对我国政府主导型扶贫模式效率的思考

陕立勤　ｋａｎｇＳｈｏｕ　Ｌｕ

内容提要：中国扶贫事业开展20多年以来，反贫困特点和扶贫需求发生很大变化，政府扶贫战略重点也由贫困区域转向贫困户。但在扶贫到户的实践中，长期实行的政府主导型扶贫模式受到政府失灵的困扰，扶贫资源难以有效地到达贫困户。本文运用“x低效率” 理论和组织分析的方法对传统的政府主导型扶贫模式的资源配置效率及组织效率进行分析思考，从组织角度解释政府失灵的原因。最后得出，政府主导型扶贫模式需面临制度转型，并提出政府与NGO合作的扶贫新模式思路。

关键词：政府主导；扶贫；效率；NGO

中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0152-04

引言

从制度层面讲，中国扶贫开发工作的主要模式可以概括为“政府主导，社会参与”。以扶贫资金来源为例，1978～1986年间，扶贫资金几乎全来自中央政府财政投入；1986～2000年间，中央和地方政府投入扶贫资金1.743亿元，占各类扶贫资源总数的75%；2000～2007年间，中央和地方政府投入的财政和信贷扶贫资金合计1.364.74亿元，占各类扶贫资源总数的72％①，政府始终扮演着最主要角色。在这一扶贫模式中，政府的主导地位不仅体现在资金来源、还体现在政策的制定与执行，资金、项目等扶贫资源的决策权、使用权以及控制权上。

政府主导型的扶贫模式不仅符合经济学中“守夜人”的公权救济理念，而且与当时我国反贫困的特点相适应。与其他国家相比, 中国反贫困的最大特色在于它的直接对象不是贫困人口, 而是贫困地区（贫困县）。这是由中国贫困人口的分布特点决定的。中国的贫困人口绝大多数是居住在农村，从1979 年开始推行的家庭联产承包责任制的重要内容之一, 就是以行政村为单位按人口平均分配土地使用权, 这种土地使用权的分配方式, 在农业自然条件较好的地区, 靠改革开放带来的活力, 基本上消灭了绝对贫困现象; 而在生态环境恶劣、农业自然条件差的地区, 却存在着大面积的贫困, 造成中国贫困人口高度集中于少数地区的格局, 区域性贫困问题极为突出。在以贫困区域（贫困县）为反贫困对象的情况下，采用政府主导型的扶贫模式可以利用政府强大的动用各项资源的能力与政策优势，直接利用现有的组织资源，大大节约行政管理费用, 也减少了制度创新方面的工作量。另一方面，就当时的政治经济环境而言，中国推行改革开放才刚起步，市场经济的发育程度和国际社会的参与度都较低，还无法培育多元化的扶贫主体，政府主导型的扶贫模式是历史必然的选择。

中国政府启动扶贫战略20多年后，反贫困特点发生很大改变：贫困人口大幅减少，（参照1978年贫困人口数据，中国的贫困人口已由1978年的2.5亿下降到2006年的2.900万），贫困人口分布由集中转向分散，贫困原因与反贫困需求趋向多样性。应对这种变化，政府扶贫战略也作出重大调整。1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》提出：“扶贫项目必须覆盖贫困户，把效益落实到贫困户。”2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》进一步提出“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象”。扶贫到户思想的提出，标志着中国政府扶贫战略重点由贫困区域转向贫困户，更注重扶贫的专业化和精细化，对扶贫效率提出更高的要求。但在扶贫到户的实践中，传统的政府主导型扶贫模式遭遇效率不高，即政府失灵的困扰。本文运用“x低效率” 理论以及组织分析的方法对我国政府主导型扶贫模式进行反思，探索适合中国国情的扶贫新模式。

1.对政府主导型扶贫模式资源配置效率的思考

“X低效率”是美国哈佛大学教授哈维•莱宾斯坦（H• Leibenstein）1966年提出的。X代表造成资源配置低效率的一切因素。按照该理论，效率可以分为资源配置效率和组织效率。资源配置效率实质是组织效率的外在表现。这里首先对传统的政府主导型扶贫模式在资源配置方面的效率进行分析。对扶贫而言， 资源配置效率是指扶贫资源(主要指中央扶贫资金)的配置是否达到帕累托最优状态， 如果达到了帕累托最优状态就认为资源配置效率是最优的，没有达到就认为其资源配置效率是低效率的。

