论科学发展观视阈下我国行政监察发展面临的挑战

摘要：政治价值取向决定行政监察发展的价值取向。科学发展观作为当今我国主要的政治价值取向，对行政监察的发展起到规范和指导作用，同时，科学发展观以人为本、全面发展和可持续发展的三个主要价值取向对当前我国行政监察在领导体制、公众参与、监察对象和职能以及法治监察等方面提出了挑战。

关键词：价值取向 科学发展观 行政监察

党的十六届三中全会中提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。新的时期，科学发展观的提出有其历史的必然性，它将对我国经济、政治和文化各方面的发展产生深刻的影响。在政治领域，科学发展观表征着一种新的价值取向，它将规范和引导政治制度的发展，同时，其也将对原有的政治制度产生冲击。行政监察作为政治行政系统有机组成部分之一，其发展也将面临着很大的挑战。

一 行政监察坚持“以人为本”抑或“以物为本”

科学发展观的本质和核心是以人为本，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。从根本原则上看，以人为本的“人”是包括工人、农民、知识分子等在内的最广泛意义上的以“人”为本，它超越了不同年龄、不同职业、不同身份、不同民族、不同学历背景等等的界限，具有强大的包容性。从政治和行政发展的层面来看，以人为本就是抛弃以物的发展为中心，实现以人的发展为中心，实现由政府推动到全民参与的社会治理转变，尊重和保障公民的政治、经济和文化权利，不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。

科学发展观以人为本的价值取向体现在行政监察具体行政行为上，就是要求行政监察不论在制度设计上还是在具体监督行为上都要切实监督好政府，维护人民的权利不受政府侵犯，同时，行政监察工作重视民众的参与并对行政监察工作人员的合法权益给予充分的保障。然而，我国现行的行政监察制度一定程度上忽视了以人为本的价值取向，具体表现在：

1．行政监察领导体制的设计以行政权力而不是以人为运行为视角

宪法第八十九条规定：“国务院行使下列职权：……（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”；又于第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……监察……等行政工作。”我国《行政监察法》第二条规定道：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”。由此可见，我国宪法和行政监察法从不同角度将“监察”作为各级人民政府的职责之一，明确国务院领导和管理全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作。监察机关是政府系统中的一个子系统，是政府的组成部分之一，是本级人民政府行使监察职能的专门机构。

行政监察机关建立的初衷是防止政府行政权力的扩张，保护人民的合法权利不受侵犯，但是行政监察机关建立在政府内部，在监察对象的领导下开展监察工作。这种以政府行政权力运行为中心的行政监察领导体制不符合监督学对监督制度设计的要求，无法在政府行政权力和人民之间构建一种平衡，很难真正去保护人民合法的权利，这与科学发展观所强调的以人为本的理念是背道而驰的。

2．公众对行政监察工作的参与性不足

经过多年实践，我国在开展公众参与国家行政监察机关工作方面总结出许多行之有效的经验和做法，如受理信访和举报是监察机关发挥公众参与作用的主要渠道，新闻媒体也是监察机关发挥公众参与作用的重要途径，办理人大代表建议政协委员提案也是行政监察机关发挥公众参与作用的重要手段，各级行政监察机关重视运用这些方式和途径明显取得了良好效果。除此之外，我国行政监察机关还非常注重保障公众参与渠道的畅通，不断探索新形势下公众参与实现的有效方式和途径。如创设了特邀监察员制度、廉政建设巡视制度、民主评议行风制度等有效形式，在实践中发挥了很好的作用。

但是，由于行政监察机关长期以来对公众参与的理解偏差和缺乏对公众参与的激励机制，加上法律对公众参与的规定不够明确和科学，我国的公众参与仍然存在许多问题，如公众参与的内容单一；见诸于行动的参与较少；侧重事后监督而事前参与不够；公众参与的制度性建设滞后等。在很大程度上，我国当前的公众参与监察实际上是党和政府的政策性工具。科学发展观强调社会和国家的治理应该由政府推动向全民参与转变，我国行政监察工作公众的参与不论从质还是从量上都有待提高。

3．行政监察人员的合法权益保障不力

行政监察工作是一项特殊的工作，行政监察人员作为维护人民合法权益的最后一道防线，不但要求自身清正廉洁，而且还需要不畏权势。长期以来，我国对行政监察人员合法权益的保障没有给予足够的重视，至今只是在《行政监察法》等有关法律中作了一些并不完善的规定，这使不少仗法直言、秉公办事、刚直不阿的监察人员得不到法律的有力保护，造成一些监察人员在办理有实权或有后台的监察对象案件时，就心存疑虑。有的虽然不畏权势，一心监察办案，但最后则很可能被冠冕堂皇的理由调离岗位，有的甚至还受到打击报复。科学发展观的“以人为本”的对象具有全面性，在行政监察具体制度落实上不但要求以人民大众为中心，而且要对行政监察工作人员的合法权益要给予足够的保障，这样才能促使行政监察人员有充分的信心和力量去履行好自己职责。

