民勤县生态公益型移民模式

王成勇　卢小亨

内容提要:生态移民是促进民勤绿洲可持续发展的现实选择之一,但是传统的移民方式面临成本高、选址难、收入反差大和遗留问题多等一系列难题。在总结传统移民经验的基础上,民勤县创新生态移民路经,实施新的生态移民模式——生态公益型移民,该模式的实施呈现出良好的生态效益、经济效益和社会效益。

关键词:民勤县;生态公益型人口转移;效益;政策建议

中图分类号:F127.42文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)04-0051-04

民勤县地处甘肃省河西走廊东北部,石羊河流域下游,东、北、西三面被腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠包围;地属温带大陆性干旱气候区,年降水量仅110毫米,蒸发量却高达2 646毫米,是中国北方地区沙尘暴四大策源地之一。至2007年,荒漠化面积已经占据全县土地面积的94.5%。民勤处于全国荒漠化监控和防治的前沿地带,阻隔巴丹吉林和腾格里两大沙漠合拢,是中国西北部风沙线上的一座“桥头堡”。因此,温家宝总理11次牵挂民勤治沙问题,多次说“决不能让民勤成为第二个罗布泊”。

1.民勤县生态移民路经创新的原因

1.1 人口规模与绿洲资源环境承载能力的矛盾加剧

自从汉武帝元狩二年(公元前121年)霍去病率兵西征,中原人口随之迁入河西屯垦戍边开始,民勤曾经历了三次人口迁入高峰,到清道光年间人口猛增至18.5万人。此后,由于人口和经济规模的日益扩大,民勤绿洲资源环境的承载力大大减弱,一方水土难养一方人,境内人口开始大量外迁。至同治年间,全县人口减少2万人;民国5至10年,民勤境内连遭大旱,全县人口减少6万人,到1948年降至10.4万人。新中国成立后,外迁人口陆续返乡,1956年达到24.15万人。三年自然灾害期间,备受天灾与贫困煎熬的民勤人民再次举家外迁,1963年全县人口减少至17.6万人。20世纪90年代,曾被称为“柳林粮仓”的民勤湖区生态急剧恶化,人口大量外迁,约3万人沦为“生态难民”。

2007年,民勤县总人口达31.3万,而全县适合人类居住和生存的绿洲面积仅占土地总面积1.59万km²的5.5%。县内绿洲地区人口密度达358人/ km²,为全国平均水平的1.57倍,是联合国同类地区人口密度临界指标的51.1倍①;即使按全县平均人口密度19.7人/ km²计算,也高出联合国的临界指标1.81倍。从水资源承载力看,全县人均水资源占有量为520m³,仅为全国平均水平的23.6%。按国际通行的标准,当人均水资源占有量达到1 700m³时,即可维持良好的生态环境,而当人均水资源占有量低于1 000 m³时,就会引致供需失衡,造成生态环境的恶化②。民勤县目前人均水资源占有量仅为国际极限标准的52%,水资源实际承载人口规模较极限承载能力17.5万人高出78.86%;即使到2010年石羊河流域重点治理规划提出的水资源目标落实后,水资源极限承载力也仅为27.4万人,现有人口仍超出3.9万人。庞大的人口规模远远超过了资源环境的承载能力,沉重的人口压力让脆弱的荒漠生态环境不堪重负。

1.2 传统生态移民模式面临诸多难题

一般来讲,生态移民有本地迁移和异地迁移、集中安置和分散安置、自发性移民、政府组织移民和企业参与移民搬迁等各种类型。早期,民勤主要是群众自发投亲靠友移民、教育移民等分散型移民,后来政府实施有组织的县内外整体型移民。2003年,组织湖区377户、1 037人向县外移民至新疆军户、芳草湖农场;从2004年开始,依托国家易地扶贫搬迁项目,先后在本县内的昌宁、夹河、蔡旗、大滩等乡镇建立4个移民点,整村整社推进县内移民385户、1 804人。这些传统的移民模式虽然对缓解民勤绿洲局部地区人口与资源环境矛盾发挥了一定作用,但它们都面临着一系列难题,影响生态移民的实质性效果。