政府主导型扶贫模式虽然具有能动员大量资源的优势，但在这种模式中，扶贫项目、资金分配的决策权、使用权和控制权掌握在政府手中，带有计划经济的色彩，在实践中常常会出现资源的误配置和扶贫的低效率，无法达到资源配置的最优状态。中央扶贫资金主要通过贴息贷款、以工代赈资金和财政扶贫资金三种方式提供，本文就从这三方面分析其资源使用效率。

1.1贴息贷款扶贫资金的使用效率

我国的贴息贷款项目始于1984年，主要用于支持贫困县发展能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业以及投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业、运销业。一般而言，扶贫贷款的利率至少低于法定利率20％ ，因此，扶贫贷款不仅为借款者提供了一种短缺资金的使用权，而且还给予他们一笔除利息补贴之外的馈赠。但是，贴息贷款项目运行中出现了许多低效和资源误配置的现象：一是扶贫开发项目普遍缺乏科学的可行性分析，企业许多不景气，产品没市场，甚至项目建成之日就是停产之日。以贵州省为例，1986年以来投入扶贫资金24亿元，开发近5.000个扶贫项目，但有成效的仅占1／4。另据报载，山西省扶贫工业项目的l／3因种种原因被迫停产，使70％的资金形成呆滞贷款②。二是扶贫贷款回收率低。到2000年人民银行委托农业银行发放的专项贴息贷款到期回收率只有50％ ，在已发放的100亿贷款中呆滞贷款占30％左右。三是扶贫贷款到位迟且周期短。年初确定扶贫项目之后，相应的扶贫资金往往要到当年的9至l1月才能下达到贫困县，有的农业开发项目往往因此耽误农时。多数农业开发项目需要2～3年甚至更长周期，而贷款周期往往一年以内，使有的项目不得不中途停止。四是贫困农户难以取得扶贫贷款。贫困程度越高、资金缺口越大的贫困户越难取得贷款。在扶贫信贷资金投资效益差、回收率低、风险高的状况下，具体的管理扶贫信贷资金的银行就可能会推迟扶贫信贷资金的发放甚至于将用于扶贫开发的正常性贷款挪作他用。

1.2以工代赈资金的使用效率

以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一种扶持政策。以工代赈建设内容主要是乡村公路、农田水利、人畜饮水、基本农田、草场建设、小流域治理，以及根据国家要求安排的其他工程。以工代赈从1984年实施以来，直到2003年，项目总资金投入大约是525亿元，占政府扶贫资金的27．7％ 。以工代赈项目工程在我国政府大规模的反贫困行动中起到了非常重要的作用。但是，也存在许多低效率问题：一是立项不实。有的单位通过虚报项目拿到专项资金，却用于其他项目的建设，最后就用已有的部分工程来进行验收报账；有的单位只将综合性项目的一部分加以实施；有的干脆同一项目多家申报，从而导致项目资金重复拨付。二是实施不规范。有的项目在实施过程中偷工减料，压低支出，从中牟取暴利。如在乡村公路建设中不按项目规划中规定的宽度、长度、厚度铺设油面，等等，个别工程“缩水”将近40％ 。三是配套不到位。按照有关规定，国家在拨付一些项目资金的同时，需要地方有一定比例的配套资金，但往往由于申请该专项资金的地方经济确实困难(尤其是在农村)，根本无法实现配套资金，从而使一些申请下来的项目无法实施，或实施后无法完工报账，成为“半拉子”工程，这一点在农田水利和人畜饮水方面显得尤为突出。

1.3 财政扶贫资金的使用效率

这方面的问题一是表现在财政扶贫资金分配中不尽合理。2001年以前，财政扶贫资金在分配上忽略了非国定贫困县的贫困农民。中央扶贫资金的瞄准对象是所有的国定贫困县。而国定贫困县中的贫困人口只占全国农村贫困人口的一半，即还有一半的非国定贫困县的贫困人口没享受财政扶贫资金。另外，由于信息不对称，又缺乏科学的运行机制，在财政扶贫资金的分配上易受申请方游说努力程度的左右，宝贵的扶贫资金有时无法达到真正需要帮助的贫困农民手中，甚至出现了“扶富”的现象。目前扶贫资金有44.5 ％覆盖了富裕户，20.2%的扶贫资金花在了中等户身上，只有35.3%覆盖到贫困户③。二是扶贫资金被挪作他用的现象。有些地方政府转移财政扶贫资金用于他们认为更重要的地方，如政府机构的正常运转、教师工资的发放、社会稳定的保障、地方经济的发展等方面，偏离了中央既定的扶贫宗旨和目标，严重影响了财政扶贫资金的使用效率。据专家估算，l993年全国财政扶贫拨款占总扶贫资金的42．1％，如果排除外资，则占国内扶贫资金的1／2。然而，财政拨款的75．2％开支于贫困县财政补贴，用于维持行政事业费和人员工资，也就是将近l／3的总扶贫资金被挪作非开发性项目使用④。

