当前我国政府审计质量控制中存在的问题及对策与保证

甘肃省审计厅法制处

内容提要：审计质量是审计工作水平的综合反映和集中体现。近年来，各级审计机关在提高审计质量方面做了大量工作，审计质量状况有了很大程度的改善，但也存在一些问题，构建完善的审计质量控制体系，是实现审计最高目标的实现及审计机关未来发展的方向。

关键词：审计质量；管理；控制

中图分类号：F239.220文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0132-07

随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的深入，审计监督的职能作用更加强化，社会公众对政府审计的期望越来越高，审计在服务经济社会发展中发挥的作用日益明显。这些都对审计质量提出了更高的要求。审计质量是审计工作水平的综合反映和集中体现，是审计工作的生命。国家审计署在2003年至2007年“五年规划”中，将“提高审计成果质量”作为“实现审计工作法制化、规范化、科学化”的首要任务。

1.当前审计质量存在的问题及原因分析

审计质量包括审计计划、审计准备、审计方案、审计实施、审计报告、审计决定、结论落实等一系列环节的工作效果及达到审计目的的程度。近年来，各级审计机关在提高审计质量方面做了大量工作，审计质量状况有了很大程度的改善，但也存在一些问题。审计成果的质量和水平不高是当前影响审计监督作用发挥的关键。但由于我国的审计工作起步较晚，质量控制体系还不够完善，审计行为不规范，审计质量难以得到全面保证，存在一定的风险隐患。

1.1 当前审计质量方面存在的主要问题

1.1.1 审计计划不够科学，审计目标不够明确。工作计划带有一定的盲目性、随意性，部分审计目标未能实现或未能完全实现，特别是基层审计机关人员少，任务重，审计项目主要来源于党委政府交办和组织人事部门委托，工作难以做到有计划有安排，更谈不上计划的科学性、针对性。

1.1.2 审计准备不够充分，缺乏深入的调查研究。制定的审计方案脱离实际，操作指导性不强，审计重点不突出；审计实施中不能按照质量控制办法的要求，要么不做方案，要么方案中没有目标、步骤、重点内容及审计组成员分工；有的审计方案内容笼统固定化，没有根据审计对象的实际进行编制；有的审计方案没有履行相应审批程序；有的没有对审计对象的相关风险因素进行深入分析，对重要性水平的确定没有过程及依据，审计目标的描述过于简单笼统。

1.1.3 审计程序不严格。有的项目资料交接清单无审计对象签字；送达回证没有审计机关盖章；审计通知书没有在实施前3天送达；普遍存在审计工作底稿不充分，有的缺少定性和处理处罚的法规依据；收集的取证材料未经被审对象签字、盖章等。审计报告会议记录内容过于简单，小组审计报告中反映的问题在审计机关报告中没有反映，而审计报告审定会议记录中未作相应记录；个别项目中，对被审计单位或个人罚款,符合审计听证条件的,未履行审计听证告知程序等。

1.1.4 复核制度不落实。一些审计机关只重视审计结果，轻视审计过程的控制，审计复核制度流于形式。有的只有一级或两级复核；有的复核出的问题没有及时得到改正；有的从形式上履行了三级复核程序，但未签署意见，对复核的程序和内容也没有记录，各级复核机构和人员缺乏明确的责任分工，个别项目中，部门复核表中无复核意见。

1.1.5 审计实施不够彻底。重大问题没有查深查透，审计定性不够准确，审计取证缺乏严格规范，随意性比较大。在内控测评、抽样审计、分析性复核、计算机辅助审计等审计方法中缺少一种或几种。有的审计人员大量复印与审计事项无关的原始证据资料，有的出现审计证据不支持审计结论或二者不一致的情况；个别审计项目，对于重要事项取得的审计证据不充分，不足以对审计结论形成有力的支持。落实审计决定回执中未附相关落实情况证明材料。有的审计项目对审计日记要求较低，审计日记要素不完整，内容过于简单，没能完整地反映实际实施的全过程。有的甚至没有建立审计日记制度。

1.1.6 审计综合分析不够透彻。审计意见缺乏针对性、可行性，审计报告的质量和水平不高；审计信息不能完全满足公众的需求。无审计实施依据，无被审计对象会计责任界定和资料真实性、完整性承诺。个别项目对问题的定性处理还存在引用法规不准确、不完整或不引用的问题。

