基于产业园区企业化经营管治模式的政企关系分析

罗 茜

内容提要:企业化经营是产业园区的一种重要的管治模式。它是指企业作为产业园区的管治主体,以产业园区作为自己的经营对象,以盈利为目的,通过市场交易的方式实现对产业园区的开发、推广以及管理和服务。在这一模式中,政府和企业在园区运行的不同阶段形成了不同的关系。在土地开发环节的起点,即获取土地使用权的过程中,二者形成了对抗博弈的关系,在此后的土地开发、招商引资以及服务管理环节则形成了合作互补的新型伙伴关系。基于产业园区企业化经营的政企关系的进一步改进在于从根源上健全制度的供给,并且系统性的完善土地政策,尤其是工业用地的配置效率,从而使企业在进入产业园区运行链条的起点时就处于良性的制度环境中,受到有效的激励与约束,具有对产业园区进行有效管治的良好外在条件。

关键词:产业园区企业化经营;合作;博弈

中图分类号:F270.7文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0108-06

1.引言

产业园区是我国地方经济发展的重要增长极, 其管治模式是产业园区功能健全、高效运转的制度前提。随着我国市场经济体制的逐渐成熟,企业化经营已经成为一种重要的管治模式。产业园区企业化经营是指:企业作为产业园区的管治主体,以产业园区作为自己的经营对象,以盈利为目的,通过市场交易的方式实现对产业园区的开发、推广以及管理和服务。这种模式以深圳蛇口工业园为开端,经过30年的改革开放,国家级的产业园区实行这一模式的仅为上海的几个开发区,仅包括闵行经济技术开发区、虹桥经济技术开发区、漕河泾经济技术开发区、张江高科技园、陆家嘴金融服务区、金桥出口加工区、外高桥保税区、上海紫竹高新技术产业园区等,这个比例相当之小,笔者统计,在《中国开发区审核公告目录》(2006年版)中的1 568个产业园区中,大概只有1%,即不到15个是企业化经营的管治模式。但同时还有一个情况值得注意,居于规模较大的产业园区内部的一些“园中园”、“区中园”,在兴建初期就采取了企业化经营这种管治模式,并且大都取得了成功,例如陆家嘴金融服务区的陆家嘴软件园,北京良乡经济开发区的美国工业园等。本文认为,地方政府与产业园区经营企业是这一管治模式中重要的两维权力主体,共同决定了产业园区企业化经营的可行性与成熟水平。通过笔者的研究,认为在我国现阶段的产业园区企业化经营模式中,园区经营企业和地方政府之间已经形成了新型的合作互补政企关系,但合作之中亦有对抗,在土地使用权的获取环节,基于土地制度的供给,双方又形成了博弈关系。以此为基础,笔者提出了应着重完善政府功能,从而实现对产业园区经营企业的激励与约束,创造促进产业园区企业化经营这一新兴管治模式良好发展的外在条件。

2.产业园区经营企业与政府的合作

产业园区企业化经营的市场化水平决定着企业和政府之间的合作性质与合作水平。本文将以蛇口工业园为代表的层次较低、规模较小且功能单一产业园区的管治模式界定为最高级市场化水平的纯粹企业化经营模式,将以张江高科技园区为代表的层次较高、规模较大且具综合功能的产业园区的管治模式界定为次高级市场化水平的典型企业化经营模式,以此为逻辑起点,梳理不同类别政企之间的合作关系。

2.1 纯粹企业化经营模式——蛇口工业园区

1987年,政企分开的国企改革在全国拉开序幕后,蛇口工业区由一个区域的概念变成了一个经济实体——蛇口工业区有限公司,以董事会取代了原工业区管委会,实现了完全的企业化经营管治模式。招商局集团有限公司是蛇口工业园区有限公司的控股股东,而招商局集团是由国务院国有资产监督委员会监督管理的国有企业。从产权关系上讲,蛇口工业园区有限公司是国有产权占主导地位的股份制企业,但是蛇口工业园区有限公司并不属于招商局集团的控股子公司,因此,蛇口工业园区有限公司对招商局集团只需要按照其40%①的所有者权益分配企业剩余,同时接受招商局集团以股东身份给予的监督,而在经营管理方面独立于招商局集团之外。也就是说,尽管蛇口工业园区有限公司作为代理人要对11平方公里国有土地的开发及产业发展负责,但拥有完备的经营自主权。

