美、日的启示

袁晨雨

公益律师陈岳琴说:“相比美、日这些公益诉讼已经高度发达的国家,中国的NGO生存状态实在恶劣。我们需要正视公益诉讼发达国家的成功案例,逐步完善NGO组织对环境保护的监控职能。”

“不开口”仿佛是中国环境公益诉讼中一条难以名状的潜规则——污染方不想开口,受害方不敢开口,这中间自然包含了许多莫衷一是的理由。然而,有一点却是不变的,中国环境公益诉讼的双方普遍认为,公益诉讼是建立在算计和被算计的博弈体系下的斗智不斗勇,在繁杂利益纠缠的趋势下,沉默永远是“金”科玉律。

“与‘江阴案类似的所有中国环境案诉讼中,受害方往往对诉讼有太多顾虑,对诉讼能否获取利益存有怀疑,加上这是一个公共事件,受害人还多少会存有推诿心理。”中国著名公益律师陈岳琴向《新民周刊》记者阐述了自己的观点。当然,造成民众三缄其口的最主要原因还在于,中国的公益诉讼法案还够不完善。与之形成鲜明对比的是,美国的环境诉讼法案经过多年来的改善,其先进程度已达到了令人咋舌的高度:提出对原告的人身伤害或经济损失并不是必要的,而提出美学上的损害就已足够了。

无独有偶,作为世界环境公益诉讼法案最完善、NGO体系也最发达的美国和日本,它们的公益环境诉讼案的“启蒙教育”都诞生于上世纪60年代,而且都是小众的民间团体所掀起大众“环保”效应后的产物。重窥美、日公益诉讼的启蒙案例,我们应该得出一点警示和提示:公益诉讼需要振臂疾呼者站出来说话。

如此看来,公益诉讼并不存在东西方文化的差异,只是我们尚缺勇气,它在中国的出现和发展反映了公共利益保护在中国是那么紧迫需要,只是它在21世纪头十年的末尾才匆匆走入群众的视野也值得我们引起我们深思,“中国公民太缺乏公益诉讼意识,总是以个体行动,犹如一盘散沙,要完善中国公益诉讼体制,推广NGO势在必行。”曾因美國Storm King案亲赴美国哈德逊河考察的陈岳琴说,“相比美、日这些公益诉讼已经高度发达的国家,中国的NGO生存状态实在恶劣,不但无法注册,还容易被人扣‘高帽,更没有类似美国NGO那样有基金在背后维持运作。我们需要正视公益诉讼发达国家的成功案例,从中吸取经验,逐步完善NGO组织对环境保护的监控职能。”

Storm King的NGO标本

上世纪60年代初,为缓解纽约用电高峰期的供电压力,一家颇有“渊源”的电力公司ConsolidatedEdison向政府提出,要在哈德逊高地的Storm King山上建造一座泵式储蓄水电站。ConEd公司对该计划的过度的热情,自然是始于其潜在的丰厚利润:公司能额外地为其客户提供能源以此牟利。另一方面,由于水电站的施工能提供大量的就业机会,迫于经济大萧条的恶劣情势,一些地方居民也为这项污染工程投出了赞成票。

哈德逊河被誉为美国早期商贸的“丝绸之路”,在众多美国作家和哈德逊河流派的画家作品的行云走笔间,都曾描绘过哈德逊高地的风光美景。然而,蓄水电站的浩大工程不仅要“改造”山顶,还要在居民区中开辟一条38.1米宽的道路,毋庸置疑,这将对哈德逊高地的风俗地貌、文化氛围造成巨大的损害,引来了许多当地环境保护主义者一致反对。

1963年11月,在一位名叫史蒂芬·杜根(StephenDuggan)的环境保护主义者提议下“哈德逊优美环境保护协会”孕育而生,这个协会的成员个个大名鼎鼎:前美国司法部长罗伯特·肯尼迪、著名演员詹姆斯·卡格尼……还有一大批优秀的律师以及基金资助的专家们自愿申报参加。他们每月要派发近2.4万封邮件,并接收来自48个州2.2万人的捐助。很快,他们便以“工程存在美学和文化损害”之名向批准该工程的联邦电力委员会(FPC)提出申诉。

