法国大学治理变革的调适策略

吴慧平

摘要：自20世纪90年代以来，法国高等教育改革主要是针对高度集权的管理体制进行一系列的渐进性调适，尽管法国一直推崇政府对整个社会的主导作用，政府干预教育的传统根深蒂固，但是面对西方国家高等教育领域治理变革的潮流，尤其是法国国内高等教育发展面临日渐增多的问题，法国政府也并非固守传统，而是作出积极回应，即以分权为导向，以市场为手段，进行较为渐进、稳步的高等教育治理改革。

关键词：治理；调适；分权；绩效

中图分类号：G649.3/.7文献标识码：A文章编号：1671-6124(2009)03-0069-03

20世纪90年代以来，欧美国家的高等教育领域以追求绩效和问责为旨，掀起了一场治理变革的浪潮，试图构建一种注重效率、分权、责任、参与的新治理机制，但在具体的治理模式的设计和选择上却是各有千秋，其治理实践经验也是千差万别。治理是一个较为宽泛的概念，使得学者对治理作出了多种界定。即便是一直努力推广这个理念的世界银行(WorldBank)也是在两个层次上使用这个概念：一是制度层面的，主张缩小政府规模，鼓励公、私机构之间的合作和互动，实际上就是归权于社会。二是技术层面的，倾向于各种治理工具的运用，其中包括实现法治，改进政府管理，提高政府效率。法国基本上是适用技术层面的治理，将治理视为一种改革手段，致力于在保持社会政治秩序的基础上更有效地使用各种治理工具来达致公共目标的实现，具体表现为改革政府的权力运作方式和责任分担机制，实现政府职能的转换，在公共领域引入市场机制，削减公共开支，提高管理绩效。

一、治理变革的时代背景

自20世纪90年代以来，法国在高等教育领域就一直推行一种带有国家主义尾巴的调适性改革路线，将治理视为一种改革手段，法国之所以选择一种渐进主义调适风格的改革路线，主要还是由于高等教育发展面临的传统掣肘和现实困境。所谓传统掣肘是指高度集权的教育管理体制带来的各种矛盾和冲突，而现实困境则是指80年代以来法国高等教育发展面临深刻的财政危机。法国政府对大学实施的是中央集权式的控制和管理，这种集权式管理体制可以追溯到拿破仑时期，拿破仑建立了高度集权的帝国大学制。此后，法国政权几经沉浮，帝国与共和国交替出现，但是教育管理体制却没有发生根本性转变。直到1968年爆发的学生运动才对因袭了100多年的高等教育管理体制有所触动，并促成了《高等教育方向指导法》的颁布，提出以自治、参与、多学科三原则来引导高等教育的发展，政府逐步放松对大学的控制与管理。虽然1968年改革部分地解决了高等教育规模扩张与传统的管理体制不相容所带来的一些问题，但是在大学的办学理念、办学质量、权力分配等一系列问题上突破不大，致使老问题与新矛盾在新的历史时期中又显现出来。另外，70年代中期席卷西方国家的经济危机，给法国社会带来极大冲击，1974-1979年法国经历了一次较长时间的经济萧条，经济的萎缩直接影响了教育的发展。政府对高教投资的增长速度逐步下降，1964年，法国大学生人均经费为3.2万法郎，1976年下降为2万法郎，到1982年仅有8000法郎。不少综合性大学连续数年在财政上出现庞大赤字，办学经费的严重不足致使学校无力购置新设备，开设新学科，以至于在面对外界需求变化时反应迟钝，从而招致社会各界的指责与批评。在此种情况下，要求改革的呼声日益高涨，1981年密特朗领导的社会党政府上台后，针对法国高等教育发展面临的传统掣肘和现实困境，围绕分权、质量、问责等问题，展开了全方位的改革。

二、治理变革的实践探索

法国高等教育改革主要针对高度集权的管理体制进行的渐进性调适，一方面，政府通过制度分权来增强国有资金的效率；另一方面，政府推行一种渐进的市场路线，增强其适切性与回应性。

1、分权改革举措

(1)寻求责任分担伙伴20世纪80年代以来，法国高等教育财政陷入危机之中，反映高等教育投入的主要指标如高教经费占GNP的比重、高教公共经费占总公共经费的比重、按不变价格计算的生均高教公共经费，多年来均持续下降，同期大学生人数却在急剧增长。高等教育经费供不应求的矛盾十分突出。如“1970-1979年的10年间，高等教育支出增长了7％，而学生人数增加了23％；1980-1985年间。支出增加了12％，而学生数增加了21％”。为了缓解财政压力，政府希望通过制度分权的形式，寻求责任分担的伙伴。1982年颁布的《权力下放法案》，拉开了分权改革的序幕，《法案》对中央政府、地方政府及地方各级政府间的权限划分作了明确规定，构建了法国现行的中央与地方关系的框架。它改变了法国长达几百年的中央集权体制，使法国开始在维护单一制国家结构的前提下，逐步向分权管理方向发展。1983年政府公布了新的权限分配法，这些法律包括地方分权的政策措施，作为地方自治体的机构被分为三级：26个区域、101个省郡、36800个市镇乡，各级的教育行政机构也因此重新改组调整，促进权力的不断分化。随着80年代中期《地方计划总纲》的出台，地方政府的权力得到了进一步的强化，“地区委员会对大学的投资不断增加(1989年约为20亿法郎)，地区行政机关在发展某些领域以满足地区需要方面扮演着更为活跃的角色。其中之一是由学区总长协调规划地区内所有高校的需求与供应，另一个是由市郡长官负责起草教育投资计划的机构。”