1.2.1 移民成本高。无论是县内移民还是县外移民,政府都要在迁入地进行基础设施和公共服务设施配套建设。就民勤县内而言,以2007年实施的西渠镇煌辉村为例,搬迁一户需在迁入地新建84m²住宅一套,造价4.2万元,发放搬迁费0.1万元,加上水、电、路、通讯等基础设施投入户均1.4万元,学校、卫生所、村委会等公共服务设施投入户均1.1万元,搬迁一户共需要投入6.8万元。由于涨价因素,2008年的户均搬迁成本达到8万元以上。甘肃省以工代赈易地扶贫搬迁项目人均补助标准为5 000元,每户平均为2～3万元,与实际搬迁投入相差4～5万元。就县外而言,以2003年新疆移民为例,除上述基本建设费用外,每户还需搬迁运输费0.4万元,再加上承包耕地费用和涨价因素,户均搬迁费则高达9万元;而规划中的移民补助标准仅为人均6 000元,每户大约2.4～3.6万元。

1. 2.2 移民选址难。

就县内而言,由于民勤绿洲整体严重缺水,因此,从长远来看,实施县内易地移民是“剜肉补疮”之举,只能解燃眉之急,无法从根本上缓解人口与资源环境的固有矛盾。况且,目前已收回的机关农林场大部分面积狭小,布局分散,地力条件差,无法满足移民必需的基本条件;大型国营农林场移民条件相对较好,但由于管理体制的限制,市、县政府无法与之协调沟通,移民设想始终无法付诸实施。就县外而言,过去比较理想的迁入地选择为内蒙古和新疆,前者属分散移民,规模较小,近年当地政府出台了许多限制迁入政策,基本关闭了移民大门;后者经济规模大,对劳动力需求强烈,但其半军事化管理体制与民勤县农村自主经营方式差异很大,群众移民意愿不强烈,2003年组织移民最终办理户籍迁移手续的只有35户。省内适宜移民的疏勒河流域、黑河流域,目前也面临生态问题,不允许再进行移民。因此,县外移民基本失去了现实基础。

1. 2.3 收入反差大。

实施生态移民,提高群众收入是首要任务。从民勤已经实施的几次县内外生态移民情况看,迁入地的共同特点是耕地较少,地力条件较差,移民后土地开发整理的周期长、投入大,前期回报率低,影响农民的近期收入水平,从而挫伤了群众移民搬迁的积极性。2007年,民勤县农民人均纯收入达到3 869元,实施生态移民后群众在迁入地达到这个收入水平十分困难。

1. 2.4 遗留问题多。

对群众而言,实施生态移民是伤筋动骨的大事。由于民勤县生态移民迁出区主要分布在湖区等沿边沿沙地区,当地群众在脱贫解困过程中形成的集体和个人历史债务都比较多。实施生态移民,必然涉及债权债务、二轮土地延包及退耕还林地处置、集体和个人财产处置、子女上学、老人养老等许多遗留问题。这些遗留问题得不到妥善解决,就会引发许多新矛盾,成为移民的不稳定因素,影响生态移民的成效。

2.生态公益型移民模式及其效益

2.1 实施生态公益型移民的依据

从民勤县的实际来看,其人口与资源环境的固有矛盾不仅表现为人口总量对环境的巨大压力,更重要的是不合理的就业结构削弱了资源环境的承载力。全县93%的劳动力从事种植业,种植业消耗了全县82%的水资源,却仅创造了42%的产值,劳动和资源的产出水平都比较低。因此,民勤绿洲既要走出传统移民模式面临的困境,又要科学破解人口与资源环境的固有矛盾,就必须按照科学发展观要求,寻找更加符合民勤实际的移民新路径。