二 行政监察坚持“全面发展”抑或“片面发展”

科学发展观的“全面、协调、可持续发展”中的“全面”作为一种价值取向对当今时代的发展方向提出了一种新的要求，它要求在发展过程中克服只顾经济发展不顾社会发展、只顾物质文明不顾精神文明、只顾眼前不顾长远的片面发展观，真正实现物质文明、精神文明、政治文明的协调、全面发展。科学发展观的全面发展价值取向要求政治行政制度在设计和执行时要做到科学、全面，行政监察的各个方面发展不能顾此失彼，或一手软，一手硬。然而，我国行政监察发展过程中片面发展的现象依然存在，行政监察工作“缺位”和“不到位”现象比较明显，主要表现为：

1．行政监察对象方面，对政府抽象行政行为的监察“缺位”现象严重

行政监察对象包括对政府具体行政行为的监察和抽象行政行为的监察。抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。如制定行政法规和行政规章的行为。抽象行政行为内容广泛、概括，法律效力具有普遍性、相对稳定性，因而不法的抽象行政行为对社会的破坏力更大。将抽象行政行为纳入行政监察范围，是《中华人民共和国行政监察法》的应有之义，然而，我国行政监察工作实务中甚少重视对有权行政机关制定的行政法规和规章及其以外的其他规范性文件实施监察。行政监察机关监督行政行为往往只看其是否有依据，而不问其依据是否合法、合理。事实上，即使政府具体行政行为符合政府规章制度性法律文件，如果这些依据存在问题，那么，政府的具体行政为的科学性和合理性也将深受质疑。行政监察工作只有同时做好对政府具体行政行为和抽象行政行为无缝隙式的监察才能符合科学发展观全面发展的价值取向。

2．行政监察的职能方面，效能监察进展缓慢

按照《中华人民共和国行政监察法》的要求和规定，行政监察的基本任务有三项：一是维护政府廉洁，即廉政监察；二是保证政令畅通，即执法监察；三是促进勤政高效，也就是效能监察。我国廉正监察和执法监察经过多年的发展，相关制度和配套措施发展相对健全和完善，而效能监察由于起步相对较晚，很多制度、配套措施和工作方法发展缓慢，在实际工作中效能监察“缺位”现象比较明显，具体表现为：

第一，效能监察缺乏必要的操作规范和规章制度。迄今为止，效能监察的程序性法规还没有出台，而现有的可以作为效能监察依据的法规过于原则，存在制度不配套的问题。老办法不管用，新办法又没建立起来，致使监督起来无规可循、无矩可蹈。尽管有的制度切实可行，但在一些地方和部门没有得到很好地执行，原因在于缺乏与之配套的监督制度，包括考核、告诫、失职追究等内外部监督管理制度。这导致对于许多失职行为不能有效制止，对发现的问题的处理往往以批评教育代替，达不到应有的监督效果。

第二，效能监察工作方法滞后，难以满足行政效能监察事前、事中监督的需要。当前效能监察工作主要是针对行政机关已发现的问题开展工作，事后监察较多，防范性的事前监察、事中监察少，难以制止失职等问题的发生。在工作方法上，很多地方监察部门也往往停留在了解情况介绍、查看会议记录和工作制度、询问执法情况等老一套方法上，对有关问题的处理意见也只停留在提醒、打招呼、提建议上，致使效能监察难以收到应有的效果。

效能监察作为行政监察工作三项职能之一，由于其相关制度、配套措施和工作方法发展缓慢，致使与科学发展观倡导的全面发展的理念不符合，这在实际工作中不利于行政监察机关履行好应有的职责。

三 行政监察坚持“可持续发展”抑或“权宜之计”

可持续发展是指满足现代人的需求以不损害满足后代人需求的能力。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展观的提出和实施将给人类带来巨大的变化，对社会的各个组成部分，如政治、经济、文化等产生深远的影响。

作为一种宏观的发展战略，可持续发展注重长效机制和实效。制度建设是全面贯彻落实可持续发展的根本保证，在制度建设中，首推法治建设。只有注重制度化和法治化建设才能够确保可持续发展战略的规范具有普遍性和权威性，能够为可持续发展提供秩序持续化保障并将可持续发展战略的价值普及化。在政治行政领域，可持续发展观要求行政制度的建设和发展不能只顾眼前的需要，而且要符合整个国家政治行政生态系统长远的发展需求。然而，对于我国行政监察来说，由于历史原因和现实原因，在制度建设和法治建设方面存在一些不足，这不但不利于行政监察实际工作的开展，而且也不符合可持续发展的理念。行政监察在这方面的不足之处主要表现在以下两个方面:

1．行政监察制度建立在对官员的良好道德信赖之上

新中国建立之初，行政官员被预设为无产阶级中的先进代表，具备共产主义的无私与利他的高尚情操。正如1956年毛泽东所说：“我们党有上百万有经验的干部。我们这些干部，大多数是好的，是土生土长，联系群众，经过长期斗争考验的。我们有这么一套干部：有建党时期的，有北伐战争时期的，有土地革命战争时期的，有抗日战争时期的，有解放战争时期的，有全国解放以后的，他们都是我们国家的宝贵财产。……我们有在不同革命时期经过考验的这样一套干部，就可以‘任凭风浪起，稳坐钓鱼船。”我国行政监察制度建立于对这样的先进代表的信赖之上。因此，“要求人民自己去监督自己的领导者，去制约人民政权的权力行使，这对于从苦难中被拯救出来的中国民众，从感情上是难以接受的。翻身得解放的人民心理状态是对党和政府的感恩戴德，是对领导者达到尊敬、崇拜和服从，而不是监督和制约，1959年不恰当地取消了监察机关，正是以此为群众基础的。” 新的领导人也恪守我国官员具有良好道德的信念，并以此为基础来建设监督制度。他们认为我国要建设高素质的干部队伍，这些干部通过树立榜样，号召学习和不断教育就可以成为德才兼备的人。因此，《中华人民共和国行政监察法》第五条规定：“监察工作应当实行教育与惩处相结合”。“教育”在先，“惩处”在后，这也是我国监察工作习惯采取“温情脉脉”、四面融通的工作方式的根本原因。

长时期遗留下的对政府官员道德教化思想根深蒂固，至今仍然影响着很大部分行政监察人员的工作行为，致使他们在处理很多案件的时候，习惯于以说教为主，坚持“大事化下，小事化了”的原则。道德教化本身具有可利用性，不可否认是影响政府官员行为的一种手段。但是，新的时期，由于我国计划经济向市场经济的转变，政府官员“经济人”思想动机的更加凸显，道德教育对政府官员的不良行政行为将不能产生决定性的约束作用，不可作为反腐败的依托。可持续发展的宏观战略背景下，行政监察机关应该建立完善的监督制度来约束掌握行政权力的政府官员才是可持续发展的长久之计。

2．纪检监察机关联合办公的合法性质疑

目前，纪检监察合署办公，总称为纪检监察机关。这对于充分发挥监督的整体功能，加大监督力度，加强了监察机关的权威性，提高监督质量和效率，降低反腐败成本起到了积极作用。但是，从长远来看，这是一种权宜之计，其并不合法。原因在于，第一，行政监察机关与党的纪律检查机关毕竟是不同性质的权力部门，二者办案依据的条例和法律不同。纪检管党员的纪律检查，依据《中国共产党党内监督条例（试行）》，而行政监察机关管理处理公务员的政纪行为，所依据的是《中华人民共和国行政监察法》，因此它们的职责范围、指向对象、权力内容与处理方式及法律后果都不完全相同。第二，纪检监察机关合署办公违背党政分开原则和依法行政的法治目标。合署办公后，纪委成了监察机关的直接领导机关，重大问题由纪委常委会决定，行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政监察工作实施领导，而是按照纪委常委的分工负责所分管部门的工作，实际上形成了对行政监察的“三重领导”，这使监察机关首长负责制难以落实，导致职责不明，权限含混，同时在监察过程中容易造成互相掣肘，使得行政监察流于形式，处于附庸地位，从而在根本上违背了党政分开原则和依法行政的法治目标。可持续发展观强调发展的长远性，不能只顾眼前而忽略了将来，更不能是权宜之计。因此，虽然当前纪检监察合署办公短期内有其合理性和优越之处，但是，行政监察制度法治化建设的缺失并不利于我国行政监察事业的长远发展。

总之，在新的政治价值取向科学发展观视阈下，我国当前的行政监察制度存在不少问题，行政监察在领导体制、公众参与、监察对象和职能以及法治监察等方面面临着诸多挑战。行政监察作为政治行政系统有机组成部分之一，其制度的变迁具有一定的复杂性，受着诸多因素的制约。科学发展观的主要价值取向作为行政监察制度变迁的外部推动因素，是挑战同时也是机遇，它将对当前我国行政监察制度的改革和发展起到积极的促进作用。

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[7]吴菁霞.论行政监察的独立性[Z].北大法律信息网.http://www.chinalawinfo.com/,2002.

注释：

何事忠．运用行政监察手段保障公民有效监督．秦风网．http://www.qinfeng.gov.cn，2004．

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王凯伟．行政监察的理论与实践．湖南：湖南人民出版社，2002．Ｐ146-147．

吴菁霞．论行政监察的独立性．北大法律信息网[Z]．http://www.chinalawinfo.com/，2002．

作者简介：石秀选，男，安徽人，83年4月生，深圳大学教师，管理学硕士，当前主要从事中国行政监察制度研究。