中国ＮＧＯ公益诉讼破冰

黄　祺

中国环境公益诉讼迎来“破冰”之举。如果“第一案”可以引发更多的社会组织以原告身份起诉污染者,那么,那些纠缠多年的污染“肿瘤”——淮河问题、太湖问题、滇池问题……也许可以得到一个新的“治疗”方案。

红霾笼罩黄田港村

5月,長江边上的黄田港村,本该草长莺飞,可是,别说什么花花草草,黄田港村村民们在自家后院种的一点蔬菜,已经是草已不草,菜亦不菜,萎靡的叶面上覆盖着一层密密的红色粉末,早已看不到植物原本该有的颜色——这是黄田港村被红霾笼罩的第六个年头。

红霾其实是铁矿粉,从一墙之隔的码头上飘来,黄田港村的村民们把铁矿粉简称为红粉。码头属于江苏省江阴港集装箱有限公司,从2003年开始,这家公司的业务从原来的集装箱物流运输,扩展到铁矿粉的装卸、运输。铁矿粉从货运船上卸载到码头,再从码头装车运输出去,整个作业过程是“全裸的”,只要是天晴有风,随风扬起的铁矿粉就会像附近骨之蛆,向黄田港村居民区袭来。

抱怨和愤怒的情绪,如龙卷风的能量,一天一天地积蓄,今年5月,村民们发现红粉污染越来越严重,他们决定,一定要拿出行动来。村里几十名老老少少,相约围堵在离江阴港集装箱有限公司码头大门大约100米的地方,截断了港口货车的通行,围堵持续了一个星期。

现场火药味十足,陈桂芬65岁,也在堵路的人群中。“后来警察来了,把我们几个老太太拉上车,开车的司机劝我:别吵了,吵到江阴没有用,吵到无锡也没有用。”由于警方的介入,围堵的村民被驱散开,堵路事件告一段落,但村民心中的不满,一点也没有减少。

“我当然也去了,堵了一个星期。他们不敢抓我们年轻人,就把年纪大的抓上车。”一位年轻人看到记者,主动上来带记者查看黄田港村被红粉污染的地方,他嗓门很大,情绪有些激动。“我们反映了这么久,还是没解决,你们一定要好好调查调查!”有村民后来告诉记者,堵路的场面从2005年开始,每年都要爆发,2008年停歇了一年,今年重新出现。

江苏省江阴市,顾名思义在长江之南,是一个依靠发达的水上运输和工业而繁荣的苏南城市。黄田港村紧挨着长江,无论是古代还是今日,江阴正因为这黄田港而繁盛。王安石当年巡视江阴黄田港曾赋诗赞曰:“黄田港口水如天,万里风樯看贾船。海外珠犀常入市,人间鱼蟹不论钱。”

黄田港村村民自古守着天然良港,看惯了南来北往的商贾客船,但他们没有想到,为江阴带来滚滚财源的码头,会给黄田港村带来挥之不去的红霾。

“今天已经好多了,昨天下了大雨,红粉被冲得差不多了。你们要等晴天来看,到处都是红粉,吃饭的时候不能开窗,要不然菜碗里面都是红粉。”黄田港村是江浙农村常见的格局,每家每户盖了自己的两层、三层小楼,毗邻而居,只能容一辆汽车通过的马路串起各家楼房,形成社区。

村子与外界联系的大路,正是码头的运输通道。黄田港村北面,就是江阴港集装箱有限公司的码头,离码头最近的一家,院子距离码头围墙只有几十米。近年,这家公司每年经营的铁矿粉达到上百万吨。

“快,你们快上来看。”92岁的冯亚珍老人,上楼梯的步伐有些焦急,从她家三楼的窗户往外看,可以清楚地看到码头上堆成山一样的铁矿粉,最近的一堆仅距50米左右。一些铁矿粉堆上搭着几块网布,有几堆干脆就是裸露的。“我家的纱窗,一个月要洗几次,刮风的时候不能开窗睡觉,要不然红粉就就扑满床褥。”

冯亚珍老人家楼下不远,有一幢老式的公共厕所,粗糙的水泥墙面上刷了白涂料。记者看到,厕所朝码头方向的那一面墙,已经变成暗污褐色,而不朝码头的墙,却是白色。

一张村民提供的照片,显示了红粉肆虐时黄田港村的情形。一辆停在室外的摩托车,像刚从地里挖出来一样,浑身披着红色的粉尘。记者问,这是不是摩托车在室外停放一夜后的结果,一位中年妇女高声回答:“什么一夜,两三个小时就这样了。”干燥的冬季,是黄田港村人最害怕的季节,西北风一刮,红霾就来了。“最近几年,我们村里得癌症的特别多。”刘惠恩自己患的是肺癌,4年前做了手术,村里一位30多岁的年轻人,得的是鼻咽癌。“如果说这些癌症跟铁矿粉一定有关系,我也拿不出证据来,但我自己觉得肯定有关系。要说举证,我们不是专家,不该由我们举证。”刘惠恩参加了癌症病友协会,学了很多医学知识,分析起铁矿粉和癌症的关系,非常理性。

