公务员法中公务员聘任制度研究

张 洋

摘要：公务员聘任制是我国公务员制度中的一种新制度。公务员聘任制不同于普通公务员制度。也不同于我国部分地区推行的政府雇员制度，是机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。公务员聘任制有着重大意义，但也存在不少问题。

关键词：公务员：聘任制

中图分类号：D630.3

文献标识码：A

文章编号：1004－0544(2009)12－0116－03

英国在世界范围内最早建立文官制度。由于文官地位稳定、优越，层层对上负责，在很大程度上倦怠了许多人的事业进取心，这造成文官的思想保守、官僚主义滋生、办事效率低下。而近二十年来国外公务员管理越来越多地采用聘用制，究其原因。主要是引入现代企业对人员进行合同制管理的经验，弥补委任制之不足，消除长期实行委任制带来的公务员能进不能出、缺乏活力等负面影响。

在我国，聘用制最早适用于“三资”企业，尔后国有企业应用，逐步推广到事业单位、乡镇党政机关以及其他机关。自20世纪80年代起，我国开始实行乡政干部聘用制作为契约合同管理的聘用制，其所具有的优越性远超出其初衷，因而成为干部人事制度改革的重大举措在全国推行。

一、公务员聘任制的具体内容

1公务员聘任制的特点。(1)合同管理。机关对聘任制公务员的管理主要是依据公务员法和聘任制合同进行的。是根据合同的约定履行职责，享受相应的待遇。(2)平等协商。机关与应聘人员的地位是平等的。在签定聘任合同以后，虽然机关与聘任制公务员的关系已经变成隶属关系，但双方仍然可以通过协商一致，变更或者解除聘任合同。(3)任期明确。聘任制公务员都有明确的聘任期限，公务员法规定为1至2年。聘任期满，任用关系自然解除。需要时，可以约定续聘。

2公务员职位聘任制的聘任方式及聘任合同。根据《公务员法》第95条的规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”一是公开招聘：在明确职位要求、任职的具体条件、职数、级别和招考的要求等情况下，在一定的社会范围内公开招聘；二是直接选聘：直接选聘的范围要小得多，目标较具体，针对性强，程序相对简单。聘任公务员，无论是公开招聘还是直接选聘，都不能超出各机关的编制和工资限额，只能在限额内进行。

聘任制的实行通常是由聘任部门与被聘任人员签定聘任合同。公务员法第97条款规定，聘任合同的签定应当遵循平等自愿、协商一致的原则，并且应当采用书面形式。聘任合同应当具备合同期限、职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。一是聘任合同期限：聘任合同期限是聘任单位与被聘任人员权利义务关系存续的期限，也是被聘任人员享有公务员身份的期限。公务员法第98条第2款规定，聘任合同期限为一至五年，聘任合同可以约定试用期，期限为一个月至六个月。二是职位及职责要求：聘任制公务员的职位与职责要求，与一般公务员有所不同，其职务与职责的特殊要求，双方应当在聘任合同中协商确定，以保证聘任制实效的切实发挥，保证被聘任人员能够人尽其才，人尽其用。三是聘任制公务员的工资、福利、保险待遇条款：公务员法第98条第3款规定。聘任制公务员的工资，按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门确定。一般而言，聘任制公务员的工资福利等待遇应当高于同类同级委托制公务员，因为聘任制公务员身份不是常任的，如果违反合同，就可能被解聘。因此。聘任制公务员的职业风险要大于委任制公务员，在工资福利待遇上，应当考虑其职业风险要素。另外，聘任制公务员一般是以其特殊的才能服务于国家机关。一般都是经过竟聘的优秀人才，因此，在其聘任期内应当享有较高的工资福利待遇。四是违约责任条款：聘任合同是一种劳动合同，合同双方经协商一致可以变更或者解除。如果一方出现违约，则应承担违约责任。

3争议解决机制。人事争议仲裁主要是针对职位聘任制公务员的，因为聘任人员和单位签定的是合同。在履行合同中发生争议以后，可以向一个中立的人事争议仲裁委员会申请仲裁。公务员法第100条共用4个条款建立了因履行聘任合同而产生争议的人事争议仲裁制度。一是人事争议仲裁的原则第2款规定，人事争议仲裁的基本原则是合法、公正、及时。其中，合法原则要求人事争议仲裁应当依据国家法律法规的规定以及双方当事人合同的约定，对双方的争议进行裁决；公正原则要求人事争议仲裁不得偏袒一方，必须平等对待双方当事人；及时原则要求人事争议仲裁应当按照在规定的期限内及时完成，以保障机关工作秩序的正常化。二是人事争议仲裁机构第3款规定，人事争议仲裁的处理机构是人事争议仲裁委员会。由公务员主管部门的代表、聘任制公务员的代表、聘任机关的代表及法律专家组成。

