个税改革要兼顾公平与效率

陈　宪

常常有人与我谈到:中国是富人的天堂。何以见得?回答几乎一致:中国可以大把挣钱,却不要相应纳税。坊间还一直有着“隐形富豪”比福布斯榜上富豪更加富有的传说。对于一些地方官员的收入和财产,老百姓将其比作“歌德巴赫猜想”,因为官员收入花样太多,最近媒体揭露的某地官员公车改革后的交通补贴,此一项就接近工资收入,难怪人们还会进一步想象和推算。

日前,财政部网站发布了《我国个人所得税基本情况》(以下简称报告),由此再度引发对个税、尤其是富人个税改革的热议。笔者认为,建立收入财产申报制度已经是一件刻不容缓的事情。理由如下:

首先,征收个人所得税的首要原则是什么?个人所得税是在收入分配的最终环节——个人所得环节征收的税种,属于直接税,最能体现税收普遍、公平的原则。个税除了普遍原则和公平原则外,其首要原则是能力原则,即在能者多劳、多劳多得的基础上,引申出多得则多交税的原则。基于能力原则,就应当设定与一定时期基本生活成本相适应的个税起征点,以及主要针对低收入和中低收入人群的抵扣项目。

报告认为,“个人所得税是调节收入分配的主要税种,征收的收入主要用于补助弱势群体等,如果扣除额提高过多,高收入者交税大量减少,国家财政收入也就减少,国家对低收入群体的补贴以及社保、教育、医疗等支出也都会受影响。”这种可能性不能说不存在,但是,扣除额的多少首先因扣除项目而定,如果扣除项目有利于富人和中高收入者,就会出现高收入者交税大量减少;如果扣除项目有利于穷人和中低收入者,就不会出现这种情况。所谓“费用扣除标准提高后,困难群体和低收入者不仅不能得益,反而成为利益受到影响的主要群体”的一个重要原因,是因为扣除标准提高后,政府增加的税收收入,在目前的支出结构和支出效率的框架中,不能使困难群体和低收入者更多地得益。这是当前深化政府改革,建设服务型政府所要解决的问题。

其次,报告中提到,“个人所得税一般采用累进税率,体现对高收入者多征税,对低收入者少征税,从而达到公平收入分配的目的。在西方发达国家,个人所得税是最重要的主体税种之一,发挥着聚集国家财政收入、公平收入分配的重要功能。”事实上,我们都很清楚,尽管个税有着公平收入分配的重要功能,但它并不是也不可能是公平收入分配的首要手段。如果主要利用个人所得税的制度安排,达到理想的公平收入分配的状态,那么,这个社会的效率就会受到极大的影响。因此,个税制度总是要在兼顾公平和效率中作出选择,不可能某一个为先。

我认为,公平收入分配的第一道防线还是要坚守机会公平。我们对机会公平的认识并非静止,也经历了一个深化的过程。早期的机会公平主要指市场竞争环境的公平,即较少的管制、审批和特权,人们可以在一个公平、公开和公正的市场上,凭借自己的能力,或创业,或就业,抑或投资,获得与自己能力相适应的结果。现在,人们对机会公平的认识,主要集中到教育公平,尤其是义务教育的公平。10多年前,两位美国经济学家对此作出的实证研究,强有力地支持了这一观点。显然,教育公平,就能在最大限度上实现能力公平。这是公平收入分配的必要且充分条件。个稅制度200多年来的历史证明,对收入公平的适度调节,只能是对机会公平的补充,而不可能是相反。

再次,个人所得税制度发挥作用的前提和配套条件是什么?报告指出,“在现代税制体系中,对个人收入起调节作用的税种主要有个人所得税、消费税、财产税以及遗产与赠与税等。”这里就有一个条件,那就是,在对流量(收入)征税时,还要对存量(财产)征税。存量不仅会产生流量,而且自身会不断增值。因此,在对收入征税的同时,还必须对财产征税。发达国家的经验表明,对财产征税有着比对收入征税更大的调节社会公平的作用。第二个条件是,建立个人(家庭)收入财产申报制度。在收入财产申报制度不存在、不健全的情况下,个税征税就会遭遇现在的困境——收入不高的工薪阶层竟然成为个税的纳税主体,这和其他国家“富人是个税纳税主体”,有着很大的不同。

为什么当下有不少人执意抱定“富人没有足额纳税”的看法?我想,客观上无非存在三种情况,其一,公然偷漏税;其二,利用制度缺失或制度漏洞打“擦边球”;其三,现行税制的减免和抵扣更有利于富人。公然偷漏税,需要加强依法治税,这一点我们要向美国等发达国家学习。现行税制的减免和抵扣更有利于富人,与改革开放初期资本特别短缺有关,我们制定了一些对资本投资优惠的政策,现在到了清理、中止这些政策的时候了。最为困难的是,解决利用制度缺失和制度漏洞的问题,譬如没有收入财产申报制度。个税要产生公平收入分配的功能,首先必须做到纳税人的税负公平。要真正做到税负公平,我们的社会还有很长的路要走。(作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授)