红粉,是码头给黄田港村带来的最严重的困扰,但危害还不止这一个。码头的货物装卸,不分白天黑夜,时不常地,哐当哐当几声巨响,把黄田港村村民从睡梦中惊醒。“我们半夜打110,都打了好几次了。”不仅如此,装着货物的重型卡车,半夜从码头开出来,轰隆隆呼啸而去,靠大路住的村民,如栖雷区,整夜整夜地卧不贴席。

为何“堵路”

7月28日,记者探访江阴港集装箱有限公司码头。一进码头大门,眼前就是成堆的块状矿物和铁矿粉,部分货堆被雨布覆盖,但并不严实,一些铁矿粉堆一半裸露在外。由于前一天刚刚下过暴雨,码头多处积水,上百平方米大的积水水塘,由于混合了地面冲刷的矿物质,完全呈红色。可以想象,如果不是暴雨,码头地面一定完全被散落的矿粉覆盖。

接近码头大门的地方,设置了一个简易的冲洗设施。记者看到,一辆大型卡车装载了货物开出码头,在经过冲洗设施的时候,两侧的水管喷出的水,只能达到车轮三分之一的高度。卡车经过冲洗设施后,只有车轮基本得到清洁,而车厢依旧灰头土脸,大摇大摆地开出了码头。

正是因为存在这些作业环节上的问题,只要遇到干燥有风的天气,铁矿粉就蔓延开来,影响黄田港村村民的生活。“我认为很简单,如果你这个铁矿粉,像面粉一样装成一袋一袋的,就不会到处飘了。当然,对于企业来说,成本就高了,所以他们不这样弄。”刘惠恩还是很理性地议论着,甚至愿意帮企业出主意。

村民们并不是没有尝试“和平”的方式。从2004年开始,黄田港村就尝试着与江阴港集装箱有限公司沟通,希望公司能够减少红粉的危害。“当时公司承诺我们说,以后会调整产品结构,少做铁矿粉,多做钢材、木材。”陈桂芬说。但是,诺言并没有得到兑现,相反,村民们觉得码头上铁矿粉货物越来越多,红霾不仅没有减轻,反而越来越严重了。

江阴港集装箱有限公司曾尝试着从其他方面安抚黄田港村民们的怨气。“公司给我们建了健身器材,从2007年起,每家每年补贴水费500元,2008年开始是每年600元,补贴的范围是最靠近码头的88户人家。”刘惠恩告诉记者。

但是,并不是所有村民都领情。“我不要它的水,我性命要紧。这个红粉吸进去有危害的,我生了病,吊一瓶盐水多少钱?”村民冷老太太,一边说一边挥舞手中的扫把,她一家三代住在村里,最后,她补充一句:“我75岁了,我还会说谎吗?”

这几年,村民们从来没有放弃向环境部门反映黄田港村受铁矿粉污染的情况。2005年开始,村民们每年都要到江阴市信访局上访,一年去不止一次。“每次去都是几十个人一起,人少了人家不理你。”他们还曾向当时的市委书记写信。2008年,江阴港集装箱有限公司对黄田港村民进行了一些补偿,但污染日甚一日,仍然让村民们苦不堪言。

几年上访的结果,让村民们感到很失望,村民们觉得,最终还是只有堵路这样的办法,最行之有效。

要不是一位居民把投诉电话打到中华环保联合会,黄田港村“上访——暴力——上访”的循环,不知道要持续到什么时候。中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇告诉记者,法律中心有一个面向全国的投诉电话,他们每天都要接到各地很多污染投诉。在接到这位居民的投诉以后,由于被投诉企业地处无锡环保法庭的管辖范围,法律中心开始对这个投诉进行了调查和研究,最终决定要做一次环境公益诉讼的实验。

NGO公益诉讼第一案

中華环保联合会是一家非政府组织(NGO),接到投诉信后,中华环保联合会法律中心的工作人员和志愿律师一起,到江阴展开调查。在以往的工作中,中华环保联合会经常接到类似的污染投诉,但这一次不同,律师们发现,也许,黄田港村的投诉,可以让中国第一起以NGO为原告的公益诉讼,成为现实。