二、公务员聘任制的意义

1满足机关用人需求。面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，政府事务更加灵活多变，但目前由于知识与视野的限制，政府现有的专业人员无法满足需要。同时因公务员的职级工资制无法为特殊岗位需要的专业人才单独规定工资水平，公务员制度的职位分类和薪酬体系缺乏灵活的激励机制，使得公务员队伍中具有专业技术的人才严重流失，如在中央国家机关。外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业。其中流失比重最大的是政府急需的专业人才。导致政府机关的人才资源结构性矛盾比较突出。公务员聘任制弥补了政府专业人才的不足，优化了政府的人才结构，形成了多层次的政府人才队伍。

2降低了机关用人成本，提高政府行政效率。公务员聘任制有助于降低机关用人成本，机关可直接招聘适当人员，不必经过严格的考试录用和长期培养，同时，公务员聘用关系终止后聘任制公务员即与机关脱离关系，机关免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧。同时，还有助于提高政府行政效率。传统的非聘任制公务员大多是通用型人才，但缺乏适应政府工作的特殊岗位的专业技术技能。“公务员的素质决定着政府的管理水平和效率”。而聘任制下的公务员是某些领域某行业的优秀人才，处理大量专业性的行政事务会有更高的效率。另外，公务员聘任制的职位根据职位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗、因岗用人，岗位职责清楚、任职条件明确，有利于调动公务员的积极性、创造性，从而也有利于提高政府的工作效率。

3健全了机关用人机制，促进公务员制度进一步改革。公务员聘任制使机关用人方式更加科学合理，更加人性化、弹性化。传统的公务员制度难以形成面向社会的“开放性系统”，不能随时从社会上吸收优秀人才并同时吸收多样的思维方式和各种专业知识，不能满足政府公共管理对专业人才的需求，致使公务员队伍人员结构的固化与僵化，造成公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等诸多弊端。党的十六大报告中指出，要努力形成广纳群贤、人尽其

才、能上能下、充满活力的用人机制。公务员聘任制打破了传统公务员制度用人“唯资历论”、“唯亲疏论”的观念，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府用人观念更加合理化、理性化。公务员聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关用人方式，解决了公务员能进不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流动更加合理，健全了用人机制，并且为我国公务员制度的未来改革指明了方向，将促进我国公务员制度的进一步改革。

4完善了公务员权利救济体系。传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，不能向法院提起诉讼。这些有限的行政救济，不仅缺乏透明度和公开性，而且由于程序上的不公正，很难做到对所诉内部行政行为的进行公正而彻底的救济。“人类社会最好的结局就是司法审判。”公务员聘任制将司法救济纳入了公务员的救济体系。聘任制公务员对人事仲裁决定不服。可以向人民法院提起诉讼，是对行政救济内在局限性的有效补充。完善了公务员权利救济体系。

三、公务员聘任制存在的问题

在实践中，虽然我国在20多年前就有地方实行了公务员聘任制，但却因为没有具体的法律依据，各地做法不一，实践中也出现了很多问题。虽然这次《公务员法》对公务员聘任制作了专章规定，但所作的规定比较原则和抽象。公务员聘任制存在着很多问题。

1可聘任职位不明确。公务员法规定制适用于两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅助性职位，对哪些是专业性较强、哪些是辅助性职位缺乏具体而明确的规定。

2聘任程序不完善。公务员法规定机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘可以参照公务员考试录用程序进行，但是直接选聘却没有相关的程序规定。在操作中可能引发腐败。

3聘任工资、福利、保险等无具体规定。公务员法规定聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。但是有关聘任制公务员协议工资如何确定。福利、保险待遇等如何确定，都没有具体的法律规定。

4人事争议仲裁规定不明确。公务员法规定建立人事争议仲裁制度。但却有多处规定不明，人事仲裁委员会是常设机关还是根据需求临时设立；如果是常设机关，那么应该设置在省、地、市、县的哪一级政府里面；如果是根据争议的发生而临时设立的机构话，那么它的公正性、权威性如何保证：还有如果对仲裁结果不满意，应该向哪一级的法院提起诉讼；这些在《公务员法》的规定都不明确。

5对聘任合同的司法救济存在问题。公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，现行行政诉讼法明确把因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起的争议排除在受案范围之外。即便将其列入行政诉讼的受案范围，也存在问题：首先，由于我国关于公务员聘任制聘任合同的法律法规不健全，即使诉讼到法院，法院又依据哪些法律文件来作出公平公正的判决；其次，因聘任合同的履行发生争议而提起诉讼的既可能是公务员一方。也可能是用人机关一方，但现行行政诉讼法规定被告只能是行政主体一方。此外，对聘任合同的司法救济，在审查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多问题。