无独有偶,另一批哈德逊河沿岸的渔民也在ConEd公司竖起了大大的“反对”标语牌。哈德逊高地不仅有着深厚的文化积淀,更是亚特兰大海岸渔业两大基地之一,其中最重要的渔业产品是带状鲈鱼,占据了美国带状鲈鱼市场60%到80%的市场份额,然而,电站非法排放的有毒物质却毒死了河域内大量鲈鱼,令众多渔民哗然而起,并将证据呈给了电力委员会。

可是,电力委员会在颁发许可证时,通常只要考虑发电站是否需要和公司是否有能力承建这两个因素,根本无须顾虑居民和渔民的生活,而Con Ed公司更将环保团队的反对运动嘲讽为“一些当地梦想家以自我为中心的抱怨”。结果,联邦电力委员会在举行公开听证会后,还是批准了该工程。

在一位深得民心的律师劳埃德·加里森的帮助之下,该协会不依不饶地向第二巡回上诉法院提起了对联邦电力委员会的诉讼。在当时,美国法院普遍认为,经济利益是起诉的必要条件。Con Ed公司的律师兰德尔·勒博夫紧紧抓住了这个审判的关键点,语调傲慢地论述电站的强大功能,并称原告只是一些“井底之蛙”并没有诉讼资格。此外,Con Ed公司还承诺对工程做出改进:将输电线从抱怨的邻居上方移开、在入口处设置鱼类监视屏,并建立多样的公园和娱乐设施。上诉法院最终还是认可了联邦电力委员会已经施行的必要程序,且维持联邦电力委员会对该工程做出的许可。

就在所有人以为协会又将大败而归之际,协会在Con Ed公司施工中一个称为印第安点发现了一个核反应堆,引起了检查机构的注意。检查机构发现电力委员会最初关于工程对渔业的影响的结论简直是弥天大谬:印第安点每年将会杀死上亿吨的小鱼和幼苗,根据科学鉴定推断,整个电站引发的污染效应将会是印第安点的两倍之多。1974年5月,上诉法院做出因为出现新的渔业影响数据而需要重新听证的决定。

Con Ed公司在与协会的这场战斗中不仅耗费了整整15年的时间,更雪上加霜的是,Storm King工程迟迟无法动工。1980年12月,协会还是取得了最终的胜利,双方最终达成了一项协议,并签署了称为“哈德逊河和平条约”的文件。“因为ConEd最终没有盈利,这也导致了这场诉讼最后没有涉及到金钱的赔偿问题,法院要求ConEd公司必须将所有工程项目改造成公益娱乐设施,对公众开放。”陈岳琴律师总结道。这场没有涉及金钱赔偿,且被美国法律专家和环境保护主义者称做美国现代环境公益诉讼的奠基之作,终于落下了帷幕。

Storm King案还促成了自然资源保护委员会(NRDC)的成立,NRDC公开的档案中对这场诉讼作了此般记述:此前鲜有联邦司法机构否决诸如联邦电力委员会等机构的决定的先例,而且传统上,法官并不情愿处理专业之外的技术事项。而且,它为环保组织开启了一扇门:确立了通过诉讼保护美学和其他非经济利益的司法审判标准,也开创了律师和非政府组织利用诉讼来推动环境保护的新时代。“Storm King案后,美国河流保护NGO团队如雨后春笋般冒出,他们把它叫做‘Water Keeper,美国近60条主要河流都有自己的环保NGO组织。”从Storm King案的后续工作中,陈岳琴更察觉到了一种NGO发展的有效模式,“哈德逊河流也成立了自己名为‘Hudson King团队。直到现在,肯尼迪家族至今还是这个NGO组织的赞助者之一。”

“青空财团”打开“一扇窗”