江苏金易律师事务所王建民和吴晓宇两位律师,是中华环保联合会的志愿律师,他们参加了黄田港村投诉的调查。吴晓宇告诉记者,一开始,中华环保联合会并没有明确走公益诉讼道路。但在实地调查后,律师们认为,码头的铁矿粉污染,不仅对周边居民产生影响,铁矿粉装卸、运输过程中,还对空气、河流、植被造成了污染。也就是说,码头的污染对环境造成损害,如果中华环保协会对江阴港集装箱有限公司提起诉讼,就应该符合“公益诉讼”案件的定义。

“公益诉讼”,对于很多人都是个陌生的词语,在法学界也存在争议。一个大家普遍接受的定义是,为整体的环境利益、整个社会的利益而提起的诉讼,就是公益诉讼。在《环境影响评价法》中,有关于“公益环境利益”的概念。但是,公益诉讼多年来只停留在学界的争论和媒体的呼吁中,中国司法历史上,还没有出现过一起以NGO为原告身份的环境公益诉讼。所以,中华环保联合会,只能像刚刚学会走路的婴儿一样,试探着前行。

中国可以尝试环境公益诉讼的地方不多,但无锡,占据了一个最大的优势——2008年3月,无锡中级人民法院环保法庭被正式批准设立,在法庭文件——《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》中,环保公益诉讼的原告主体资格是:各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织、居民社区物业管理部门。

国内目前只有贵州、云南和江苏设有三个环保法庭,无锡中院环保法庭,是最早明确允许环保社团组织以原告身份提起公益诉讼的法庭。

作为热心公益的律师,吴晓宇在之前与环保法庭工作人员接触中了解到,环保法庭非常欢迎NGO提起环境公益诉讼,这样,至少在原告身份的合法性上,环保法庭会给中华环保联合会开绿灯。

无锡环保法庭的这个规定,是民事诉讼中原告身份的一个突破。《中华人民共和国民事诉讼法》第108条规定,起诉必须符合的条件是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”像中华环保联合会这样的社会组织,在污染事件中是“第三方”,与污染没有“直接利害关系”。

尽管无锡环保法庭已经有明文规定,但作为第一个吃螃蟹的人,吴晓宇也没有把握,法院一定能够允许立案。“我研究了很久,翻了很多相关的条文,最后才形成了现在的诉状。”为了确保起诉符合公益诉讼的定义,又同时让法庭准予立案,律师们动用了很多技术上的措施。

为了让诉讼符合“公益”定义,在诉讼的“事实和理由”中,除了黄田港村居民生活因红粉污染、码头作业噪声受到影响外,还增加了一个重要的理由:“被告江苏江阴港集装箱有限公司在每天凌晨5时左右,派人冲洗场地上的铁矿粉,冲洗废水未经任何处理,直接排放下水道,冲洗废水经黄田港(锡北运河)流到长江,无锡市、江阴市饮用水取水口均在其下游”。此外,关于飘散在空气中的铁矿粉的危害,除了影响居民生活环境,还加上了“严重影响周围空气质量”。

另一个“双保险”的措施是,设立了两个原告。在诉状上,一个原告是黄田港村村民朱正茂,另一个是中华环保联合会。吴晓宇把诉状送到无锡中院立案庭的时候,立案庭的工作人员看着诉状上“中华环保联合会”的名字,告诉律师:“我要向上级请示一下”——对于法庭工作人员来说,也是头一次遇到这样的被告。“我说:你们环保庭规定社会组织可以作为原告,你要是拿不准,就交给环保庭的工作人员来确认,如果他们说不允许,你再退给我也不迟。”

7月6日,吴晓宇得到法庭准予立案的通知,立案的过程比他预想的要简单很多。

“破冰”之难

接到中华环保联合会的诉讼,无锡市中级人民法院环保法庭庭长赵卫民很欣喜,环保法庭等这“第一案”已经等了一年多。赵卫民立即责成合议庭审查诉讼主体资格,并采取了相应诉讼措施。

赵卫民介绍,无锡环保法庭的建立,与2007年夏天轰动全国的无锡太湖区域蓝藻水污染事件,有直接的关系。作为江苏经济发展势头最强的城市,无锡市时刻面临着各种污染事件的威胁,蓝藻污染饮用水带来的全城恐慌,给无锡市环境保护提出了新的社会课题。此后,政府把对环境保护的重视程度,提到更高,在这样的背景下,无锡环保法庭诞生,它也是全国第二个专门从事涉环保案件审理工作的专业审判庭。

