协商民主：村民自治可持续发展的政治诉求

戴　均

内容提要 如何深化和细化村民自治制度，解决村民自治的“民主困境”，实现我国基层民主从“理念”层面向“现实”层面的回归和落实，这是村民自治可持续发展面临的理论和实践课题。文章试从社会民主——协商民主的视角来分析解决基层民主困境，通过在村民自治中引入协商机制来实现农村社区民主的可持续发展和农村和谐。

关键词 协商民主 村民自治 政治诉求

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)02-0187-04

村民自治就是我国农村村级治理中的一项重大治理形式变革，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试。当前村级组织基本实现了民主选举，但由于议事规则的缺失和相关立法的滞后，选举后的民主管理、民主决策和民主监督的机制并未真正建立。这导致基层民主建设出现了“民主困境”，即政治参与要求的高涨与政治制度化水平偏低之间的矛盾：一方面是村民自治的异化，严重损害广大群众的切身利益，干群、族群关系紧张，群众以消极态度对待选举；另一方面，村民利益表达与博弈的制度化渠道不畅，群众通过各种非制度化渠道，影响农村社会的和谐。为此，新时期如何完善和发展新的农村社会治理形式来解决“民主困境”，实现村民自治的可持续发展，是村民自治研究的重大理论和实践课题。作为一种治理形式，协商民主具有多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等特征。①它是平等、自由的村民或村民组织在基层民主过程中，以公共理性为指导，通过讨论、对话和交流，说服他人，或者转换自身的偏好，达成多元共识，从而使村民自治逐步演变成以民主参与、民主决策、民主监督为核心，以“对话、协商”为特征的乡村治理模式。

一、协商民主有利于解决村民自治的民主困境，实现可持续发展

1、协商式选举有利于解决当前选举中的问题，提升权力来源的合法性

民主选举只是一种仪式——即权力的委托与代理，它解决的是公共权力来源的合法性问题。然而，目前村民自治中的民主选举的合法性问题也受到挑战。一方面，目前农村干部选举主要受四种势力的影响和操纵，即乡（村）干部势力、家族宗教势力、社会黑恶势力和财团势力。另一方面在竞争性的民主选举中,一般以少数服从多数为基本原则,但在村民自治的选举中这一原则在某种程度上会有失公允，因为社会民主的实质不仅仅体现在少数服从多数的原则,更重要的是坚持既服从多数又尊重少数人的民主原则。简单的投票与经过市场经济洗礼的民众所追求的“积极自由”相去甚远，他们认为自己是不自由的。因此，民主选举中出现村民对基层民主政治的冷漠、甚至反感和厌恶的情绪；对于选举中出现的问题往往通过非制度化的方式来解决。

*本文系国家社会科学基金项目“利益视角下的乡镇政府行为模式研究”（项目编号：08XZZ006）的成果之一。

① 〔美〕詹姆斯•博曼、威廉•雷吉主编；陈家刚等译,《协商民主:论理性与政治》，中央编译出版社，2006年9月,第10、13页。

协商式选举就是平等、自由利益相关者掌握足够的信息，进行充分的参与，对自己的选举意见与其它人进行理性的交换，试图说服他人，或者转换自身的偏好的一种选举形式。其核心是在持续的协商的基础上达成共识。它不再仅仅关注选举的最后一刻——投票，而是关注包括选举前期的准备与选举的过程以及选举之后的监督在内的整个选举的过程。它包括候选人产生的协商、选举方式的协商、选举中出现问题的协商解决等。从候选人的产生到当选者的确定及监督，乡镇与村庄或村庄内部要历经数次反复的协商；最终的当选者可能不是全体选民所完全支持的，但肯定是每一个选民所不反对的。因此，在协商选举的过程中，选民依据所掌握的信息及理性的参与能力，对每一名侯选者展开深入的讨论，这就充分避免了少数人操控选举或多数决选制的"少数当选"的弊端；也防止了多数人暴政的发生，提升了村民选举的合法性。

2、协商式决策有利于提升村民自治下的公共政策的合法性

合法性是公共政策的生命,一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循。农村公共政策的合法性主要包括村民参与的广泛性、有效性，参与过程的公正性和目标的公共性。