1991年。法国政府制定了20世纪末高等教育发展规划，即《2000年大学纲要》明确了国家和地方政府通过合同形式进行协作，主要达致四个目标：1)扩大高等学校招生规模；2)强化高等教育的适切性；3)高等教育主动参与地区发展；4)提升高等教育的国际竞争力。与《纲要》配套的是：“1991～1995年度的投资和校区建设计划。在这个计划中各地方政府是非常重要的参与者，其参与的模式由国家—地区协商制定的契约所规定，根据《纲要》的规划，1992年法国新建了七所大学。”

(2)构建行政契约关系行政契约关系的建立是法国政府解除管制，赋予大学以较大自主权的一种有效途径，行政契约关系主要通过国家与大学签订合同来实现。1984年出台的《萨瓦里法》指出，大学还可以接受地方政府的拨款，与企业、地方和国家签订合同。“第一个与国家签订合同的大学是昂热大学(AngcrS University)，1989年12月，根据项目谈判和评估结果，昂热大学与国家通过合同签订确立了行政契约关系。”自此，法国所有大学每4年就项目的选择、战略目标的确定、财务预算框架，与国家进行磋商谈判，签订合同。在实施合同政策的初期，合同只限于研究领域的经费分配，1989年，合同政策很快扩大到学校的各个方面，成为高等学校获取政府拨款的基本形式与对高等学校进行评估活动的主要依据。合同的实施不具备法律效力，通常由国家和大学定期协商制定，

“两者之间，应该是一种相互之间的承诺，而不是一种真正的合同。”国家对不执行目标合同的高等学校无法实行制裁，而是主要通过协商谈判机制来处理双方关系。

虽然1989年法国政府就作出了与大学签订合同，赋予大学以更大自主权的决定，但是由于随后一段时期内政府财政困难，而使合同的实施一再搁浅。直到1994年底为止，法国政府的这一措施还未在公共研究机构得以实施。1993年9月，法国高等教育与研究部开始在全国范围内组织法国科学研究重大目标咨询活动，并于1994年6月公开出版了题为《法国研究之报告》的这一咨询活动的最后报告。法国高等教育与研究部在这份报告中明确提出要在政府与公共研究机构之间实行合同政策，以加强公共研究工作。1998年，合同政策经过修正之后，成为国家与高等教育机构之间重要的沟通方式。合同政策明确了政府对高等学校的委托关系，使得高等学校在一定程度上摆脱了从属于政府的上下级关系，从而形成了一种理论上平等的契约关系。

2、市场理念的推行

(1)调整课程结构长期以来，由于综合性大学的办学思想偏于保守，教材更新缓慢，课程设置落后于实际需要，教学上又过分强调理论，忽视对技术和实践能力的教育，致使培养出来的大学生不能很好地满足工业界和企业界的实际需要。在就业竞争能力方面无法同大学校和短期技术学院的毕业生相比。为了改变这种状况，法国政府开始对综合大学的教学内容和课程结构作出适当的调整，使之能适应经济发展的需要。增强学生的职业竞争能力。法国大学的课程调整大致经历了三个阶段：1)70年代开设高等专业学习文凭课程和职业硕士课程。1974年，为了满足市场对高级技术人才的需求，法国政府在大学第三阶段推出了一类职业性的高级专业学习文凭课程(DESS)，从而使得第三阶段出现了两类课程并存的局面：一类是职业性的高级专业学习文凭(DESS)课程；另一类是为科学研究作准备的深入学习文凭课程(DEA)。2)80年代增设大学科技文凭课程，1984年，法国政府开始在大学第一阶段设置“大学科技学习文凭(DEUST)课程”。大学科技学习文凭不同于大学普通学习文凭，它具备就业资格，目的是为不能接受长期教育的大学生提供两年职业教育，使学生获得职业专长。此外，1985年在第二阶段出现了一种新的文凭课程——新硕士文凭(Magistore)，这个文凭不属于国家文凭，是学校文凭，相当于大学校颁发的工程师文凭。该文凭课程学习期限三年，是一种以职业为主要目的的教育。便于第二阶段毕业生直接进入职业界。3)90年代设置职业学士文凭课程，法国政府为了实现《博洛尼亚宣言》中对加强高等教育合作与人才交流的承诺，于1999年推出职业学士文凭课程，该课程由学校与企业联合制定，注重理论与实践相结合，目的是培养适应劳务市场需求的人才。

