对高校现行预决算体制的思考

张永杰

［摘要］一直以来，高校财务预算管理功能弱化问题是困扰高校财务工作者的一个难题。许多财务工作者都在为如何建立有效的高校财务预算管理体系而出谋划策，其中不乏一些精辟论述。本文独辟蹊径，追本溯源，从分析为什么财务预算管理没有得到高校高层管理者足够重视的原因入手，通过对现行的财政预决算编报体制的研究，找到并解决了其中阻碍高校预决算体制健康发展的症结，从而在体制上解决了高校管理者忽视财务预算管理的问题，进而从源头上强化了高校财务预算管理功能，使其健康发展有了制度上的保障。至于高校如何建立财务预算管理体系，应结合自身的实际特点因地制宜，本文不再赘述。

［关键词］财务预决算，收入，支出，绩效

近年来，有关高校财务预算管理的问题一直是高校财务工作者热议的话题。许多财务人员对其认识比较深刻，解决的方法也多种多样。但笔者发现，多数人都是针对高校自身如何建立预算管理体系，而很少涉及高校为什么没有建立起有效的财务预算管理体系的问题。有人把责任归咎于高校实行的收付实现制的会计核算方法。这种认识当然没错，相比较企业的权责发生制的会计核算方法，高校不用进行成本核算，也就无须考虑投入与产出的关系，当然就对财务的预算管理功能重视不够。党的十七大报告中强调 “坚持教育的公益性质”，也就是说在我国现阶段教育公益性质的身份是不能改变。因此要求高校象企业那样进行成本核算，从而加强财务预算管理的想法，在现实生活中就很难实现。但是，政府作为社会的管理者，一方面必须要对每笔开支做到“心中有数”，另一方面还要对支出的效果进行评定，检验支出的合理性。这似乎成了一对矛盾——要想强化高校财务预算管理功能，就必须改变现有的收付实现制会计核算方法，而我国现阶段为了保证教育的公益性，又要沿用这种会计核算方法。笔者通过对高校现行预决算编报工作的深入研究，结合当前财政部的部门预算管理改革方案，重点从理顺预决算编报体制的内在关系入手，成功化解了这一矛盾，为今后高校财务预算管理工作的健康发展扫清了障碍。

目前，我国高校每年的预决算工作是在财政部的统一部属下，由各省教育主管部门具体安排，统一组织各高校上报、审核和汇总数据。每年的8月份，各省的教育主管部门要组织本系统内的高校编制下一学年的经费预算收支计划。而每年年底还要组织编报本年度的经费收支决算表，然后随本级部门决算将最终的汇总数据上报财政部。从表面上看，针对高校收入支出的预决算过程是一个完整的体系，有预算，有决算，政府支出的每一笔钱，高校在每年底都要上报相应的支出项目。但是现实中，财政部门要求编报的预算和决算缺少横向可比性，而高校上报财政部门的预决算又往往和其内部执行的预决算相互割裂，同时财政部门对预决算执行效果缺少相应的绩效考评机制。部门预决算编报工作原本是财政部门监管高校财务的一种有效手段，甚至可以看作高校财务部门推进财务预算管理工作的一把“上方宝剑”。但是由于存在的这些问题使编报工作事实上成了推进高校财务预算管理工作的一个障碍。虽然每年教育主管部门在部署预决算工作会议上都反复强调各高校主管领导要对预决算编制工作给予足够重视，但是因为缺少相应的预决算绩效考评机制，高校财务部门编报的预决算科学与否一个样，作为高校高层管理者自然也就淡化了财务预算管理的意识。这就使得本来需要高校各个部门都参与的预决算工作，却成了高校财务部门自己的事，最终导致财务预决算工作处于尴尬的境地。下面，笔者将预决算编报过程中存在的问题具体分析如下：