1.1.7 审计决定落实不够到位。一方面被审计对象对审计发现的问题没有采取有效措施予以整改落实，不能很好地采纳审计提出的建议和意见；另一方面有关部门、单位不能正确及时运用审计结果加大责任追究力度，影响审计结果运用效果。

1.2 原因分析

分析审计质量管理控制中存在问题的原因，主要有以下几个方面：

1.2.1 审计执法环境影响。我国《宪法》规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”由此可见，我国的审计体制实行审计机关直接受本级人民政府行政首长领导、审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导。在实际工作中，双重领导体制对地方审计机关的工作造成了诸多不利影响。个别地方政府领导担心因审计揭露的问题过多而需承担责任或影响政绩，行政干预审计机关依法揭露和处理问题。特别是当审计查出问题涉及上下级政府利益关系时，往往从本地区利益出发，隐瞒事实真相，或避重就轻、轻描淡写。这无疑影响了审计的独立性，审计质量难以达到预期效果。

1.2.2 法律法规对审计质量的影响。改革开放以来，我国的立法工作取得了突飞猛进的发展，各项法律制度已经日趋完善。但随着社会主义市场经济进程的加快，法律的修订、完善相对滞后，有些重要的法律、行政条例迟迟不能颁布，如《审计法》2006年2月修订，其实施条例的修订历时2年多时间还未定稿；还有相当一部分已出台的法律尚不完整，或随形势的发展亟待修订。各部门出台的法规不统一，一种违规问题依据不同法规可有不同的处理结果。有些问题的定性、处理及评价缺乏依据，有些依据模糊不清，有些依据有多种且相互矛盾，有些问题的定性、评价是凭借政策而不是具体的法律法规条文。这种状况导致了审计评价、审计定性、审计处理处罚在一定程度的随意性，直接影响了审计质量。

1.2.3 社会法制水平影响审计质量。审计涉及全社会不同的利益主体的利益，必然会触及一些组织和个人的利益，在某些地方、某些部门和单位有法不依现象也很严重。为了部门利益、单位利益、地区利益、本级利益，甚至个人和小团体利益，肆意违反法律，破坏财政经济秩序。在这种环境下审计部门也不可能不受影响，少数审计机关及审计人员执法不严，处理处罚随意性很大；执法监督不严，对其他行政执法部门执法违法现象常做淡化处理，特别是涉及政府行为时，更是漠然处之。

1.2.4 审计队伍素质影响审计质量。（1）审计人员质量风险意识不强。近年来，随着审计监督领域的不断拓展，审计覆盖面越来越大，审计项目越来越多，完成审计任务的压力越来越大。由于人员少，任务重，部分审计人员包括部分审计机关的领导疲于奔命，忙于应付，无暇顾及审计风险。主要表现为审前准备工作不充分，对被审计单位基本情况了解太少，尤其是对其所处的经济环境、业务流程、关联交易及其内控制度等未作审前调查；忽略了制定审计方案时的前置工作。一些审计人员审计责任感不强，在审计中瞻前顾后，患得患失，淡化自己的职责，只求完成任务，不顾审计质量，造成实施的审计项目多，打造的审计精品少，影响了审计质量；有的审计人员急功近利的思想比较突出，片面追求查处大案要案，忽视了全面审计，以真实性为基础、摸清家底的问题没有解决好，留下了风险隐患，有的仅依据被审计单位的会计报表和年度工作总结，不去被审计单位就完成了审计报告。（2）审计人员业务知识不全面。一些审计人员对被审计单位舞弊行为看不出、拿不准、识不破；少数审计人员对与被审计单位相关的法律法规掌握不全面，知其一，不知其二，对相关的行业规章及其政策规定平时不注重收集和学习，对审计发现的疑点难以做到有效判断；有的审计人员审计方法运用不当或方法单一，抓不住审计重点，泛泛而审，顾此失彼。（3）审计人员知识结构、思维方式单一。现有人员中大多都具备一般的会计、审计专业知识，但缺乏宏观经济、工程、法律和电子数据处理等多方面的知识，具有一定综合分析能力的复合型人才比较少，知识结构比较单一；有些审计人员满足于低层次查账，目的就是处罚；有的比较习惯于单纯的会计思维，多层次、多视角地透视问题不够，综合分析能力比较差，整体上应对复杂审计工作局面的能力比较弱。

