环境公益诉讼的“中国式”困局

黄　祺

中国污染受害者通行的维权步骤是:上访——暴力——上访,万不得已才想到法律。黄田港村的居民同样照此办事。在环境污染事件面前,“法律”这种现代社会最文明的武器,被视作最“下策”的选择。这样的局面背后,有着复杂的“中国式”背景。

公益启蒙

提起中华环保联合会起诉江阴港集装箱有限公司的案子,黄田港村村民的态度有些暧昧,这与之前记者的预想,相距甚远。

“我之前是支持打官司的,但后来想一想,官司赢了又能怎样呢?红粉污染能彻底解决吗?我们老百姓能得到什么好处?”村民刘惠恩坐在自家的方桌旁,出口成章,这个问题显然经过他长久的琢磨。记者在黄田港村走访,提起码头带来的红粉污染,大多数村民都很愤怒,但提起打官司,很多人不愿多说,悄悄地走开了。

正如刘惠恩自己所说,他态度的转变,主要基于两个原因:一是不信任法院的执行能力,二是对于没有直接的赔偿表示不满。

此次公益诉讼的诉状上,一共提出了四点诉讼请求:

一、判令被告立即停止侵害,使港口周围的大气环境符合环境标准,排除对港口周围居民的妨碍;

二、判令被告立即对铁矿粉冲洗水进行处理,消除对饮用水水源地和取水口产生的危险(威胁);

三、判令被告立即将黄田港(锡北运河)和港口附近的下水道恢复原状,铁矿粉泥作无害化处理;

四、本案诉讼费用(含鉴定费、律师费)由被告承担。

在刘惠恩看来,这些诉讼请求中,只有第一条与村民们的利益有关,但就算这一条,他也不相信,法院真的能够让港口的铁矿粉污染彻底停止。刘惠恩宁愿相信政府的承诺——今年堵路事件以后,5月14日,江阴市政府召开专题会议,研究黄田港村村民围堵事件,会议纪要中,政府承诺江阴港集装箱有限公司的铁矿粉经营点,将于2010年年底以前搬迁,黄田港村的红粉污染,将彻底结束。

村民们对打官司不感兴趣,更重要的一个原因是,此次公益诉讼中,没有要求企业对黄田港村村民进行民事赔偿。对于村民的这些想法,公益诉讼案代理律师之一吴晓宇也非常清楚,他曾经向村民解释:“我们这是公益诉讼,不包括对你们的民事赔偿。你们的赔偿要求,应该通过另外的诉讼来解决。”但是,村民是否能够理解公益诉讼的意义,吴晓宇感到不太乐观。

“公益诉讼,不是为特定一些人的利益,而是为整体的环境利益、社会利益而提起诉讼。村民想要得到民事赔偿,但没有能力打官司,他们可以申请法律援助。公益诉讼和法律援助,是完全不同的概念。”对于黄田港村村民的暧昧态度,中国政法大学环境法教授王灿发这样评价。在王灿发看来,黄田港村村民在此次公益诉讼中的表现,正好反映中国“公益诉讼”的尴尬境地——很少有人知道什么是公益诉讼、公益诉讼案例一片空白、公众因为不能得到“直接”利益而对公益诉讼漠不关心。

这是一个公益精神有待启蒙的年代。王灿发举了一个例子,来说明公益诉讼的定义。江苏石梁河水库库区,曾受到上游企业排放污水的污染,库区进行网箱养鱼的97户农民,因为水污染受到重大经济损失。这97户农民申请法律援助以后,向污染企业提起诉讼,最后获得了总计500多万元的赔偿。污染还造成了库区野生鱼群的大量死亡,总计大约600多万元的损失,但法庭没有判定企业对这部分损失进行赔偿。

王灿发教授指出,这个案件中,农民对自己利益的伸张,属于一般民事诉讼的范围,而野生鱼死亡要求的赔偿,就是公益诉讼的范畴。“有具体的受害人的,就不是公益诉讼。”

谁来“管闲事”?

正因为环境公益诉讼没有具体的受害者,所以,公益诉讼,可以通俗地理解为“管闲事”。在一个“各人自扫门前雪,哪管他人瓦上霜”的传统文化下,谁来“管闲事”,是环境公益诉讼可能得到突破的关键。

无锡中级人民法院环保法庭赵卫民庭长告诉记者,无锡环保法庭成立时,法庭把检察机关,作为担当公益诉讼原告主体最重要的期待。按照定义,检察机关是代表国家行使检察权,以维护法制的法律监督的机关,检察机关应该也有责任维护国家的环境利益,根据现有的国情,检察机关担当环境民事公益诉讼原告是完全切实可行的。

但是,赵卫民发现,真正回到实践中,情况却不是想象的那样。“检察机关的其他法定的职能任务非常繁重,加上法律规定的不明朗,给检察机关额外加上环境民事公益诉讼的责任,也不现实。”

还有一个“隐性”的原因是,检察院角色的特殊性。检察机关是监督法院工作的机构,如果让检查机关成为原告,站在法庭上与被告平起平坐,似乎有违之前检察院“法律监督者”的角色定位。“只要是对簿公堂,就有输有赢,也就是说,检察机关作为原告有可能败诉。但同时,检察机关又有抗诉的权力,它自己败诉,自己提出抗诉,可以吗?”赵卫民庭长分析。