我国现有农村公共政策的制定及实施过程就在一定程度上存在合法性危机。这主要表现为在公共政策的运行过程中，相关社会群体没有相应的参与和表达机会，不能够充分维护自己的利益；大部分农民群众除了享有民主选举的权利外，要享有其他三个民主权利的渠道还不够畅通，不能真正落实。当前村民自治异化为乡镇政府指示、决定下的被动“自治”，异化为村干部“精英”自治，异化为黑社会势力或宗族势力的“铁幕”自治。这样，一方面是导致村民的政治认同感下降，决策难以执行；另一方面是村民利益表达的渠道不畅，导致非正式的利益表达盛行，尤以越级上访或群体上访流行，暴力式利益表达也屡有发生。这些都影响农村的和谐与发展。

在市场经济条件下，公共政策过程在本质上是多元利益主体之间的博弈过程。作为一种决策形式，协商民主为村民提供了利益“沟通、协调和博弈”的公共平台。通过创建的民主恳谈会、民主听政会、村民代表会议等形式为村民搭建了平台,使得干部和群众能够面对面地进行沟通、对话与交流，公开相关信息，让群众参与讨论、决策村级公共事务和公益事业。公共协商的结果来自于平等参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等，来自于自主的、在认识上不受限制的集体理性，所有协商参与者都有义务遵守这些结果。并且，与其他各种民主过程不同的是，“公共协商保证协商的结果不仅能够聚合现存的各种愿望，而且还反映了更高程度的集体知识和相互的道德责任。”(注:陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期，第29页。)

二、协商民主在村民自治中的致思理路

协商民主虽然在农村有许多中国资源，但发展协商民主还面临许多困难。而且，在协商民主中,协商主要不是政治手段和方法,而是一种基本的政治制度安排;主要不是出于某种政治目的的功利“需要”,而是确保公民民主权利的“必须”和“应当”。因此，发展协商民主的关键是进一步完善和发展协商民主的各种具体制度安排和程序设计，为村民自治的可持续发展，构建社会主义和谐农村提供坚实的制度基础。

1、搭建以村民代表会议为核心的村民协商平台，为村民提供经常化、制度性的利益表达和实现渠道

协商民主需要一定的载体，需要一定的公共空间。浙江和湖北等地基层民主实践中的村民议事会、民主恳谈会、决策听证会等协商模

式取得比较大的成功。但这种协商只算一种“外围式”、“被动式”的协商，村民协商的核心平台应该是村民会议或村民代表会议。

《村民委员会组织法》规定村民会议是村民自治的最高权力机构,是村民参与决策的最核心的平台。但是，实践中村民会议则被虚置或相对边缘化。其主要原因是（1）、村民会议常务机构的缺位,使得村民自治缺乏基本的组织保障；（2）、村民利益的多元化，农村人口的流动日益频繁等原因使村民会议的召开有相当大的困难。（3）、村民会议和村民代表会议由于没有自己的召集人，一般由村民委员会召集（实际上颠倒了它们之间的从属关系）；也没有自己的会议主持人，一般由党支部书记或村民委员会主任主持会议。所以，村民会议和村民代表会议很难自行召集会议，自然也就很难独立行使对村民委员会所提出的议案的审议权和决策权。因此，为了落实村民当家作主的权利，必须树立村民会议在村民自治中的权威。由于村民会议召开的实际困难和协商的经常性，应该把日常协商决策的重点放在村民代表会议上，应该重点设立村民会议召集人制度，并将村民代表会议列入人大系列。

村民会议召集人制度是指村民会议或村民代表会议由独立于村党支部和村民委员会之外的专门人员负责召集，从而保证村民会议和村民代表会议能够独立行使决策权和监督权的一种制度安排。其中，设立村民会议主席一职（也可以根据实际情况考虑设立村民会议副主席，以协助主席开展工作，都由村民会议直接选举产生），列入村干部序列。其职责主要是对村民代表例行调查结果及其提案进行总结，对特殊情况下提议开会的村民代表和村民的人数进行统计，并由他负责召集村民会议和村民代表会议。当村民代表会议认为有必要召集村民会议或超过十分之一的村民提议时，由村民会议主席召集村民会议或村民代表会议。如果村民委员会认为应该召集村民会议或村民代表会议时，可以向村民会议主席提请召集会议，村民会议主席不得拒绝，应该按法定程序及时召集会议。在这样一个可以公共的“议会”的制度里，即可以通过党员的先进性，来通过一个党的决策，村民也可以通过自己的意愿来通过一个自己的决策，在那里面进行村民代表和其它一些人的博弈都是可以的。于是形成了一个村民代表会议或村民会议决策下，村民委员会进行执行的模式。