1.2.5 审计行为不规范影响审计质量。（1）独立性无保障。从审计机关内部来看，审计人员准入制度还未建立，一些不符合审计专业需要的人员进入审计机关，特别是在基层审计机关，审计人员与被审计对象有着千丝万缕的关系，难以独立开展工作。（2）评价体系不健全。虽然审计署制定了一些审计规范，但更细化的操作标准却无章可循；复核审理往往只是程序的审查，即形式的审查，实质性审查几乎空白，一些有问题的审计报告成为审计机关作出审计决定的依据。（3）内部监督不力。针对审计人员在审计过程中的行为，审计机关虽然审前有公示和警示，审后有回访，但审计人员执行审计规范和审计纪律的真实状况，审计机关难以掌握，要求被审计单位进行逆向监督也难有实效，一些隐性的舞弊行为甚至还得到被审计单位的配合。（4）审计事项支配余地大。审计人员在被审计单位时，与派出的机关处于相对隔绝状态。审什么，重点是什么，审的力度如何，大都由审计人员掌握。对问题的定性、处理、处罚可调控的余地较大，“人情审计”就在所难免。（5）问责制度缺失。审计的一个核心内容就是责任，而作为审计主体的审计人员，目前要承担的责任并不大。对审计责任事故、错案难以明确界定，没有建立一整套细致、可操作的责任追究制度，权力、利益与责任、风险的不均等，会使少数审计人员“无所畏惧”，加剧了审计风险。

1.2.6 审计成果利用不充分。一方面，在现实工作中存在一些审计项目开展得轰轰烈烈，而最终效果平平的问题，除了计划不当和工作不深入外，一个重要的原因就是对取得的审计结果分析不透和审计成果利用不够，只揭露处理问题，不研究分析并提出解决办法，问题得不到整改，建议没有被采纳，体现不出审计的价值，没有实现审计的高层次。另外，当前各级审计机关审计力量不足，加上明确界定经济责任的难度和工作量较大，直接影响经济责任审计成果运用，也影响到审计成果质量。

3.实行审计质量控制的对策

审计质量管理和其他管理一样,应当采用事先计划、事中控制和事后检查考核的方法,做到有计划、有措施、有执行、有检查、有总结。审计质量的全过程管理就是要抓好审计计划、审计准备、审计实施、审计终结等环节的工作质量。

3.1 搞好审计项目计划阶段控制，是审计质量控制的前提

审计项目计划阶段的控制，是指在审计工作进行前对审计质量控制的总体规划，是整个审计质量控制的起点和首要环节。年度审计项目计划的编制要紧紧围绕审计工作总体目标，围绕经济社会发展的大局，党和政府工作的中心，群众关心的热点问题，以“压数量、保质量、抓重点、出精品”为原则，达到立意高，选项准，思路清，目的明，具有宏观性、针对性和科学性。在审计项目计划确定之后，应当着重关注以下几个方面的质量控制：

3.1.1 突出专业性、选好审计组。执行审计任务的人员必须具备与执行审计任务相适应的专业胜任能力，熟练掌握与审计事项有关的法律法规政策，熟悉审计的程序和方法;可以举办相关业务技能培训, 使审计人员了解并掌握有关专业知识、熟悉被审计单位所在行业领域内新的问题，以便于开展审计工作;做好对审计组成员的合理分工。组成审计组时应结合审计项目的性质、计划工作量、项目复杂程度和时间要求等，确定审计组的结构和人数。审计分工应考虑审计组人员结构和审计人员自身情况，扬长避短，使每个审计人员都能最大程度地发挥自身的作用。

3.1.2 搞好审前调查，理清工作思路。审前调查是确定审计工作重点内容和审计范围、选择审计方法和步骤、制定审计实施方案的前提和基础。在审前调查中，审计人员除了要制定审前调查提纲，设计审前调查表格外，还要走访被审计单位及其业务关联单位、相关主管及监管部门，搜集财务数据、业务数据、电子数据和综合资料；并对搜集的调查资料进行分析性复核，对被审计单位内控制度进行初步测评，确定审计项目的重要性和审计风险。要了解被审计单位的经济性质、管理体制、机构设置及财政财务隶属关系等情况。在调查了解的基础上，审计人员要运用职业判断，对所掌握的内容进行认真、细致的分析，找准审计工作的重点。

