姚 佳
摘要:发展可再生能源是人类所共同面临的课题,我国在发展可再生能源方面也给予了一系列的政策倾斜,采取各种形式的经济激励机制,本文从政府补贴入手,讨论了对可再生能源进行政府补贴的必要性,介绍了国外的实践情况,并提出了应进一步完善现行法律体系、以必要、适度以及适当为立法原则,构建立体化的经济激励措施体系。
关键词:可再生能源;经济激励机制;政府补贴
中图分类号:D922.6
文献标识码:A
文章编号:1004-0544(2009)12-0024-03
在世界能源即将枯竭的信号一再发出的时候,具有极强的“正外部效应”的可再生能源在近几年一直被关注。现今世界范围内对大力发展新能源与可再生能源也达成了共识,可以说,发展可再生能源是人类所共同面临的任务。然而,可再生能源在发展的过程中也面临着诸如产业政策、经济激励机制与法律政策框架等诸多重要问题。尤其在金融危机的背景下,由于大量支持资金锐减,使得可再生能源的发展遇到了前所未有的瓶颈,给各国提出了新的发展难题。
根据各国发展可再生能源的实践,发展可再生能源的主体一般为:国家(以相应的国家机关或部门为代表)、可再生能源生产企业(相关的行业协会等)以及其他支持部门(如技术部门、金融机构等)。国家是社会利益的代表,国家在进行制度安排、法律设计的时候,旨在着眼于维护社会整体利益;然而,企业与其他主体本质上是逐利主体,即便他们能够认识到发展可再生能源是利国利民的事业,但他们也仍然无法摆脱盈利这一目标驱动,因此,想要让企业不考虑成本、不考虑盈利而发展可再生能源是不现实的。因此,在一定意义上,发展可再生能源的问题即如何协调上述几个主体之间的关系,意即如何协调他们之间的观念差异、如何解决他们之间所存在的利益冲突等问题。毋庸讳疑,如何发展可再生能源是一个宏大的命题,此项研究亦将持续进行,限于篇幅,本文仅能就个别问题进行简要论述。本文拟撷取可再生能源经济激励机制之基础性措施一“政府补贴”为研究角度,讨论其存在的必要,但同时又应进行一定的限制,以及立法应秉承何种精神与原则进行规则设定。
一、提供可再生能源政府补贴的必要
可再生能源的政府补贴一般表现为多种形式,如设立可再生能源生产企业时的资金支持,产出环节的成本补贴(有时亦被称作价格补贴)以及消费环节对消费者的补贴等等。其中提及的“价格补贴”并不是一个陌生的名词,近年来,农业价格补贴、WTO规则中的反补贴措施等等不绝于耳,我国发展可再生能源至今,对可再生能源的价格补贴力度颇大。然而,在很多新能源生产企业与投资者仍要求国家将可再生能源定价提高、加大补贴之际,我国官方却在2009年9月明确表示,不需要增加可再生能源补贴。对于可再生能源价格、特别是风电价格应当通过竞争的办法来确定。这个政策风向标无疑为我们的研究提供了新的引导,法律在规定一些政策与主体的权利义务之时,应当以何种理念指导规则的设定?政府补贴力度将不再增加。而市场主体发展却又存在一定的难度,如何协调这种矛盾?
对可再生能源生产消费提供政府补贴是国家主动承担社会发展责任的有效措施之一。能源产业的经济外部性十分明显,一般来说,常规能源具有较多的“负外部性”,而可再生能源则表现出明显的“正外部性”。但在现实中,常规能源的环境污染等外部成本并未计人其产品最终的成本核算;相反,可再生能源在产生社会性环境益处的同时,其高额的初始成本却由个别企业承担,从而在市场竞争中,两种外部性效应的鲜明对比使得可再生能源产业往往居于劣势,影响了资源的最优配置。在美国,如宾夕法尼亚州的清洁能源计划将会为公民提供更多的工作机会,促进能源保护与能源使用效率。因此,国家作为社会利益的代表,对可再生能源生产和消费提供政府补贴是必要的。
政府补贴实际上是可再生能源价格形成机制的有益补充。可再生能源价格机制的作用主要体现在两个方面:一是价格的激励机制,国家利用价格杠杆推动可再生能源产业的发展,充分地实现激励作用,从而引导资金流向刚起步的可再生能源产业,鼓励企业投入、参与;二是价格行为的规范机制,国家通过规制不正当价格行为,从而有效地发挥价格合理配置资源的功能、保护经营者与消费者的合法权益。发展可再生能源最终是为了节约甚至替代传统能源并保护环境,因此,可再生能源通常是负载于一定的技术之上,以不同的产品形式体现,并转化为一定的经济效益,周而复始,形成良性循环。