日本二战后,百废待兴,在追求经济高速增长的过程中,政府却没有继承明治维新时的公害对策。“把1960年的日本大都市圈和工业都市的状况描述为‘地狱一点都不为过”,青空财团的创始人之一森协医生描述着40年前的日本环境状况:“当时,日本市民的健康损害已不堪设想。出现这一问题的原因主要是市场和政府两方面的失灵造成的。”

《纽约时报》曾把日本称为“土建国家”,60年代的日本,因工业发展引发的公害事件相继发生:两次大面积水俣病的爆发,累计患者超过2万人;由极其罕见的镉中毒而引发的疼痛病患者就达到了129人;四日市的大型联合企业污染则导致1,000人的患者出现;大阪市1960年有160天被烟雾所笼罩。其中,污染最严重的西淀川地区多数时间里空气中的SO2含量都达到了1-3ppm,大大高于了标准线。

那年,年轻的森协医生不过而立之年,有一次他在赴西淀川医院建址视察的路上,顺路造访了居住在附近一家病户。森协脱掉了自己的鞋子款步走入客厅,就在女主人转身要去厨房为他泡茶的时候,浅色榻榻米上一块块黑色的污迹引起了他的注意,于是他就好奇地问道,这是你们家的猫打架时弄上去的吗?这家人的女主人看了一眼身旁自己的儿子,长长地叹了口气,眼神满是忧伤,她跪下身子在森协耳畔说道:“是我儿子哮喘发作时候痛苦难熬,指甲抓着榻榻米而留下的血迹。”

森协说,这户人家的情况不是一个特例,当时的西淀川这种情况实在是不胜枚举,仅这一个区就有2000名患者,“当时的大阪市西淀川区由于工厂排放出来的黑烟和汽车尾气,受到了十分严重的污染,甚至白天都感觉天空灰蒙蒙的。”“为了子孙后代,希望能还我们清澈的蓝天和布满展翅飞翔蜻蜓的街道。”怀着这一美好的心愿,再加上之前的那段经历,森协医生于1978年同大阪市西淀川區的受害患者们一起组建了一个申诉团队,自己作为原告团长,将西淀川区周边的污染企业和作为道路管理者的政府告上了法庭,引起了社会广泛瞩目。“森协医生对日本最高法庭所提出的诉状,是日本历史上第一次追究工厂废气以及汽车尾气造成的复合大气污染责任方的诉讼。”由于其经久不衰的轰动效应和首开先河的创举,日本法律学家甚至在近30年后还把这个案子编入了大学法律学院的教科书内。

这场旷日持久的诉讼直到20年后的1996年才终于解决。1995年,经过4次诉讼,高等法院判决政府需签署“公害对策实施协议”,西淀川公害审判才终以和解收场。原告不仅从被告企业那里获得了39亿9千万日元和解金,而且污染企业还被责令要担负对公害地区的安全和健康社会的重建的责任。

西淀川公害案最大的看点还在于它给我们所带来的公益诉讼的赔偿金环保再利用的启示。经过法院裁决,被告企业支付的和解金中的15亿日元用于环境的恢复建设,而另一部分则作为基本财产。以和解金为基础,森协创办了公害地区再生中心:“青空财团”,自己就任财团的理事长。在与公害地区的受害者们妥善调节之后,赔偿金由青空财团”这个以环境再生为目的的非盈利组织派用,不另分配给个人,而用于环境再生经费。

这样的行为对社会产生了巨大的影响。此后,在公害审判中胜诉的川崎、水岛、尼崎、名古屋等公害患者也同样拿出赔偿金用于环境的再生事业。“在恢复自然方面,为了净化琵琶湖,滋贺县开始了把围湖所造之地回归内湖的计划。并且滋贺县环境生活协同组合限制米的生产,在休耕的农地上栽种油菜,收获后榨得的色拉油给学校食堂食用,废油用在汽车和发动农用机械上,他们正在建立这种完全循环的方式。这种油菜模式从滋贺县开始,正在向全国推广。”森协为日本民众从90年代开始的环保意识的崛起感到莫大的安慰,“从身边开始保护地球环境的运动,终于在日本开始了。”