3.2 重视审计项目准备阶段控制，是审计质量控制的基础

审计项目准备阶段的主要任务是编制审计实施方案。审计实施方案是审计质量控制的“龙头”。它是在审前调查的基础上形成的第一个综合性文档，通过统筹计划和安排，明确具体目标、细化内容、突出重点；实施方案是执行审计和质量检查的标准，依照实施方案，可以明确审计人员审什么、怎么审、是什么，从而最大限度地减少审计人员的随意性；审计实施方案是审计报告的基础。审计报告中的审计评价严格要求审计组对所涉及的审计领域发表审计评价意见。因此，好的审计实施方案是审计质量控制的灵魂，是审计组的“作战计划”，是审计人员现场作业的“路线图”。在编制审计实施方案时，要对审前调查所取得的资料进行分析，关注资料间的异常变动，分析被审计单位财政收支、财务收支及有关的经济活动中可能存在的重要问题和线索，确定审计重点；收集了解与审计事项有关的法律、法规、规章、政策和其他文件资料，对曾经审计过的单位，要查阅了解过去审计的情况，从促进加强管理、完善制度、提高效益出发，确定具体审计目标。在分析被审计单位有关情况的基础上，运用重要性和谨慎性原则，对审计风险进行评估，紧紧围绕审计目标确定审计的范围、内容、步骤和方法。审计组在实施审计时，要对被审计单位相关内部控制进行测试、分析和评价，进一步确定审计重点、步骤和方法，做到有的放矢，确保每一项审计都能在严肃财经法纪，促进加强经营管理和服务宏观调控方面取得明显成效。

3.3 强化审计项目实施阶段控制，是审计质量控制的核心

审计实施阶段的质量控制是对具体的审计过程的控制，是审计质量控制的核心。

3.3.1 现场作业控制。审计人员要严格按照审计实施方案确定的具体审计事项，采取各种审计手段，收集书面、实物、视听、电子数据、口头、鉴定结论、勘验笔录等审计证据。收集的证据必须具备客观性、相关性、充分性和合法性。如实际情况确需调整审计实施方案的，应经批准审计实施方案的人员或审计会议批准。

3.3.2 审计日记和审计工作底稿控制。审计组在审计实施过程中，应当真实、完整地逐日编写审计日记。它反映了审计人员每日实施审计的全过程，是规范审计人员审计工作、划分审计责任、提高审计质量的直接手段。审计人员在审计过程中必须严格执行审计程序，按照审计准则的有关要求，获取直接、有效、确凿的审计证据，审计证据必须足以证明审计事项的真相、足以支持审计处理处罚决定，然后根据取得的审计证据对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，编制观点明确、条理清楚、格式规范、手续完备、有理有据的审计工作底稿；审计组长（或委托相关人员）复核审计工作底稿，责成审计人员及时纠正审计工作中存在的问题。

3.3.3 汇总、复核审计证据和审计工作底稿控制。在审计实施初步完成后，审计组要对审计证据和审计工作底稿进行认真的汇总、整理、复核，检查审计实施方案规定的审计事项是否已经实施审计；审计目标是否实现；事实是否清楚；审计证据是否充分等，对不足部分作必要的补充。

3.3.4 审计组审计报告控制。审计组对审计事项实施审计后，应当提出审计报告。审计组的审计报告应当如实全面、原汁原味地反映审计人员发现的问题，应在审计组长审核后征求被审计单位的意见，审计组所在的部门要对审计实施方案确定的审计目标的实现程度，审计事实的清晰性，审计证据的充分性，适用法律、法规、规章的正确性，评价、定性、处理、处罚和移送处理的恰当性等进行复核，并提出书面意见。

3.4 优化审计项目终结阶段，是审计质量控制的关键

审计终结阶段的质量控制即审计质量的反馈控制，是审计质量控制的重要环节。

3.4.1 审计机关审计报告控制。审计报告环节质量控制，主要是抓好审计报告的起草、征求意见、审议、报出，审计案件线索的移送和审计情况专报的拟写及报出环节的质量。审计报告是审计监督活动的“产品”，是实施审计后对审计项目作出审计结论的书面文件，是审计风险的最终载体，要想提高审计项目的质量，重视审计报告的撰写是非常必要的。

