蛛网治理模式：一种良好治理结构的设想

徐　杭

（华北电力大学，北京 昌平102206）

[摘要]治理是人类已经开始面临的处理社会公共事务的方式。早在20世纪90年代，西方学者就开始了治理理论的研究，至今可以说是“蔚为大观”。他们大多认为，治理结构应该是网络型的。但是，仅限于此，对于治理的实践并没有操作性的指导意义。本文提出了一种具有较强实践性的治理模式——蛛网治理模式，对参与治理的各主体做出了独具特色的制度安排。

[关键词]治理蛛网模式

1.“治理”的概念

1989年，世界银行首次使用“治理危机”（crisis in governance）来概括当时非洲的情形。此后，“治理”被广泛地应用于政治发展的研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。[1]

英语中的“治理”（governance）一词源于拉丁语和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。[2]

治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）将治理定义为是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。”“治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[3]

罗茨（R.Rhodes）认为，治理至少有6种不同的用法，即：（1）作为最小国家的治理；（2）作为公司治理的治理；（3）作为新公共管理的治理；（4）作为“善治”的治理；（5）作为社会——控制论系统的治理；（6）作为自组织网络的治理。[4]他把这些用法中的重要成分结合在一起来定义“治理”。他认为最突出的是治理作为最小国家、社会——控制论体系以及自组织网络的用法。他对“治理”的基本特征概括为：（1）组织之间的相互依存。治理比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者。改变国家的边界意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模糊了；（2）相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动；（3）游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；（4）保持相当程度的相对于国家的自主性。网络不对国家负责，它们是自组织的。尽管国家没有专门的最高权力，但是它能够间接地并且在一定程度上调控网络。①

库伊曼（J.Kooiman）和范•弗利埃特（M.Van Vliet）认为，“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[5]

格里•斯托克（Gerry Stoker）通过梳理目前流行的各种治理概念后认为，到目前为止各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点，即：（1）治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；（2）治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；（3）治理理论明确肯定涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；（4）治理指行为者网络的自主自治；（5）治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。②

全球治理委员会于1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，这样界定“治理”：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[6]

由此可见，治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[7]

2.蛛网治理模式的设想

2.1蛛网治理模式的描述

治理模式，是指各治理主体以及治理主体之间在治理过程中的结构与位置关系。由治理的概念可知，治理模式往往表现为网状。但是，究竟是怎样一种网状呢？这个问题一直没有明确的回答出现，不免限制了治理理论的实践。受蜘蛛网的启发，笔者设想出了蛛网治理模式。

蛛网治理模式，顾名思义，就是各治理主体以及治理主体之间在治理过程中呈蛛网形状的结构与位置关系。如下示意图展示的就是蛛网治理模式：

图1中的每一个点代表一个治理主体。位于同一条放射线上的治理主体属于同一类别，图中列举了诸如第三部门、思想库、媒体、企业、社区、公民等6类。每两点之间的线条代表不同治理主体之间的关系，比如资源交换关系、权力依赖关系等。位于中心点上的治理主体是政府，它既是作为治理主体的一方，同时也是协调和控制整个蛛网的中枢。

2.2蛛网治理模式的特点

蛛网治理模式作为一种治理模式，首先，它能够体现出治理精神，表现为治理主体的多元化。我们可以从图1中看出，治理主体除了政府之外，还有第三部门、思想库、媒体、企业、社区、公民等。当然，对治理主体这样的列举可能存在重合或疏漏之处，但是确实反映出了治理主体的多元化。

其次，蛛网治理模式将政府置于整张蛛网的中心点，目的不是要突出政府的强势，而是为了强调政府在治理过程中不可替代的协调与控制功能。这是基于政府具有总揽全局的独特功能这一客观事实作出的安排，也有助于一定程度上避免治理失败的发生。

最后，蛛网治理模式中存在着层级与平等两种关系类型。层级关系是就各治理主体的治理能力不同而言的。位于同一个六边形上的主体，我们认为处在同一层级。越接近中心点的层级，表明参与治理的能力越强。而离中心点相对较远的层级，则表明参与治理的能力也相对较弱。治理能力，通常可以通过治理主体的人力、物力、财力、内部凝聚力、社会影响力等指标来衡量。蛛网治理模式作了这样一个假设，即政府具有最强的治理能力。同一层级的治理主体，只是表明它们治理能力的相对水平（即各自在同类主体中治理能力强弱的排序）是一致的，而不是说它们治理能力的绝对水平也是完全一样的。再来看平等关系，平等关系是就各治理主体拥有参与治理的平等权利而言的。不仅同一个六边形上的治理主体之间是平等关系，同一条放射线上的治理主体之间也是平等关系。也就是说，无论治理能力是强还是弱，各治理主体有权自己决定是否参与治理。在治理过程中，各治理主体通过共同协商产生资源交换关系等。