实践中,如利用一定的技术通过可再生能源发电,从而产生了风电、太阳能发电、生物质发电、地热发电等,而由于这些发电的技术手段不同,因此它们最终以商品形式表现出来的价格也就有所不同。然而价格的形成具有一定的客观规律,在政治经济学领域,所谓价格即商品价值的货币表现,在资本主义商品经济条件下,由于部门之间的竞争和利润的平均化,商品价值转化为生产价格,商品价格随市场供求关系的变动,围绕生产价格上下波动。那么在其中,有学者对市场作出了精到的评价,即“在价格理论中,竞争市场的平衡被设想在这样一种时候出现:很多各自推进他们自己利益的人相互让步,以便他们能最好地一起让步得到他们最想要的回报。”价格主要由成本、税、费以及利润空间组成,其中,相关的税、费由国家制定,同种产品在生产企业无特殊税费优惠政策的情况下。可假定此种产品的价格将直接决定于成本。因此。在不考虑其他因素与变量的条件下,成本的高低与市场需求则在很大程度上影响了价格的形成。从经济学的角度而言,需求法则不容忽视,一般情况下,当市场价格上升时,需求数量会下降:而当市场价格下降时,则需求的数量会增加。以常规能源为例,尤其是用于生产能源的自然资源,由于受到“市场失灵”的影响,通常无法形成有效的竞争。如石油、天然气等一些可能具备不动产特征的资源,在缺乏政府监管时,这些特征妨碍了一定的市场供应。而电力和天然气输送的其他行业的结构决定了公司具有对消费者施加市场支配的力量。当市场中缺乏竞争时,政府可以通过干预来弥补市场失灵,恢复有序的市场竞争。而可再生能源所遭遇的境地却恰恰相反,例如,太阳能发电与风电相比。它的成本较高,成本问题成为了制约太阳能发电推进的最大制约因素。可再生能源的发展所面临的是技术的相对滞后、成本较高、市场竞争不充分,这使得从事可再生能源生产与经营的主体不仅缺乏发展的内在动力,更缺乏市场发展所带来的正效应。如果仅依价值规律调整,则生产主体人不敷出、消费主体也无力承受,市场培育更无从谈起,因此,为了最终能够实现以市场调节进行资源配置的目标,政府补贴实属必要。
二、国外可再生能源政府补贴实践
有学者认为,中国能源行业目前面临的一个紧迫问题是平衡能源市场定价带来的能源效益和满足政府社会经济目标之间的关系。在能源定价问题上,政府在反映能源成本的同时,一直在努力利用补贴和交叉补贴来取得国内能
源市场的公平定价。中短期中国所面临的主要问题还不只是过低的能源价格,还有如何设计政府的社会职能和保证社会稳定的补贴。可再生能源的补贴问题亦是如此。国外也在可再生能源补贴政策上为我国提供了可资借鉴的样本。
(一)欧盟国家的补贴政策
投资补贴是欧盟国家促进生物质能开发和利用的重要措施。如瑞典从1975年开始,每年从政府预算中支出3600万欧元,支持生物质燃烧和转换技术,主要是技术研发和商业化前期技术的示范项目补贴。从1997到2002年,对生物质能热电联产项目提供25%的投资补贴。5年总计补贴了4867万欧元。另外,从2004至2006年,瑞典政府对户用生物质能采暖系统(使用生物质颗粒燃料)。每户提供1350欧元的补贴;丹麦从1981年起,制定了每年给予生物质能生产企业400万欧元的投资补贴计划,这一计划使目前丹麦生物质能发电的上网电价相当于每千瓦时8欧分;德国从1991年到2001年,联邦政府在生物质能领域的投资补贴总计为2.95亿欧元。从1990年开始,德国的KfW银行为私营企业从事生物质能开发提供低息贷款,比市场利率低50%;意大利从1991到1995年,对生物质利用项目提供了30-40%投资补贴。
(二)韩国的补贴政策
韩国的补贴政策表现为政府以多种形式进行补贴,当然,此种补贴的目的是为了开拓新能源和可再生能源的市场,从而增强新能源和可再生能源的市场竞争力。补贴主要有以下两种:对于经过论证具有市场潜力的示范项目,政府补贴最高可达安装费用的80%;对于已经进入商业化阶段的项目,政府补贴最高可达安装费用的60%。例如,他们制定并且切实履行了“10万户太阳能屋顶计划”。在该计划中,居民自己负担约5%的费用,其余由中央财政和地方政府补贴。另外,为了促进地方引进新能源和节能项目,韩国于1996年提出了“地方发展补贴计划”。对于地方进行的可行性研究、人员培训和促进当地新能源发展的活动。最多可给予全额补贴。对于地方安装太阳能电池和风力发电机等新能源和可再生能源装置,最高补贴可达70%。
三、我国可再生能源政府补贴立法思路