在审计报告形成阶段，审计项目管理者应再次核对审计实施方案、审计日记和审计工作底稿三者的一致性，以避免重大问题的漏缺，及时采取补救措施，规避审计风险。审计报告应以审计工作底稿为基础，以审计证据为依据，它的材料源于审计实施过程中所发生的每一次具体工作内容。因此，在出具审计报告前应认真完成对审计取证和审计底稿的复核工作，做到审计取证数据、事实及描述准确，编制审计底稿的依据合理、对问题的定性准确，且必须根据法律法规评价审计项目，评价要准确适度，对于审计过程中未涉及的具体事项，以及标准不明确的事项不应在报告中进行评价，审计报告措辞要严密，定性要准确，处理意见要客观公正、实事求是。对审计发现的问题，要认真分析研究并加工提炼，把微观成果提升到宏观层面，充分发挥审计工作在促进经济发展中的积极作用，有针对性地提出对策和建议，为党政领导宏观决策提供依据。对事关改革和经济发展大局，拿得准又能说明问题的审计情况，要随时报告，切实提高报告的针对性和时效性。同时，要加强对审计报告表述方式的研究，报告既要用绝对数说明事实，还要注意用相对数表明问题的性质和严重程度；既要原汁原味地反映审计情况，还要有理性分析和可行对策建议。

3.4.2 审计项目复核控制。审计复核作为审计项目质量控制的关键环节，是审计机关实行审计质量内部控制的一项重要机制，也是提高审计质量，防范审计风险，确保审计机关依法审计的重要措施。6号令推行的复核制度是 “三级复核，二级把关”的复核机制，即审计组长、审计组所在部门、法制机构三级复核，法制机构负责人，审计业务会议二级把关的复核控制。要认真落实三级复核职责，规范复核程序，强化审计组长和业务部门负责人复核责任，加强审计组长对审计证据、事实的复核，业务部门负责人对审计定性、报告的复核。加强审计机关内部专职复核工作，加大复核力度。未经专（兼）职复核的审计项目，其审计业务文书不能签发。同时要完善并坚持审计业务会议制度，对重大事项和重要问题的处理，应当经审计业务会议集体研究决定，避免因少数人说了算而影响审计组、审计人员工作的积极性。

3.4.3 审计项目整改体系控制。重视审计项目后续工作，是完善审计质量控制的延伸。任何项目结论、建议重在落实。提出的建议、处理处罚措施如果不落到实处，那么项目的所有程序、付出的劳动都是无意义的。完成审计报告提交，制发审计决定只是完成了审计任务的一半，审计跟踪整改是一个完整审计项目的重要组成部分，是具体审计项目程序的继续和深入，是决定审计成效高低、提升审计成果、发挥审计作用的最终体现。（1）是要完善审计项目考核管理，把审计整改落实情况纳入审计考核范围之内。（2）是建立责任追究制度。对审计整改情况，要进行分析研究，分清责任。属于审计机关内部原因造成审计结论不能落实或落实不好的，要追究相关当事人员的责任；对被审计单位原因造成的，则要求被审计单位限期落实，必要时借助行政、司法手段强制执行。（3）是要分清层次，突出重点，对不同的审计项目采取不同的整改检查方法，把书面反馈、现场督办、审计回访、审计结果公告、后续审计等多种手段有机结合起来，提高审计整改落实工作的质量和效率。

3.5 抓好审计成果的利用，是提高审计质量的途径

审计成果质量是审计工作的核心。目前，审计成果质量不高，一个重要的原因就是对取得的审计成果分析和利用不够，体现不出审计的价值。成果利用在很大程度上决定了一个项目的成败优劣。

3.5.1 抓好成果的综合分析，提升审计成果的质量和水平。综合分析是指在查实问题后对其进行定性、定量分析，提出的问题是否符合客观情况，是否抓住了事物的本质，是否从体制、机制上和制定、修改、完善法规的高度上提出解决和预防问题的办法。如果只揭露处理问题，不研究分析并提出解决办法，就没有实现审计的宏观性和高层次。要从大量的数据资料中归纳出规律性的东西，而不被表面现象所迷惑，要通过去粗取精，去伪存真，反映出问题最核心的、最本质的东西。一篇分析材料能否引起党委、政府及有关部门的重视，关键在于反映问题的普遍性、倾向性和重要性。审计揭露和反映问题的最终目的是为了促进整改，更重要的是要促进完善制度和法规，堵塞漏洞，标本兼治。审计建议，不能就事论事，只见树木不见森林；建议要有针对性和可操作性，不能空谈和泛泛而谈。