一、在预算编制方面存在的问题

（一）收入方面。高校收入主要包括三部分，首先是财政拨款，其次是预算外收入（即学费和住宿费收入），最后是其它收入，比如捐赠收入、培训收入、利息收入、附属单位缴款等。对于财政拨款数，往往可以比较准确的估算出来，因为每年的拨款都是一定的（但是也有人认为在市场经济繁荣的今天，财政拨款数很大程度上取决于一个学校领导的“跑钱”能力，“公关”力度。这作为个例在本文不予考虑）。而对于后两项，则相对较难准确估算。对学费收入的估算，它应该反映的是下一学年在校生的应收学费数。理论上，这个数不难计算出来，用下一学年在校生人数乘以应收学费和住宿费，就得出预算外收入数。但是，由于新学年还没开始，老生的缴费情况和新生的报到情况都不明，因此财务人员对预算外收入的估算只能参考往年数据估算出一个收入数，而这个数又与实际数有不小的差距。而其它收入项目，由于组成项目比较复杂，更是难以估算。

（二）支出方面，就目前高校预算编制方法，大多数采用的是基数预算法，即“基数＋增长率”。在编制下一年度预算时，以上一年的实际发生数为基础，根据下一年的收入情况，在基数的基础上增加或保持不变。这种编制方法对财务人员来说优点是省时省力，易于操作。但是缺点也是非常明显的：第一，不够科学规范，也不公平。比如由于招生计划的调整，有的院系下一年度学生人数可能有很大的变化，如果还是按照往年的基数，则很可能高估或者低估。第二，随意性开支增大，难以遏制预算膨胀的趋势。有些日常开支可能是不合理的，但是作为学校来说，由于默认了这个基数，客观上将这部分不合理的支出合理化，而没有从根本上删除，最终导致了全校预算支出的不断膨胀。基数预算方法的这些缺陷导致了上报数据的水份较大，同实际收支情况相比有不小的差距，并且不能客观地反映学校各部门的实际支出情况。

（三）上报预算同高校的内部预算相脱节，形成“两张皮”。几乎每个高校在新学年都要制定本学年的预算收支计划。由于上报教育主管部门的预算工作早在暑假就已经完成，而新学年开始，财务处要根据实际收缴的学费收入，结合学校的整体目标和各个院系上报的支出计划来重新制定内部财务预算收支计划。相比上报财政部门的那份预算，这份内部预算更具有可操作性。

（四）预算执行缺乏刚性和绩效考核。上级主管部门对高校的预算执行情况缺乏有效的监管考核机制，导致每年的上报预算工作流于形式。而这反过来又给高校的高层管理者一种错误的认识，觉得财务预算管理是 “自家事情”，有的甚至觉得它可有可无。

二、在决算编制方面存在的问题

（一）决算年度和预算年度不一致。高校的决算通常按照自然年度划分，在每年年底进行，按照财政部的统一部属，由各省教育主管部门具体安排本年度的决算上报工作。而预算年度，是每年的七月份至下一年的六月份。本来，决算在客观上是对预算执行结果的一种反映。但是由于高校预决算的涵盖期间不同，导致了两者的工作相互脱节，当年的决算数无法和上年的预算数相互比较。这样也就不能看出预算的执行结果到底怎样。

（二）缺少绩效考核。尽管财政部在2007年3月颁布了《财政部关于印发<地方部门决算工作考核评比暂行办法>的通知》，设置了针对决算编审质量的六项考核指标：报送的及时性，编报的规范性，数据的真实性、准确性、完整性，填报说明，分析报告，加分因素。但是从这些指标中不难看出，主要还是对编报工作在形式上进行了规范和细化，而对于决算内容方面，比如某项支出是否合理，支出效果如何评定，却缺少相应的评价指标。

（三）核算功能大于管理功能。在财政部统一下发的决算编报系统中，主要是对收入和支出项目的编制。这就导致了报表填制只是满足于会计核算，即对日常收支的核算，而缺少对财务成本的控制。有时为满足编报系统中表与表之间的沟际关系，财务人员还不得不调整实际的支出数。