有鉴于民勤的县情,若通过结构调整,在减少经济活动对水资源需求量、减小对生态环境压力的同时,还能创造新的经济增长点和就业岗位,那么,这样的做法既有生态效益又有经济效益和社会效益。进一步而言,如果在生态移民中能将传统的“空间迁移”转变为“产业转移”,不进行人口异地搬迁,而是通过经济结构调整和相应的政策保障,使水、沙、地等生产要素实现功能转换,使劳动者实现身份置转,使沿边沿沙区各类生产要素退出生产领域,进入生态建设领域,从而大力缓解人口压力,提升资源环境的承载能力和可持续发展能力,达到“生态移民”的效果。

2.2 生态公益型移民模式的实践

生态公益型移民,就是政府通过建立生态补偿机制,完善社会保障体系,广泛动员群众投入生态治理建设,将农民、土地、水资源从传统的农业生产中转移出来,进入生态建设事业,实现土地耕作林草化、水效利用最优化、产业发展生态化和群众收入公益化,进而促进生态环境的恢复与重建,实现人与自然的和谐相处。

基于上述理念,民勤县于2008年在东湖镇正新村建立了生态公益型人口转移试验区,按照“政府引导、公益支持、项目依托、资源整合、市场运作、农民自建”和“分沙到户、承包治理、开发经营、收益归己”的原则,制订实施方案。一是创新户籍制度,将沿边沿沙区农户的农业户口转变为非农户口,人口仍在原地居住,耕地全部退出农业耕种,转为生态用地,按照人均2.5亩的标准核定并整体规划,全部种植紫花苜蓿、甘草等饲草作物和中药材,政府对试验区确定的生态农户每年发放一定金额的生态专项补助,以促进其生产和生活方式的转变;二是调整产业结构,从传统的种植业转变为节水和生态效益明显的草畜业,成立专业养殖合作社,以增加群众收入;三是进行生态建设,将试验区劳动力组织起来,成立“防沙治沙协会”,组建专业防沙治沙队伍,按照试验区内确定的人口数量,在青土湖防沙治沙示范区内就近居住地每年人均划分4亩沙地,统一进行工程压沙造林,逐步实现农民向治沙工人转移,促进试验区内生态环境的恢复和改善。按照这一方案,由县扶贫办牵头,发改委、财政、等相关部门配合,东湖镇政府具体实施,全面开展试验区建设。县扶贫办和东湖镇政府与试验区66户、331人签订了事业转移合同书,并办理了享受生态专项补助手续;成立了“东湖镇正新村风沙治理协会”,以正新村至青土湖段农区沿线流沙治理为重点,组织群众在青土湖以东、正新村以北完成了长6km、宽0.2km、面积1 800亩的压沙工程,同时按照每亩83株的标准完成了梭梭栽植工程;并对退出的耕地按标准重新核定、整体规划,种植以紫花苜蓿为主的饲草515亩,以甘草为主的中药材312亩,同时以社为单位新建规模养殖小区5个,完成了试验区内5.3km农村二级公路新建工程。随着各项政策措施的逐步落实,试验区内生态公益型人口转移的成效初步显现。

2.3 生态公益型移民模式的效益

2.3.1 生态效益。一是用水量和用水定额下降。沿边沿沙区耕地总面积为12.65万亩,配套使用机井1 207眼,亩均耗水560m³,耗水总量7 082万m³。根据实验区的实施结果,生态公益型人口转移项目实施后,沿边沿沙区可压减耕地2.6万亩,保留耕地全部转为药草用地,亩均耗水下降到370 m³,耗水总量下降到3 717万m³。二是用水结构更趋优化。沿边沿沙区的种植业用水、生态用水、生活用水比例为 94∶0.7∶5.3,项目实施后种植业退出生产,生态用水、生活用水比例调整为94∶6,生态用水比例大幅提高。三是用水效益稳步提高。沿边沿沙区农民每百元收入的水资源消耗量一般为50m³,项目实施后降为22m³。四是 “虚拟水”的节水效应充分显现。2008年国家已将民勤列为南水北调西线工程受水区,按规划每年应向民勤调水5亿m³。在绿洲西线全面实施生态公益型移民模式后,每年节约用水3 365m³;在绿洲内部按重点治理规划实现各项节水目标后,用水总量可由目前的5.8亿m³下降到3.4亿m³,又能节水2.4亿m³,两项合计可实现节水2.7亿m³,相当于以“虚拟水”方式完成西线调水任务的54%。五是植树造林力度加大。目前沿边沿沙区共完成压沙造林面积3.89万亩,项目实施后,每年可完成压沙造林面积16万亩,经过坚持不懈的努力,绿洲西线的60万亩流沙4年内就可得到有效治理,并在沿线梯次构建起外围压沙造林、沿线退耕封育、内部种草养畜相配套的绿洲保护体系,形成功能相对完备的生态缓冲区。