当初诞生的时候,环保法庭就被视为“新生事物”,得到特殊的“厚爱”。与其他普通法庭不同,环保法庭建立了刑事、民事、执行三合一的审判模式。这样的设计,是为了保证审判和执行的效率。

当然,环保法庭最重要的特色是,它明确规定受理环保公益诉讼案件,这类案件原告主体资格的规定,突破了现有民诉法对原告主体的限制。“环境污染案件,有很高的技术要求,如果个人来起诉,是非常弱势的。社会组织拥有更多的资源和能力,如果说环境公益诉讼要有所突破,就必须让社会组织成为原告。”赵卫民说。

而且,案件合议庭的审判长蒋依澄认为,允许社会组织成为原告,并不与民事诉讼法冲突,从民事权利人的广义上来讲,环境污染危害每一个人,包括许多人所集聚在一起的组织机构,环境受益人也就是权利人,都可以承担维护环境公益的责任。

当初,媒体和社会对环保法庭主张受理环境公益诉讼,投入了巨大的期待,舆论认为,环保法庭将促成NGO环境公益诉讼的热潮,那些原本难以解决的污染事件,将迎来法律的重拳。有法律人士甚至评价,担心社会组织滥用诉权,造成环保法庭的工作负担。

只可惜,大家担心的景象没有出现,相反,一年多以来,环保法庭一直处于“等米下锅”的状态。

按照赵卫民庭长的说法,无锡环保法庭对于环境公益诉讼案件立案条件的要求,是依照民诉法规定的一般立案条件进行程序性审查的,并没有特别的限制。“只要能举出表象的证据,我们就可以立案。比如,你家世代生活在这条河边,你爷爷活了80岁,你爸爸活了60岁,到你这一代,很多人40岁就去世了。一个社会组织认为这个现象与这条河的污染有关系,你就可以来起诉污染这条河的企业。”赵卫民说,按照举证倒置的原则,法庭将要求被告企业自己提出证据,来证明他们对河水的污染没有责任。

对于起诉社团的注册地点,环保法庭也没有限制。“北京的也好,上海的也好,只要你起诉的案件发生在无锡,你的起诉是为了无锡的环境利益,我们的立案部门一般情况下在进行审查后,符合立案条件的,都会立案。”在参加一些法律学术活动的时候,赵卫民甚至直率地鼓励律师,去寻找环境公益诉讼案件。

在如此宽松的立案要求下,环保社会组织积极起诉的场面,还是没有出现。“什么原因?很简单,环保组织太少了。”赵卫民庭长的回答,听起来有些奇怪,但这正是国内环境公益诉讼空白的真实原因。

一个通行的说法是,全国共有环保相关的民间社团近3000家,但是,在这个庞大的数字中,真正符合公益诉讼原告资格,同时又有诉讼意愿的,没有多少。

“这么多环保组织中,2000家左右是大学的学生环保社团,这些社团属于团委,不具有独立法人资格。剩下的社团里,大量社团拥有官方背景。它们之外的是民间草根组织,但大多数草根组织都没有获得民政部的注册,也就是说,它们是不合法的民间组织,当然没有资格成为诉讼原告。我估计,国内合法的民间草根环保社团,顶多几十家。”阿拉善SEE生态协会秘书长杨鹏,在记者面前盘点了国内环保社会组织的情况。

杨鹏说,还有一个更加“中国特色”的情况是,就算是合法的草根的社会组织,它们也非常脆弱,所以,它们轻易不敢涉入可能挑战政府利益、企业利益的事件,以免招来相关管理机构的不满。

在NGO公益诉讼全面冷场的舞台上,中华环保联合会公益诉讼得以立案的消息,让国内许多环保社会组织感到振奋。绿色和平、自然之友等国内知名的环保组织在接受记者采访时都表示,他们非常关注NGO公益诉讼第一案的进展,这个案子将鼓舞其他的社会组织,选择法律途径对抗污染者。“我们一直在寻找合适的案例,希望使用法律手段能推动环境问题,尤其是水污染问题的解决。”绿色和平污染防治项目主任李一方说。阿拉善SEE生态协会秘书长杨鹏表示,阿拉善的优势可能不在于直接参与公益诉讼,但他们将积极地为提起环境公益诉讼的社会组织,提供资金上的支持。

在采访过程中,赵卫民庭长多次提到“尝试”这个词,在“尝试”的过程中,一个宽松的环境非常重要。“我们可以先审慎地做些司法实践上的尝试,为全国这方面的司法积累一些经验,也为上级法院和立法部门提供一些实验性数据。”

目前,无锡环保法庭的尝试,的确已经受到社会和最高法院的关注,最高人民法院派人到无锡中级法院调研,这些反应证明:迈出第一步,是多么重要。