同时，赋予村民代表会议另外一种法律性质,就是把它作为乡镇人大的一个代表团，使乡镇人大与村民自治紧密衔接起来。这样一方面解决了村民代表会议主席召集主持村民会议、村民代表会议的合法性问题，同时也为村委会与乡镇政府之间利益冲突的协商解决提供了法理基础。因为只有乡镇人大可以对村委会与乡镇政府之间的争议作出判断。乡镇人大是本区域内的最高权力机关，这就意味着，它当然可以撤销并确认乡镇政府的不当决定。而人大是全体人民当家作主行使公共权力的地方，当然也就是村民行使当家作主权利的地方。

再次，培育和增强村民代表的代表意识。如果村民代表没有代表意识，设计再完美的制度规范也只能是一个空壳。为增强村民代表的代表意识，既要规范代表的选举，解决村民与代表的对话和交流机制与渠道问题,将“代言人”置于一定的民意基础和利益结合点上；还要为代表自由表达意见创造必要的环境和条件，并要对代表建立必要的约束。

2、健全民主决策机制，促进村民自治的协商程序规范化、制度化

规范议事程序是协商的基础，民主决策和管理只有依照规范的程序操作才能合法有效。根据法律规定和实践要求，村民自治中的协商运行程序应该经过以下六个步骤：

第一：民主提案。通过村民代表入户发放《意见征询表》和座谈的方式，掌握关系村民生产生活急需解决的村级公益事业建设项目。也可以由村党组织、村委会、村民十分之一以上联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；第二：讨论形成初步方案。村民代表会议主席将村民代表调查结果或其它提案汇总，在代表讨论、协商的基础上，梳理出村民要求最强烈、时间最急迫，受益范围最广、与本村村情相适应的议题，并提出初步实施方案。第三：公开初步方案。村民会议通过村务公开栏、广播（或报刊、网络），村民代表等形式公开初步方案，征求村民对初步方案的意见。第四：民主讨论确定方案。通过农村的各种议事平台，如自治组织或社团的内部讨论，村民小组会议、党员代表议事会、“两委”联席会议、村民听证质询会、民主恳谈会等多种形式来对修正完善方案。第五：表决。对于重要村务决策和紧急的特大村务决策，由村民代表会议对经过各利益主体讨论、修改的方案进行协商、表决。对于不是紧急的特大村务决策，应该由村民代表会议协商讨论，达成共识，确定表决方案。再召开村民会议进行“公决”，由村民代表会议主席召集和主持。其中在村民代表会议协商讨论必须引入专家咨询制度。“公决”前要公开说明为何要确定这样的方案或以充分的理由解释说明持异议的理由。“表决”后要形成书面记录，公布赞成票、弃权票、和反对票的具体情况。第六：村委会组织实施、及时公布实施情况接受监督，并随时对实施中出现的问题进行协商。

当然，此程序只限于重要村务决策和特大村务决策。对于日常村务决策（主要是村级社区治理活动中的一些日常性事务的决策），由党支部召集村党支部委员会和村民委员会在协商的基础上提出具体意见或建议，村委会组织实施及时公布实施情况接受监督。

3、提高农民的组织化程度，拓展协商民主的内、外层空间，增强农民利益表达和实现的有效性

一方面，从村民自治内部，发展农民组织可以提高协商民主的社会资本和参与能力。仅仅有制度和程序上的安排,而没有民主的理念,这样的民主是不会有生命力的。村民通过民间组织的参与,找到了共同利益的汇合点,稀释了因利益资源匮乏而产生的不满情绪；通过各种政策辩论和讨论，公民的政治判断能力和参与的技巧逐步得到提高。同时,当一个人拥有多种利益并可能通过各种不同的组织来表达和实现这些利益的时候,他就有可能与那些政治利益和观点不同的人在相互宽容、让步和妥协中建立联系。

另一方面，从国家与社会博弈的角度，农民人数多而散,没有形成一个像工会、工商联等那样统一的社会组织，在与强力的国家、政府以及其它阶层的利益博弈中，往往处于不利地位，而且许多协商好的问题也要依托现有的组织和制度来处理。因此,只有提高农民的组织化程度，发挥农村各种专业协会、经济组织及村民自治组织的作用,在合法的制度范围内实现农民利益的有效、理性表达，才能使农民拥有参政并进行利益博弈的组织手段。所以，村治协商整合的要义，不止在基层，也在基层之外。

作者单位：陕西师范大学政治经济学院

责任编辑：心 远