2.3.2 经济效益。生态公益型人口转移项目实施后,沿边沿沙区投入下降,土地利用率和劳动生产率水平提高,农民收入增长点转移,结构更趋优化,农业作为弱势产业必然承受的自然和市场双重风险降低,比较效益提高。一是收入稳定增加、保障程度提高。2008年,试验区内群众的人均收入将从2007年的3 800元达到4 500元,其中,生态专项补助2 200元,低保180元,压沙造林补助1 600元,种草养畜等收入520元。可见,农民收入的主体部分为政策性收入,只要专项补助增长机制得到落实,转移区群众收入可与全县农民平均收入水平保持同步增长。二是农民收入差距缩小。根据调查,沿边沿沙区低收入和高收入家庭人均收入相差达2 375元,而项目实施后,农民收入来源趋于一致,政策保障更趋公平和均衡,贫富差距不断缩小,和谐因素不断增加。三是收入空间拓展。目前沿边沿沙区共有劳动力1.67万人,其中97.3%从事第一产业。项目实施后,压沙造林和草畜产业发展对劳动力的需求不超过1万人,其余劳动力可全部转移从事第二、三产业,从而为转移区增加转移性收入。

2.3.3 社会效益。生态公益型人口转移试验区的建设,首先是一种发展观念的转变,是经营主体、生产方式和农民身份的转变。通过这种转变,使群众在治理生态的同时节约了资源(尤其是水资源),抑制了对自然生态的破坏,减轻了产业发展对生态环境的压力,同时通过治理沙漠增加了收入。其次,通过治沙与经济开发相结合的路子,不仅能拓展增收渠道,而且能够实现农民向治沙工人的职业转换,实现大地增绿、产业增效、经济增速与农民增收的共赢,形成资源节约和环境友好的产业结构和发展方式。第三,生态公益型人口转移试验区建成后,政府将继续加大基础设施和公益设施的建设投资力度,可以逐步实现沿边沿沙区基础条件的明显改善,社会事业得到更快发展,群众社会保障能力将明显增强。

2.3.4 生态公益型人口转移与搬迁移民的成本、收益比较

从安置成本来看,若生态公益型人口转移项目5年内实现将全县风沙西线

40 157人纳入生态公益型人口转移计划,政府为转移区群众人均年补助生态专项2 400元,5年共计1.2万元,每户按4口人计算,户均4.8万元;如果将40 157人5年内全部移民搬迁到县外,户均需搬迁费用达9万元以上。由此可见,实施生态公益型人口转移较向县外移民的安置成本户均低4.2万元。从生产总成本来看,生态公益性事业转移项目人均投入为2万元,其中:年补助生态专项2 400元,5年共计1.2万元,基础设施和暖棚建设一次性投入0.8万元(在项目成本核算中,未计入政府投入的压沙造林补助1 000元/亩,因为,即使不实施该项目,政府也要每年拿出一定的资金进行生态治理)。从收益来看,生态公益型人口转移项目实施后的经济效益为人均2.608万元,主要源于:①草畜产业发展增加纯收入4 500元/人以上,5年共计2.25万元/人;②项目区年节约水资源3 365万m³(相当于民调输水的斗口水量),按民调水价0.21元/m³计,每年可节省水费706.6万元,5年人均节省水费0.088万元;③节省的水量全部用于绿洲内部发展高效农业,可灌面积达6万亩,按净产值600元/亩计,产值为3 600万元,水效益按60%分滩,节水效益达2 160万元,5年人均节水效益达0.27万元。综合以上的成本和收益分析,项目实施中政府投入资金2万元/人,项目实施后的经济效益为2.608万元/人,项目益本比为1.304,项目可行。