3.5.2 抓好成果的利用，扩大审计成果的影响。目前，审计报告、审计信息一般只对上级报送，审计成果的利用率不高，大量的审计信息和成果被闲置，得不到有效利用；需要掌握审计情况的部门得不到这些信息，形成浪费和重复检查。因此，在重点提高审计报告的质量的同时，要向其他管理部门、监督部门通报审计成果，促进监督管理主体之间的信息共享，不仅可以有效避免重复监督，更重要的是，这些部门根据审计信息，可以修改制定完善有关法规，能更好地利用审计成果，促进经济的规范。另外，创造条件逐步实行审计结果公告制度，大力引入社会监督和舆论监督，也是扩大审计影响、提高审计成果利用的有效途径。

3.5.3 抓好成果的实现，发挥审计成果的作用。审计工作的最终目的是促进规范、正本清源。提高审计质量，不仅在于审计查出了什么问题，提出了什么建议，还在于这些问题是不是得到了整改，建议是不是被采纳。简单地说，就是审计成果有没有转化为“效率”。实现审计成果的作用，应关注三个方面：一是关注审计结论落实情况。审计不仅仅是做给别人看的，更重要的是守土有责，确实发挥审计的监督作用，要坚持审计结论跟踪检查，实行结论落实反馈制度和审计回访制度，督促结论落实，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳。二是关注移送案件的查办情况。应当及时了解向纪检、司法机关移交案件查办落实，必要时还要派出人员协助纪检、司法机关查办。三是关注制度法规的修改完善情况。审计从体制、机制上提出解决问题的建议，促进制度法规的修改完善，比查处几个问题意义更为深远，但难度也更大，有必要重点予以关注。

3.6 加强审计项目档案管理，是提高审计质量的历史要求

审计档案是项目审计的主要载体，是审计业务基础建设的重要组成部分，是审计经验、业绩、责任等的一个积累，是审计历史的一个浓缩，它所保存的都是在审计过程中形成的各种文字、图表、照片、声像等等的历史记录，对今后的审计事业的发展具有借鉴意义，加强对审计档案的质量控制，也是把好审计项目质量关的一个很重要环节。所以在档案的建立、保管、查阅等方面都要形成质量管理制度，以约束档案的各项管理行为。

综上所述,政府审计控制体系，是全员、全过程、全方位的控制，各个环节相互融通、相得益彰。审计质量控制就是为提高审计质量,坚持以人为本,以计划、制度、标准、方法、程序等的管理为基础,保证审计组织的工作效率和效果,对审计工作进行全员、全过程、全方位的组织、控制和监督,以保证审计工作质量和审计项目质量的全面管理。

4.实行审计质量管理和控制的保证

构建完善的审计质量控制体系，为实现审计最高目标而持续进步，是审计机关未来发展的方向。抓好审计质量控制体系建设，是审计机关落实科学发展观措施之一。我们知道，提高审计质量是一项系统工程，需要审计机关及其领导干部树立科学的工作理念，机关内部各职能部门齐抓共管，有序协调，全体审计人员不懈努力，扎实工作等予以保证。当前，除了严格落实审计质量控制体系各环节措施要求外，还必须从以下几个方面予以保证：

4.1 依法审计，客观公正，坚持审计质量控制的法律依据

“依法审计、客观公正”是审计工作的基本原则，它包含三层含义：一是要依法开展审计工作，严格履行审计监督职责；二是坚持每项审计都要摸清真实情况，充分揭露问题；三是坚持以事实为依据，以法律为准绳，实事求是地认定和处理问题。多年的审计实践充分说明，“依法审计”是审计工作的最高原则，“客观公正”是审计工作的最高标准，坚持“依法审计、客观公正”的有机统一，是保证审计质量的关键。