出于这样的考虑,无锡环保法庭把原告期待扩展到热衷于环境保护事业的社会组织的身上,但由于中国社会组织力量弱小,它们依旧未能承担起“管闲事”的重任。王灿发教授长期致力于推动社会团体提起环境公益诉讼,但他发现,很多社团法律力量非常薄弱,甚至根本就没有法律人才,所以他们很难很快地拿起法律武器。

公益律师的缺乏,也是公益诉讼的一个软肋。王灿发教授一直呼吁允许建立公益性质的律师事务所,但到目前为止,除了特批成立的“北京市东方公益法律援助律师事务所”以外,以“不营利”为特征的公益律所,还无法得到批准。缺少这样的公益法律人才,公益诉讼也少了一个重要的支柱。

正因如此,中华环保联合会起诉江阴港集装箱有限公司得到立案,被视为NGO公益诉讼的“破冰”之举,受到了社会广泛的关注。赵卫民庭长认为,中国的环境公益诉讼,在将来还是应该期望社会组织。

法律能否对抗地方利益

面对那些损害整体环境利益的污染者,法律真的能够“药到病除”吗?黄田港村村民倾向于否定的答案。“这样的案子,告到包青天手里才有用!”黄田港村冷老太太,完全不相信打官司能让码头整改。

环境污染案件判决和执行之难,在以往层出不穷的污染事件中,显露无疑。由于制造污染的企业,往往是一个地区重要的经济支柱,法院在审理案件和执行对制造污染企业的判决中,常常受到来自地方政府的压力和干扰。法律在GDP面前,常常偃旗息鼓。

为了强调环保法庭对判决的执行能力,无锡环保法庭明文承诺:“对拒不履行人民法院生效裁判法理文书的责任人或者企业、单位及时采取强制措施,确保执行工作威慑力。”但对于环保法庭究竟能给污染者多大的束缚,庭长赵卫民也不敢有十足的底气。“我们只是在尝试运用最现代的法律武器,对付为了积累财富而不惜破坏环境的最原始的恶魔。”

福建“屏南绿色之家”会长张长建,最能体会污染官司打起来有多难。屏南是福建一个偏僻的小县城,上世纪90年代,县城里建起一座生产氯酸盐的化工企業,是当地重要的经济来源。化工厂与县城居民为邻,“距离县政府只有1公里”。

当地居民发现,化工厂制造的污染,造成周边植被死亡,当地癌症高发。经过上访、媒体曝光,化工厂污染不但没有减轻,反而继续扩建。后来,污染受害者得到了王灿发教授负责的“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”的法律援助,受害者们开始向法院提起诉讼。

“2002年11月立案,一直拖到2005年才开庭。这么久不开庭的原因,说是找不到鉴定机构来做污染鉴定。”张长建是受害者之一,本来,因为得到专业律师的法律援助,受害者们对走法律途径充满了信心,但立案后石沉大海的局面,让他们受到了严重的打击。

法院一审判决工厂停止侵害,赔偿受害者24万多元。受害者们对判决不满,认为“停止侵害”这样的要求太过空洞,没有执行力,向福建高院上诉,高院最终维持了原判。

“污染没有停止,他们马上还要扩建第三期工程。”张长建认为,一场耗时3年的官司,并没有解决化工厂污染问题。打完官司以后,张长建最大的感受是:“怕打官司了,时间太长,精力、财力都耗不起。”

对法律的失望,让屏南受害者又回到了上访的老路上。“我们刚有人从北京上访回来,每年都要去2趟。”屏南受害者用化工厂赔偿的钱,建立了一个民间组织“屏南绿色之家”。记者问会长张长建,是否考虑以民间组织的身份打一场公益诉讼的官司,来解决化工厂污染问题。张长建尴尬地回答:“我们还没能注册呢。我们从2002年开始,每年向民政部门申请注册,但因为找不到主管部门,民政局不给注册。2007年,民政局发通知取缔了我们。”简单地说,“屏南绿色之家”目前是“非法组织”,自然无法取得原告资格。

民间环保组织“淮河卫士”负责人霍岱珊认为,无锡环保法庭NGO公益诉讼第一案能够立案,是一个巨大的进步。但同时,他的顾虑是“法官是否能够独立地行使审判权”,“企业可以调动各方面的资源,官司打不下去”。谈到公益诉讼,霍岱珊说,像“淮河卫士”这样的草根组织“输不起”。所以,在对抗淮河污染制造者的斗争中,霍岱珊选择了与污染企业“面对面谈判”加新闻曝光的方式。“我们施加的压力,关系到它明天能不能开工。”霍岱珊认为,在淮河污染这样复杂的问题上,他们的“土办法”更加有效。

从以往的经验看,面对关系地方利益的污染者时,法律的约束能力显得弱小。但赵卫民认为,不应该因此而放弃新的尝试和突破。“重要的是启动程序,现在第一个NGO公益诉讼立案了,我相信已经引起地方政府部门、司法部门的关注,这本身就有意义。”赵卫民说,重要的是实践,而不是无休无止的争论。

正如赵卫民所言,启动公益诉讼法律程序,已经对被告——江阴港集装箱有限公司造成了压力。按照法律程序,江阴港集装箱有限公司在立案后向法庭提供了一份“答辩状”和环保部门的检测报告,“答辩状”中承诺了为减少铁矿粉污染而采取的一系列措施。

7月23日,已經看到“答辩状”和鉴定报告的吴晓宇律师告诉记者,环保法庭将安排一次原、被告的会面,双方当面进行证据指认,到时候,他会对被告承诺的内容和鉴定报告的内容,提出一些质疑。