2.3为什么位于中心点上的治理主体是政府？

治理，从具体表现来看，强调的是行为主体的多元化，凡是愿意并且有任一方面能力的主体都可以而且应该参与到治理的过程中来。但是，诸多治理主体之间显然也不是没有主次——地位完全等同的。将同等的权力、地位赋予不同的治理主体，既不符合各治理主体能力、资源等条件的客观差异，也无法实现各治理主体的良好协作，从而影响有效治理的实现。只有各治理主体主次分明、权位有序，才能形成良好的治理结构，实现有效治理。笔者认为，良好的治理结构中，国家（政府）应该居于核心地位。

首先，国家治理具有权威性和整合作用。国家作为一套制度组合，依靠对暴力的合法垄断，对一定地域中的人口进行着权威性的管理，它也是人类活动所依托的基本政治——经济——社会单位。国家的权威性还来自于其顺应社会分工建立起来的组织严密、门类齐全的科层制。科层制得到了现代科技知识的支持，能对社会的各种需求做出相应的回应。国家治理的权威性确保了它成为整个社会最具有凝聚力的认同对象，保障了国家的意志和命令能够被治理对象所遵守，使社会整合在一起。[8]

其次，国家治理具有强制性和规范性。国家通过制订一系列法律规定，并附以财政、税收、警察、监狱、法庭、道德、意识形态、教育等刚性和柔性的惩罚训诫机制，使国家管制到社会活动的各个领域和角落，塑造了社会个体和组织按照既定的规则来调整自己的思想和行为的习惯，既减少了越轨行为，也强化了国家动员资源与集体行动的能力。由于国家设定的规范具有强制性，所以保证了国家治理所实现的秩序的稳定性，减少了行为者预期的不确定性。[9]

再次，国家治理具有强大的渗透力。国家治理的渗透通过两个渠道实现：一是作为“最高协调者”推动社会分工的深入，使个人和团体在社会分工中找到自己的位置，在相互交往中按照规则履行自己的职责；二是通过集中和传播信息，用抽象的知识系统替代地方性和个人化的认知系统，为社会提供普遍意义上的理念引导和标识系统，从而使国家与每一个人紧密联系在一起。[10]

最后，国家治理具有延展性。国家之间的交往，使得单个国家的治理经验和机制能够被其他国家所学习和效仿。[11]

由此可见，国家（政府）作为“权力集装器”与“社会的最高协调者”的特殊功能是第三部门、思想库、媒体、企业、社区、公民等其他治理主体所不具有的，因而它们也就没有能力将自己置于治理网络的中心点来取代政府。

3.蛛网治理模式的运作

3.1蛛网治理模式的运作

在治理过程中，各治理主体依据各自的实际治理能力，确定自己在整个治理网络中的位置以及在治理活动中应发挥的作用。政府除了承担自己职能范围内的事务之外，要积极做好各治理主体之间关系的协调以及资源的整合，控制并引导整个治理过程的良好发展，最终实现治理目标。

虽然各治理主体在参与治理的权利方面是平等的，但是基于不同治理能力的层级关系应该作为各治理主体之间共同协商的原则。也就是说，治理能力相对较弱的主体应尽量配合治理能力强的主体，做好辅助的工作。政府在资源整合等方面可以调动全部治理主体的资源，其他主体应该配合政府的工作。

3.2蛛网治理模式的简化与变异

蛛网治理模式的简化，主要是就治理主体类型的高度概括而言的，就是将前文列举的第三部门、思想库、媒体、企业、社区、公民等6类治理主体概括为以政府为代表的公共部门、以企业为代表的私人部门以及公民社会等3类。

蛛网治理模式的变异，则指政府不处于中心点位置的中空模式。这种情况下的治理，可以很好体现各治理主体之间的平等关系，但是也较容易因为维持秩序所必要的公共权威的缺失而导致治理失败。特别是在紧急状态下，中空模式是不可取的。

参考文献：

[1][2][3][4][5][6][7]俞可平主编.《治理与善治》[M]，北京：社会科学文献出版社，2000：1-5.

[8][9][10][11]李程伟主编.《公共危机管理：理论与实践探索》[M]，北京：中国政法大学出版社，2006：61-63.

注释：

①参见[英]罗伯特•罗茨.《新的治理》，《政治学研究》[J].1996，(154).

②参见[英]格里•斯托克.《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》[J].1998，(3).

作者简介：徐杭，男，浙江杭州人，华北电力大学人文与社会科学学院公共事业管理专业。