坚持“依法审计、客观公正”，有两层含义：一方面要坚持原则，敢于审计。讲的是审计机关和审计人员要本着对国家负责，对人民负责，对法律负责的态度，敢于把影响国计民生、影响群众利益的重大违法违纪问题揭露出来，并依法予以严肃处理。另一方面，要实事求是，善于审计。讲的是审计机关和审计人员要善于将“依法审计”和“客观公正”二者有机地结合起来，既要坚持从维护法律尊严的高度开展审计监督，依法充分揭露违法违规问题和经济犯罪行为，又要按照“三个有利于”标准和科学发展观要求，实事求是地看待和处理问题。当前，在经济社会实现又好又快发展的背景下，审计客体和执法环境发生着日新月异的变化，许多新情况、新问题不断涌现，审计和其他相关法律法规已经出现了一些不相适应的地方，我们更应当学会善于审计，就是要把审计发现的问题，放在经济发展的大环境下去考虑，放在促进被审计对象发展的层面上去研究，放在推动体制、机制和制度的建立、完善的角度去处理。在此基础上，我们还要进一步加强和完善审计法律法规建设，为依法审计提供法律保障。作为审计法制工作机构，要注意吸收和搜集广大审计人员对法律法规建设的意见和建议，积极主动参与有关审计法律法规的起草、征求意见活动中，推动审计法律法规建设进程，努力使我们的审计工作做到有法可依。

4.2 以人为本，领导先行，创造审计质量控制的环境基础

审计质量控制中最活跃、最积极的因素是人。因此，我们应当树立人本观念，坚持把提高人的素质作为实现审计事业又好又快发展的永恒主题，努力建设一支政治坚定、作风过硬、业务精通、纪律严明，适应审计工作不断发展变化需要的审计干部队伍，这是提高审计质量的基础和关键。加强审计质量控制，必须加强审计队伍建设。

4.2.1 进一步加强和改进思想政治工作。应当教育和引导广大审计人员增强从事审计工作的事业心和责任感，大力倡导热爱审计事业、忠于审计事业，始终“把审计当事业来做，把审计当学问来做”，从而保持开拓进取的精神状态；自觉弘扬“清正廉洁、秉公执法”的职业道德，始终保持审计的独立性。如果在审计人员中发生由被审计单位报销个人费用等不自律现象，那么审计质量就无从谈起，审计监督的公正性就会遭到质疑。

4.2.2 进一步改造我们的学习。加强经济理论、审计业务、政策法规培训，不断提高干部队伍的业务素质。加强宏观经济、法律制度以及现代科技、计算机等相关知识的学习，开阔眼界、启发思路，增强认识和把握问题的能力，倡导用辩证法的观点去分析和解决工作中遇到的新情况、新问题，全力打造适应新形势需要的复合型审计人才。当前，为了应对金融危机，我国财政政策由稳健转向积极，货币政策由从紧转向适度宽松，审计监督从内容到方式等，如何有效跟进，都是我们目前需要抓紧研究的课题。

4.2.3 进一步增强审计质量是审计工作的生命线的意识。主要是提高审计人员特别是领导干部贯彻执行审计规范的自觉性，增强规避审计风险的能力。法制处要进一步加强对审计准则等规范的宣讲和学习，强化审计人员的风险意识和规范意识，严格贯彻执行审计准则，防范审计风险。

4.2.4 实行科学有效的审计目标管理考核制度。形成有利于人才脱颖而出和充分发挥作用的有效机制，积极试行主审竞争上岗等制度，创造条件，逐步建立与审计职责和能力相适应的干部考评制度，大力培养审计业务骨干，实现审计事业的可持续发展。

4.2.5 审计质量控制作为各级审计机关共同面临的任务，同样需要全体审计人员的共同参与。通过全员参与，可以使审计人员充分认识到自己在审计质量控制中扮演的角色。审计人员既是审计项目的执行者，又是审计质量控制的管理者。从而最大程度地激发广大审计人员的积极性和主动性。

4.2.6 重视审计质量控制中领导者的作用。为了充分发挥审计监督的职能作用，审计机关的领导干部，应当认真研究制定审计质量控制的方针、原则和目标，并为加强审计质量控制创造一个良好的工作环境。特别是担任审计组长的领导干部，更应该带头贯彻执行与审计质量控制有关的制度和标准，作为审计质量的“第一责任人”，统一组织领导审计质量管理活动，履行好与审计质量控制有关的指导、审批、审定职责，以确保审计项目质量目标的实现。