能源与可再生能源的价格是现行经济结构向低碳经济结构转变的激励机制中的关键与重要的经济变量。以电价为例,根据2006年1月国家出台的有关规定,采用的是按照合理成本加合理利润的原则,由政府按照项目定价。但由于具体操作有难度,至今还没有一个并网太阳能发电项目获得明确核准的价格。投资补贴、信贷、税收政策也处于缺失状态。
(一)进一步完备现有法律体系
突破政府补贴这一视域,考察可再生能源价格以及经济激励机制立法体系,主要包括《可再生能源法》(2005年),部分规章,如《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、《风力发电并网管理规定》等,主要政策性文件包括《可再生能源中长期发展规划》和《可再生能源发展十一五规划》。目前上网电价是由国务院和国家发改委制定政策,根据不同地区、不同的发展情况核定上网电价。由于开发可再生能源技术难度较大,上网电价也可以根据新能源发电项目发展的不同阶段给出不同的价格,起步阶段较高的上网价格可以吸引更多发电商进入,而后期逐步降低又能迫使发电商改进技术降低成本。国家可根据还本付息微利原则,合理测算可再生能源的上网电价,在初始阶段给予一定的政策补贴。目前的立法体系对于发展之初的可再生能源的发展而言,已算比较完备,但应进一步细化政府补贴的类型,在一定程度上加大投资补贴的力度。因为发展可再生能源国家的推动力必不可少,并将起到相当大的影响作用。
(二)以必要、适当、适度为立法原则
国务院近期发布声明称我国风电设备方面存在产能过剩问题,主要指风电设备过剩,因此,扶植与补贴必须在一定的限度之内,切莫矫枉过正,而竞争则是最优出路,因此,国家主张可再生能源价格、特别是风电价格应通过竞争的办法确定。笔者认为,国家以补贴手段促进可再生能源发展的举措是正确的,只是此种政策需根据客观的市场发展情况予以适时、适度的调整。而此种补贴一方面可从源头上加大对生产制造企业的成本补贴,另一方面,应继续实行用户补贴,以加大用户市场的规模,以“需求”反推动“供给”,最终实现可再生能源市场的蓬勃发展,最终步入以市场供求关系优化资源配置的市场经济之理想状态。而在经济目标逐步实现的过程中。将经济措施政策化、法律化则是必由之路,而且只有固定为政策、法律的国家管理措施才能最大限度地做到稳定与可持续发展。因此,首先应以“必要”为原则,应当给予补贴的,应当制定规划逐步进行补贴,不应当进行补贴的,就应将其放之市场之中,以市场规则、优胜劣汰决定企业的去留;其次应以“适当”为原则,由于可再生能源不同于一般单一的产品,因此,应针对不同行业进行差别补贴,市场发展完备的少补甚或不补,市场发展较欠缺的则多补:最后应以“适度”为原则,补贴要有限度,政府还是要以增强企业自身的活力与竞争力为目标,逐步将企业推向健康的市场。而这种政策走向与思路也需要法律的规定与支持。
(三)以法律形式规定立体化、全方位的可再生能源经济激励措施体系
可再生能源的发展涉及很多复杂的问题,本文所选取的经济激励机制仅仅是其中的一个视域,而政府补贴更是丛中一隅。经济激励机制一般是由发展基金、税收支持体系、财政补贴以及价格保护等多种制度体系构成,而法律更要研究与明确经济激励机制中各主体的角色、权利义务以及相应的责任设置。发展基金更侧重于对可再生能源生产主体在生产投入阶段的支持,以鼓励更多的企业从事可再生能源产业:税收征收体系也是一个较为庞大的系统,从企业设立之时所需缴纳的税费、直至可再生能源应用转化为商品的整个过程中,所涉及的税种如企业所得税、营业税等等均给予优惠措施;价格保护也是在可再生能源发展并不成熟条件下的推动之举,这也是各国发展可再生能源实践的必由之路。同时,这几种措施之间也并不是完全孤立的,它们之间是相辅相成、共同作用的,正是它们之间有机地协调与协作,才构成了立体化的经济激励机制措施体系。诚然,即便国家在现阶段对可再生能源事业扶持、推动,但并不意味着国家将在任何条件下均对此行业倾斜,在此行业发展的不同阶段,国家也将采取不同的措施和手段,而国家培育与鼓励的目的也旨在加强企业自身的竞争力,企业自身发展的动力与活力才是内因,因此,企业更应发展自身的技术水平,最终走向市场,由价值规律调节资源配置。本文以期抽象出一般的原理,总结一定的规律,为进一步精细化地研究每一种新能源与可再生能源的相应机制做一铺垫。