公民表达自身的利益要求，促进公共政策民主化的必要前提。但是当前在很多地方，网民会因为自己在网上的言论而受到执法部门的追究，因而在表达自己的意见时不得不谨慎小心，以防招惹麻烦，这在很大程度上限制公民真实意见的表达。

(2)公民利用网络参与公共政策制定，可能造成新的不平等。网络在一方面抹平了网民的差别，不管网民的财产、性别、职业、社会地位情况如何，每个人都可以在网络上发表自己对于某一问题的看法，在这个意义上，网络提供了一个平等的进行公共对话的平台。但是，这种平等是以掌握必要的网络应用能力为前提的，目前为止，在我国互联网的普及率也只有19％，对于占中国人口大多数的农民和受教育程度较低的群体来说，很多人没有见过电脑，更不用说会操作电脑和上网了。因而，这一占人口很大比例的群体事实上不能利用网络参与公共决策。这种“数字鸿沟”的存在可能造成参与公共决策机会的不平等，当网络在公共决策中作用越来越大的时候，这些不能上网的群体就难以利用网络发出自己的声音，因而他们的利益和要求有被忽视的可能。因而，网络造成了参与公共决策的机会不公平。

(3)互联网在公共决策中的积极作用还没有得到完全的发挥。我国当前还缺乏保证公民参与公共决策的制度安排，互联网无疑为公民参与公共决策提供了一种新的途径。但是必须注意到的是，当前我国公民对公共决策的参与是低频度和低水平的，仅仅参与到了一些具有较大社会影响、公众关注度比较高的决策，行政过程中仍有绝大多数的公共决策是在“黑箱子”里做出的，公众难于真正的参与，表达自己的利益要求。这也是引起当前一些公共决策引起民众较大不满和执行难的根本原因。

4对策与讨论

(1)提供更加完善的制度保障，确保公民言论自由权利得到必要的保护，为公民网络议政创造更好的环境，为了更好的保障网民的合法权利，促进更多的公民参与到公共政策的制定中来，应当尽早以立法或者行政法规的方式规定禁止任意追查网民身份，只要网民的言论没有危害国家安全。没有违反法律法规的规定，就不应当侵犯其在网络上的言论自由权，从而为公民参与公共政策提供良好的制度环境。这不但将有助于推动公共决策的科学化和民主化，也将有利于对政府的监督。

(2)促进网络基础设施建设，提高全民网络应用能力，防止出现参与公共决策的“数字鸿沟”。针对广大农村地区和受教育较低的群体的网络使用率仍然很低的情况，一方面要加强网络基础设施建设，例如可以在社区建立免费的上网场所供公民上网参与政策讨论，另一方面还要加强网络教育，提高广大农村居民和受教育低群体的网络应用能力。另外，必须决策过程中通过其他的途径来听取公民的意见，以扩大民意的代表性。

(3)防止被网络民意挟持。听取网民的意见固然是好事，但是也应注意不能被网络民意所挟持。“兼听则明，偏听则暗”，在制定公共政策过程中广泛听取民意能够促进决策质量的提高，但是不能一味听从民意来做决定，必须发挥决策者在专业知识和经验上的特长。尤其是在网民素质不一的情况下，他们的意见也需要仔细的考察和判断。

(4)建立公民利用网络参与公共政策制定的专门渠道，充分利用互联网上的信息量和知识量，拓宽公民参与的广度和深度。掌握必要的信息是制定公共政策的前提，但是政府所能掌握的信息毕竟是有限的，引起其政策草案难免有瑕疵之处，盲目加以推行，将引发不必要的社会成本。如果在政策制定阶段，将政策草案交由广大公民讨论。则可以尽早发现草案的不妥之处，从而促进公共政策的科学化。网络则提供了更加快捷和全面的听取公民对于公共政策的意见的重要途径。可以采用建立专门的网站的方式，将更多的涉及到公民利益的公共政策拿出来讨论，吸取民智，听取民意，获得公众对于政策草案的反馈，并根据公众的意见进行修改。同时还应当采用技术手段防止虚假信息的产生，使公共政策建立在更加坚实的民意的基础之上。