可以看出，由政府“包办”的扶贫，无法有效地瞄准真正的贫困户。截至2006年底，中国农村还有2.900万人年收入低于693元的绝对贫困线，属“赤贫人口”。这部分人群，缺乏生产技能和生活资料，而且一半以上居住在山区，分布较为分散，扶贫工作需要有较高的瞄准率（即扶贫资源真正落实到贫困户的资源所占的比例），传统的政府主导扶贫模式难以奏效。

2.对政府主导型扶贫模式组织效率的思考

政府主导型扶贫模式资源配置的低效率显示了它在组织效率方面的缺陷。组织效率是指现有扶贫体制能否使其体制中的每个个体的利益与其整体利益相一致(也即是否达到激励相容的状态)。如果每个个体在追求自身利益最大化的前提下， 能够同时实现扶贫的整体目标，那么这个扶贫机制就是有效率的，否则就认为组织效率低下。

扶贫到户这一当前组织目标的含义是将本来属于贫困农户的发展机会与条件，还给贫困农户。 贫困户的发展机会，主要是指家庭经营的垫本的贷款和劳动技能的掌握、观念的更新等。而发展条件，主要是指家庭经营的外部环境、硬件保障等。其中，给予贫困户以发展机会，被认为更为重要。但是政府主导型扶贫模式在实现这一目标时，却受到两大困扰。一是政府官员热衷追求大投入的大中型项目，把扶贫资源分配的重点大都放在通电、修路等改善硬件发展条件上，忽视或者忽略给予贫困户以必要的发展机会。另一个困扰就是屡禁不止地出现在扶贫工作中的各种挤占、挪用、贪污扶贫资源的违规违纪行为。这些行为显示了完全在政府组织体系运作的扶贫资源有较大的漏出和偏离，难以真正到达贫困户手中。

科特（Cyert）和马逊（March） 的组织学行为理论提出, 组织研究应该着眼于组织运行中表现出的实际行为和规律,对这些实证现象加以分析解释, 回答“为什么”的问题; 而不是像经济学那样研究组织的“理想状态”和“应该怎么做”的问题。本文采用组织分析方法试图解释在扶贫领域发生的，在政府的三令五申禁止下依然频频出现的与组织整体利益相违背的个体行为。

人们的行为受到他们所面临的环境和所追求目标的塑造和制约。组织中个人追求的目标与组织的目标通常不是完全吻合的, 两者之间关系可能十分微弱, 甚至可能相互冲突。这是任何组织都必须面对的一个深刻矛盾, 也是组织设计需要解决的一个中心问题。在一个组织中,好的组织设计可以提供相应的激励机制, 诱导组织成员在与组织目标相同的方向上采取行为。如果组织设计的激励机制不当, 可能会诱导出与组织目标大相径庭的行为。

首先分析扶贫领域中政府官员的利益。政府官员关心的主要利益是他们在职业生涯中进一步晋升以及他的工资、待遇等。而后者是人们利益的集中体现。在扶贫效绩考核上，上下级之间存在信息不对称 。因此，出于追求自身的利益目标，政府官员热衷关注一些大投入的，易出政绩的扶贫工程，在有些地方甚至还出现一些没有任何脱贫效果的“面子工程、盆景农业”以此向上级发出“政绩”信号；而给予贫困户以必要的发展机会，因为是无形的，很难产生“政绩”，在扶贫工作中受到冷遇。另一方面，所谓的违规违纪行为实质是组织中的个体追求自身利益最大化在微观层次的表现。这些追求个体利益而与组织整体利益大相径庭甚至背道而驰的行为之所以屡禁不止说明它与目前的组织制度兼容，也就是说在宏观上, 组织制度对这些政府行为缺乏有效约束。