(2)开展校企合作法国的综合大学，长期以来一直处于学校与外部社会不同程度的隔离之中，这种隔离不仅使高等教育本身失去了应有的活力，而且也使其难以适应科技日益发达的现代社会的需要。鉴于此种情况，政府开始调整综合大学的办学方向，鼓励学校解放思想，打破自我封锁的束缚。进一步面向社会、面向实际，通过提供科技咨询，签订科研合同。承担在职培训等方式，及时灵活地满足工业界和企业界的需要，改变综合大学的形象。1989年出台的《法国教育指导法》强调校企合作的意义及进一步加强校企合作的必要性，并指出：“正是在共同使用资金与技术设备的情况下，教师与企业雇员的交流和用于地方发展的技术转让活动才能获得其全面的效益。”1998年，法国高等教育委员会提交了《构建欧洲高等教育模式》的改革方案，对学校与产业界的合作提出如下建议：“高等学校的发展要适应今后的职业，适应企业精神。职业生活准备应当成为所有高等教育机构教学计划的主要方向之一，应当促进课程与社会需求紧密联系。”

(3)强化质量评估渐进性的市场化改革路线在解决法国综合性大学的适切性问题之后，又将满足公众对优质高等教育需求的回应性问题提上了日程。1984年，法国政府为此创建了国家评估委员会来监控高等学校的办学质量及经费的合理使用。国家评估委员会由17人的委员会和24人的行政工作人员队伍组成，由一位主席领导。评估委员会的委员大多来自学术机构(11位委员来自学术研究机构)，还有一部分来自商界(4位委员来自经济与社会委员会)，另有少量官员充任委员(1位来自国务院，1位来自国家审计署)。

国家评估委员会负责对全国高校和科研机构状况进行调查和评估，定期向总统提交高等学校的评估报告并予以公布，为高等教育的改革提供依据。高等学校的质量评估主要包括两种形式：自评和他评，自评主要是由被评高校在国家评估委员会的指导帮助下准备一份自评报告，报告包括分析学校的优劣势及其未来的发展前景。他评是指同行间的考察，包括一次实地访问，并形成机密性报告。国家评估委员会再根据自评报告和专家们提交的他评报告写成完整详尽的综合报告。国家评估委员会每8年(相当于两个合同期)完成一次对所有大学的评估，在成立后的大约20年来，几乎对所有大学都进行了1～2次的评估。对大学的评估大约每年保持在20所左右，主要是第2年需要与政府签订合同的大学。评估结果通常直接影响合同的签署和拨款力度，评估委员会对学校设计的项目、项目的完成情况以及战略目标进行评估，并着重审查学校所提供教育的整体性和严密性。因此，评估机制与合同政策的结合不仅能为法国的高等教育提供系统的质量保证，巩固和加强公众对于高等教育所提供服务的信心，而且还能增强高等学校的办学效益，部分缓解经费短缺的状况。

三、结语

从上述法国大学治理变革的历程中，我们也可以窥见，法国作为一个中央集权管理体制的国家，它仍然注重政府的权威，只是将治理视为一种改革手段加以推行。因此，相对于治理变革发源地的英美国家，它不具备盎格鲁萨克森国家的全面、系统、激进的特点，奉行的是渐进主义改革，其改革具有非连续性、渐进性和零碎性的特点，因而影响远不如英美激进主义改革深远。虽然法国大学的治理变革影响不如英美国家深远，但像中国这样拥有集权式高等教育管理体制的国家来说，所具有的借鉴意义仍不可小视。因为中国在高等教育发展上也面临着与法国相似的问题，如高等教育规模扩张与传统管理体制的不相容、国家公用经费短缺和高等教育适切性等问题，都需要我们寻找一种妥善的解决方案。一方面，中国可以借鉴法国大学治理变革的思路，将治理作为一种改革手段加以推行，比如中国政府可以改变管理高等教育的方式，解除对公立大学的过度管制，赋予高等教育机构更大的自主权，同时引进市场机制，增强高等教育的适切性与回应性，并引入各种非政府组织和民间组织对高等教育质量进行评估监督，切实保障问责与绩效。另一方面，我们还需意识到，中国高等教育的发展实际上又面临与法国不一样的情形，在高等教育管理权力的分配上，法国与中国存在极大的差异性，法国基本是一种哑铃式(两头大、中间小)的权力运作模式，它的典型特征就是：“一方面存在国家官僚制的强大权威，另一方面，大学里学术寡头的力量也较为强势。”从而导致中间层次(大学)的权威最弱，行政人员只负责大学内部事务的管理，在战略规划与经费分配方面没有多少决定权。因此，法国大学治理变革的着眼点主要在于从顶层和底层两端共同着力将权力和职能向中间层面的大学逐步聚集。而中国则是一种倒金字塔的权力运行模式，权力主要集中于顶层的中央政府，作为中间层面的大学和底层的学术人员权力都比较有限。因此中国大学治理变革的关键点是权力的直线型分流，不仅是顶层的权力与职能要分散给中间层面的高等学校。而且还要保证底部的学术人员拥有参与学校管理的权力。