3.推广生态公益型移民模式的政策建议

民勤县绿洲外围沿边沿沙区风沙线长达408km,其中西线达274km,亟待治理流沙面积60万亩,沿线有薛百、大坝、三雷、苏武、大滩、泉山、红沙梁、西渠、东湖等9个乡(镇),涉及沿沙村55个、沿沙社254个,总户数9 689户、40 157人。根据东湖镇正新村生态公益型人口转移试验区取得的经验和得到的启示,结合《石羊河流域重点治理规划》的落实,民勤县政府计划从2009年起到2013年,用5年左右的时间,在总结、完善、提升现行治理措施的基础上,在上述区域内全面推行生态公益型人口转移的新模式,将风沙西线的人口全部纳入生态公益型人口转移范围,通过人口和经济活动的转移,逐步减轻对生态环境的压力,提升绿洲资源环境的承载力。为此,我们提出以下两条政策建议。

3.1 将民勤沿边沿沙生态公益型人口转移试验区申报为国家级项目试验区

项目试验区每年为转移群众按全县农民人均纯收入的一定比例落实生态专项补助,由国家和地方财政分级负担,并随着民勤农民人均纯收入水平的逐年提高,进行动态调整,逐步提高补助标准,形成转移区群众收入稳步增长机制,确保群众参与的主动性和积极性。2008年,东湖镇正新村生态公益型人口转移试验区为群众落实政策性补助2 380元,相当于试验区2007年农民人均纯收入的62%。以此推算,参照正新试点的标准,将风沙西线的40 157人全部纳入生态公益型人口转移范围后,以2007年民勤县农民人均纯收入3 869元为基数,人均每年落实生态专项补助2 400元,每年共需补助9 638万元;按国家补贴80%、地方配套20%的分级负担比例,每年国家需补贴7 710万元,并按民勤县农民人均纯收入多年的平均增幅8%相应增加。

3.2 将民勤县沿边沿沙生态公益型人口转移区群众全部转为城镇户籍并纳入城市低保范围

针对民勤生态治理的特殊性,直接将民勤县沿边沿沙生态公益型人口转移区群众全部转为城镇户籍并纳入城市低保范围,政府统一安排剩余劳动力到城镇集中定居,并提供必要的创业优惠政策和创业平台,促进受益区群众向城镇聚集,向二、三产业转移,以此加快民勤县城镇化步伐。参照目前民勤县实际执行的平均每人212元/月(低保152元、物价补贴60元)的城市低保标准,将生态公益型人口转移区群众全部转为城镇户籍并纳入城市低保范围后,每年共需落实低保金1.02亿元;按中央负担80%、地方配套20%的分级负担比例,每年需中央补贴8 160万元,并按国家有关政策逐年调高补助标准。

注 释:

① 联合国1977年在内罗毕召开的沙漠化会议上制定的干旱地区土地对人口的承载极限是7人/km²。

② 钱正英,张光斗.中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告[M].中国水利水电出版社,2001.

参考文献:

[1]包锐等.民勤的“绿色之战”[J].中国经济周刊,2007,(14).

[2]李并成.人口因素在沙漠化历史过程中作用的考察——以甘肃省民勤县为例[J].人文地理,2005,(5).

[3]民勤县志编纂委员会.民勤县志[M].兰州大学出版社,1994.

[4]刘小强,王立群.国内生态移民研究文献评述[J].生态经济(学术版), 2008,(1).

[作者简介]王成勇(1969—),男,中共甘肃省委党校副教授、经济学博士。

卢小亨(1972—),男,民勤县人民政府县长。

[收稿日期]2009-06-21

(责编:罗哲;校对:一丁)