其次分析宏观组织制度的监督与约束机制。监督分为内部监督与外部监督。政府主导型扶贫模式的内部监督是自上而下的约束，主要来自上级部门的监督。由于上下级部门利益的共同性, 以及科层制中信息不对称性的困难, 上级部门的监督机制难以奏效;在目前的制度环境下，由于贫困地区基层民众与政府机构之间组织能力的不对称性,再加上来自外部的社会监督的缺失， 也难以形成自下而上的有效约束条件。因此，就出现了约束机制在实际运行中常常失灵的问题。近年来,政府采取了不少措施如加大审计力度，实行扶贫项目公示，加大对违规违纪行为的监督、惩处力度等。这一系列做法一方面提高了民众维权意识, 另一方面削弱了这类政府行为的基础, 确实收到了明显效果。被视为“唐僧肉”的扶贫资源一度被形容成“高压线”。但如果以上讨论的制度性约束条件没有实质上的改变, 那么, 即使短时期的政策压力可能使得这些行为有所收敛, 风头一过, 类似的现象仍会故态重萌。

3.扶贫新模式的探索——政府与NGO合作扶贫

我国现在的贫困人口比例已经在3%以下，按国际经验，当贫困人口比例下降到10% 以后，扶贫方式就必须向微观层面转变。与过去大规模的扶贫开发工作相比，现在的扶贫更注重专业化和精细化，以及对贫困人口更高的瞄准率。通过上述分析，政府主导的扶贫模式因为效率方面的缺陷难以适应这种变化和要求。扶贫面临制度转型。其中，政府与NGO合作扶贫模式受到越来越多的关注。

NGO研究专家萨拉蒙(Salamon)曾概括NGO（非政府组织）的5个组织特征:组织性、非政府性、非营利性、自愿性、利他性。这些特征使NGO在扶贫领域普遍具有较高的组织效率。各国NGO具有慈善性、利他性，不以营利为目的。它接受来自国际社会、政府、企业、公民个人、其他民间组织及其内部成员的无偿资助捐赠，但这些资助捐赠只能用于其所开展的项目和必要的活动成本支出，不得用于其内部成员的工资福利支出和与所开展的项目无关的支出。任何来源的资助捐赠来源都要公开，必须向政府管理部门报告，提交预算和资金来源的资料，全部会计资料财政年度结束时要依法接受审计，并通过新闻媒体公示，接受社会各方面的监督。NGO之间常常通过相互间的竞争获取扶贫资源，只有更高扶贫效率的项目和组织才能胜出。完善的监督管理机制使挪用、贪污资金等违规行为发生的几率很小。此外，NGO组织管理方式也相当灵活，不分人种、年龄、性别、身份、职业、信仰、国别，只要具有公民资格和独立行为能力，不被剥夺政治权利，承认NGO组织章程，能够承担NGO委派的工作，都可以成为NGO成员，并且随时都有进入退出NGO的权利。NGO的这些特点与政府相对机构庞杂、 手续繁琐、文牍主义、效率低形成鲜明对比。

较高的组织效率提高了NGO扶贫资源的使用效率。NGO在实践中表现出较强的参与性、灵活性以及创新性。如2005年底江西省试点实施的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是我国第一次突破传统扶贫模式的尝试和创新。该项目注重村级社区的可持续性发展而非一次性的投入，注重软件的建设而非纯硬件的改善，注重对农民的观念的更新而非简单的纯技能的培训。其理念与政府一直推行的“造血”式扶贫极为相似，收到良好的扶贫效果。根据扶贫专家的研究表明，扶贫“八七计划”期间，参与中国扶贫的NGO与准NGO扶贫贡献率在20%～35%之 间，并且与政府主导扶贫项目的低效率和高失败率相比，NGO投资的扶贫项目往往是政府达不到或顾不了的偏远山区，瞄准的是最穷的贫困人口。尽管当地社会的发育程度低，群众执行项目的能力差，但项目成功率、资金回收率基本上在90%以上或者更高。

全球经验表明，在政府失灵或市场失灵的各类社会公共问题方面，非政府组织的作用十分显著。目前，非政府组织已经成为各国除政府和市场之外的第三种资源配置的机制。因此，实现我国扶贫模式的制度转型，积极探讨和实践政府和NGO合作模式，实现双方的优势互补是促进我国扶贫事业的有效途径。

基金项目：2007甘肃省哲社规划项目《甘肃少数民族扶贫开发对策研究》资金资助。

注 释：

① 国务院扶贫办政策研究室 资料

② ④赵俊臣.再论扶贫到户.http://www.xslx.com,2007-09-18.

③ 陈元.农村扶贫中非政府组织的参与［J］.农业经济，2007,(6):4

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［作者简介］陕立勤（1972—），女，副教授，硕士，西北民族大学经济管理学院，研究方向，经济学、区域经济学。

［收稿日期］2008-09-29

（责任编辑：梅文）