四、对策建议

1明确聘任制的适用范围。聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位。这类职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面，包括领导职位和非领导职位。其特点是与机关的优质高效运行密不可分，而且要求具备较高的经过一定时间的专门学习才能把握的专门知识技能。二是辅助性职位。这类职位事务性强，在机关工作中处于辅助地位，如书记员、资料治理、文件分发、数据录入等方面的职位。这部分工作的社会通用性较强，可与人才市场相衔接，具有用人成本低、效率高的优势。

2聘任人选的产生方式。根据公务员法第96条规定，机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘参照公务员考试录用的程序进行；直接选聘是与符合条件的人员直接签定聘任合同。两种方式都要坚持公开、平等、竞争、择优的用人原则。

3科学定编设岗。实行公务员聘任制。必须在编制限额和工资经费限额内。因此，推行公务员聘任制治理，科学定编设岗是前提和保证。定编设岗要适应市场经济的要求，从人力资源合理配置的高度，围绕单位的发展中心和整体目标进行认真研讨。

4聘任合同的签订及合同内容。公务员法中有关公务员治理的一般原则和制度精神适用于聘任制公务员的治理。此外，公务员法中有些不受任用方式限制和影响的具体规定也适用于聘任制公务员。签订聘任合同应当坚持平等自愿、协商一致的原则，采取书面形式进行。非书面的聘任合同无效。聘任合同应当具备以下几个必备条款：一是合同期限，聘任合同期限为一年至五年，不能短于一年：二是职位及其职责要求，这是聘任合同的核心条款，是对公务员设定的义务条款；三是工资、福利、保险待遇，聘任制公务员的工资实行协议工资制；四是违约责任。此外，聘任合同还可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。

5建立业绩评价体系，加强岗位绩效考核。目前的公务员考核，普遍存在考核缺乏明确的目的，通常使考核流于形式，起不到激励约束作用。公务员聘任制使考核有了明确定位，即考核结果作为公务员续聘、解聘或者调整岗位、薪资的重要依据。因此，建立公务员绩效考核体系，加强岗位绩效考核是公务员聘任制顺利运行的重要保证。岗位绩效考核就是要通过收集、分析、评价聘任制公务员在其工作岗位的工作表现和工作成果，实现公务员工作业绩客观、科学、公正地考评，从而公平处理公务员的待遇、续聘、解聘等问题。建立以定量考核为主的业绩评价系统，依据人力资源规范治理的目标和职位序列要求，对岗位进行分类。在岗位分析和研究的基础上，相应制定“岗位说明书”，说明书要对不同的岗位目标、任职要求、职责范围、行为规范进行具体说明。考核的内容应当与岗位的实际需要相符合，并区分优秀、称职、基本称职、不称职不同等级的具体行为。此外，也可采用实行领导考核与群众评议相结合、考核工作实绩与考核工作态度相统一的综合考评办法，采取“个人述职、景化打分、综合评估”等步骤实施，最后按得分确定不同等次。

6改革分配办法，实行协议工资制。收入分配是否合理，直接关系到聘用制公务员的经济利益，也关系到公务员聘任治理改革的成功与否。工资作为物质利益的主要表现形式，也是调动聘任制公务员积极性的主要手段。对聘任制公务员采用协议工资制，实现工资报酬由档案工资向以岗定酬的转变。在协议工资实际操作中，工资数额应完全取决于劳动关系双方的意愿。在劳动力人才市场交易法则的指导下，由聘用单位根据其工作岗位的性质、工作量大小、工作难易程度等因素与其协商确定。并在聘用合同中予以明确。其基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和住房公积金等应按国家和地方关于机关公务员的标准执行。采取协议工资形式确定聘任制公务员的待遇，不仅切合实际，又灵活简便，还可每年进行调整，具有较强的实用性。

7实行人事代理，重视和完善社会保障。推行公务员聘任制，目的是增强机关单位活力，提高整体效能。途径是通过推行聘用治理，破除身份终身制，新聘任公务员一律实行人事代理，其人事关系和档案由人才服务机构代理。使“单位人”变成“社会人”，实现人力资源社会化。在聘用过程中，合同期满或签约双方约定的聘用终止条件出现时，合同即行终止；合同期满，经双方协商同意可以续聘，续聘必须重新签订聘用合同并鉴证；终止合同的聘任制公务员进入劳动力市场或人才市场自主择业。聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生的争议，可通过人事争议仲裁委员会进行裁决，根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。另外，健全和完善社会保障，尤其要提供政策规定的失业保险、养老保险和医疗保险。对解聘人员，应给予充分关怀，除了给予经济补偿外，还要积极帮助和指导他们寻求新的工作岗位。