4.3 抓住关键，讲求实效，突出审计质量控制的关键环节

审计质量控制要善于抓住审计过程中的关键环节，“全面审计、突出重点”是审计工作必须长期坚持的指导方针，也是提高审计质量的根本要求。只有在把握全局的基础上，抓住要害，突出重点，查深查透，才能事半功倍，增强审计质量控制的实效。

4.3.1 把好审计项目计划关。首先是抓好每年审计项目安排前的调研论证工作；其次是抓好审计方案有计划、有重点、分步骤的落实工作。

4.3.2 把好依法审计关。核心在于确保做到坚持原则，敢于如实揭露和反映问题，敢于依法处理问题，保证国有资产和国家财政资金的安全、完整和有效使用。

4.3.3 把好审计报告关。报告立意要深，层次要高，分量要重，质量要好，成果要大。

4.3.4 把好审计结果的跟踪落实关。特别是对移交查处的重大案件线索，要与有关部门加强联系，督促落实，跟踪到底。

4.4 完善制度，严格管理，健全审计质量控制规范体系

审计质量控制的重点在于审计工作规范化，即能不能依法规范审计活动，不断健全并落实各项有关制度和内控措施。

4.4.1 要加强审计规范体系建设。重点加强审计准则和审计质量控制标准的制定和完善。审计署正在抓紧制订、修订有关审计准则和操作指南，待征求意见稿下发后，我们应当积极参与，把自己对工作的思考和建议认真地提出来，使制定的审计准则密切联系实际情况，切实提高审计准则的科学性和可操作性。

4.4.2 加强审计质量控制制度建设。以审计责任追究为核心，建立和完善以审计复核、审计考核和审计责任追究为主体的审计质量控制制度体系。

4.4.3 严格审计过程管理。主要是将审计准则、审计质量控制标准和制度落实到审计方案、审计证据、审计底稿、审计报告等审计的各个环节，把质量管理的目标和要求贯穿于审计工作全过程。

4.5 科学考评，明晰责任，强化审计质量监控应对机制

运用多种方式积极开展审计质量管理活动，对审计项目质量进行科学考评，是审计质量控制的重要方面，也是促进增强质量意识，提高审计水平的有效途径。

4.5.1 加大事前、事后控制力度。审计组和所在部门要重视搞好审前调查，编制好审计方案，为审计项目的高质量创造好的前提。另一方面，要加强事后控制，重视开发利用审计项目成果，不断提升审计成果质量。

4.5.2 严格程序记录。各类证明材料要真实、可靠，报告修改依据要准确、充分，所有审计公文送达回证内容要完整无误。

4.5.3 重视外部监督。适时组织上级对下级质量检查、系统内同级交叉检查观摩和政府法制部门评议等质量检查活动。

4.5.4 开展创先争优。开展优秀审计方案评比、优秀审计报告评比、优秀审计成果评比等活动，调动审计人员重视、提高审计项目质量的积极性。

4.5.5 完善质量问责制。规范界定行政首长、分管领导、法制机构、审计组所在部门、审计组长、审计人员在具体审计项目质量管理中的责任，是建立问责制的前提，要通过规范审计过错追究行为，加强审计项目质量控制的制约机制。

4.6 改进方法，完善措施，推进审计质量控制的技术创新

审计工作要充分发挥其职能作用，适应经济发展要求，必须借助于现代管理理论，创新审计质量控制的理念、制度和手段、方法。特别是面对市场经济发展的新形势，社会各界对审计工作的要求越来越高，审计对象的经济活动越来越复杂，审计工作的任务越来越重。与时俱进，开拓创新，积极探索和应用适应新形势发展要求的审计技术与方法，也是提高审计质量，圆满完成审计工作任务的重要举措。

（执笔人：茹进军）

参考文献：

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［2］崔振龙.审计质量管理的发展趋势——战略质量管理［J］.审计署审计科研所.

［3］胡友良.国家审计项目全面质量管理的原则 ［J］.河南省审计科研所.

［4］审计署2008至2012年审计工作发展规划［EB/OL］.国家审计署网站.

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［6］史宁安.国家审计项目全面质量管理［M］.中国时代经济出版社.

［7］王会金.论审计质量控制体系.

［8］陈永多 ,李宗林 ,颜少凯 .关于构建审计质量监控体系的思考.

［9］陆晓晖 .试论我国政府审计质量控制体系的建立.

［收稿日期］2008-10-24

（责任编辑：林月）