三、解决预决算编制问题的建议

（一）统一编报期间，增强预决算编报的科学性和可比性。可以根据高校自身特点，按照学年来编报预决算。虽然这样不同于自然年度，但有一个好处，就是同学年的涵盖期间相同，而学校绝大部分收支活动都是集中在这个时间段，符合配比原则。而且，由于统一了会计期间，每学年终了，财务部门在编制决算时，就可以和上年的预算相比较，看是否存在超概算支出。如果存在，分析原因，制定出改进措施。从而使预决算工作成为相互制约的一个整体。另外，将预算的编报时间错后，最好安排在每年的新生报到以后再进行，因为此时的学费收入数为实收数，可以有效剔除学费收入中的“水份”。

（二）基本支出预算编制方法由“基数预算”转变为“零基预算”。零基预算法全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”, 也就是说, 在每个预算年度开始时不考虑以前会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是将所有的预算支出均以零为出发点，一切从实际需要出发，逐项审阅预算期内各项支出的内容和标准是否合理，并在此基础上重新分配和安排各项支出活动的先后次序。它能够克服基数预算的缺点，有利于提高高校财务部门在计划、预算、控制分配资金和使用资金等方面的管理水平，使预算支出计划更加科学合理。

（三）加强上报预决算和高校内部预决算的有效衔接。这是实现高校财务预算管理工作良性运转的关键一环。只有在上报预决算和内部预决算基本一致的时候，上级财政部门对高校的财务管理工作才会了解的更深入，才能对预算的执行实施有效的监管，最终作出比较客观的绩效评价。为此，高校在编制预算时，要改变过去那种单纯依靠财务部门 “闭门造车”、从账上估算的做法，而是要广泛收集信息，调动各个部门积极性，制定出科学合理、可操作性强的内部预算，在此基础上编制财政部门需要的上报预算。从而使以前的两份预决算，变为财政部门和高校都能数据共享的一份预决算。

（四）加强监管，编制绩效预决算，直接同高校管理者的管理业绩挂钩，使其成为年终业绩考核的一个重要指标。高校的财务预算管理工作之所以处于一个尴尬境地，就是由于高校管理者没有给予足够的重视，而要想使高校财务预算管理工作上一个新台阶，使其得到健康发展，就必须在财政部门和教育主管部门的监督下，让财务管理的效果与管理者的政绩挂钩，把财务预算管理执行的好坏作为评价高校领导执政能力的一个重要指标。让高校管理者逐步树立起花钱讲结果的绩效意识。

（五）逐步实现报表由重财务核算功能向财务管理功能的转变。作为高校的上级主管部门，不但要关注高校收了多少，花了多少，更要关注如何花的，花的是否合理，产生了多大的效益。从根本上改变过去那种“重分轻管”现象。报表除了保留现有的收支项目外，要增设偿债能力、资产运营质量和发展潜力方面的数据指标，比如偿债风险，学生欠费率，资产利用率，投资风险等，综合分析高校的财务管理水平。

目前，财政部正在努力推进部门预算管理改革，对现有预算编制方法进行了根本性的变革，强化了项目管理和绩效评价的功能；而许多高校也都成立了会计核算中心，将全校的收支都统一到核算中心，改变了过去那种统一收入，分散支出的做法。这些都为更好的推进高校财务预算管理工作奠定了坚实的基础。而本文提出重点解决财政部门预决算体制中存在问题，让高校的财务管理工作纳入到财政部门的有效监管之下，增强了高校高层管理者的财务管理意识，把财务预算管理工作作为一种长效机制，不断提升资金的运行效率，更好的实现高校资源的有效配置，从而有力地促进高校事业的全面健康发展。

主要参考文献

[1] 杜育红. 关于高等学校预算管理的几点思考[J].会计之友，2008，（4）.

[2] 彭春华. 高校教育支出绩效评价探讨[J].财会通讯，2008，（5）.

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