深圳作为全国最早实行对外开放的地区,市场化程度高,市场具有相对完备性。也就是说在这个区域,市场的竞争性比较强,市场基本能够形成可供企业经营参考的平均利润水平。竞争本身形成了对企业较为强势的监督,国家的监督成本较低,企业的运营效率也较高。目前,公司已发展成为一家大型投资控股现代化企业集团,业务主要集中在房地产、土地经营、风险投资、公共设施、客运、酒店等领域。完全能够实现工业园区运行的自我供给。地方政府和公司之间已经形成了在社会行政管理和组织经济发展的并行合作关系。

2.2 典型企业化经营模式——以张江高科技产业园为例

张江高科技产业园是上海市几个典型企业化经营模式的产业园区之一。1992年,上海张江高科技园区开发公司(以下简称张江高科)经上海市政府批准成立,成立伊始便展开了对区域内17平方公里土地的开发,同时兼具招商引资的功能,先后支持了300多个项目的建设直接参资的内联,具有完整的园区开发、推广、服务及管理的能力。1994年,发起人联合上海久事公司募集设立上海张江高科技园区开发股份有限公司,1996年3月,公司上市。截至2007年,张江高科的股权结构显示,国家法人股占52.09%②,是典型的国有经济为主导地位的股份制国有企业。张江高科受上海市国资委的监督和间接管理,与上海市市政府形成国有资产的委托——代理关系。

上海市于1999年提出了“聚焦张江”的战略,在政府政策的带动下,张江高科技产业园区进入高速发展期,土地资源日趋匮乏。同时,张江高科技园区周边的几个区镇经济发展相对落后,有大量土地闲置。土地供求以及园区与周边区域的经济发展不均衡的双重矛盾凸显,这一困境已非一个企业能够解决。为了解决这一困境,2002年,开发区成立了管委会。管委会与张江高科形成了“一套人马,两块牌子”的治理结构,园区内的管治以公司为中心,园区外的协调以管委会为中心。此时,尽管张江高科与政府派出机构——管委会之间的关系显得复杂,但企业运营并没有受到管委会的牵制。张江高科的上级监督部门并没有移位和重设。这也是浦东开发模式的路径依赖结果,同在浦东的陆家嘴金融服务区、金桥出口加工区和外高桥保税区与张江高科技园区走过了同样的发展之路。缘由在于20世纪90年代初,邓小平南巡之后,市场经济进一步活跃,中国的区域发展中心由珠三角地区向长三角地区挪移,独特的地理位置使浦东成为类似于改革开放初期深圳所扮演的角色。当时由浦东所在的黄浦区政府牵头,在资金有限而未来发展又不确定的情况下,确定了几个产业园区的企业化经营模式。

这几个开发区,包括漕河泾新兴经济技术开发区、闵行经济技术开发区、虹桥经济技术开发区管治系统内,都实现了园区经营企业与管委会的各司其职、各负其责的良好合作补充关系,同时这几个园区经营企业又都为上海市政府负责,代为行使国有土地的管理和运营职责。

尽管这两种企业化经营的市场化程度不尽相同,但案例研究表明,企业化经营模式中的企业和政府已经形成了合作互补的新型伙伴关系。

3. 产业园区经营企业与政府的博弈

法国的思想家埃德加•莫兰认为,一切组织关系,包括一切系统,都含有而且还生产着即对抗又互补的力量。政府与企业的互补性集中体现在两者向对方体系的渗透以及相互改造,因此,政府与企业市场之间的清晰边界越来越模糊,这是两者间建立新型伙伴关系的又一内在依据。其意是指当政府和企业形成如斯蒂格利茨所期望的新型伙伴关系③时,双方力量的对抗性并不因此消解,实际上合作的关系就是双方力量在对抗的过程中不断的调整自己,以不使自己受到损失的前提下让整体的利益得到提升。从而实现整体的“帕累托改进”,这就是博弈的过程。

产业园区企业化经营模式得以实现的物质基础在于土地,意味着企业必须先获取土地使用权,才可能以自由意志实现对园区内土地包括地上配套基础设施的经营与管理。因此,园区经营企业与政府的博弈主要集中在获取土地使用权的环节。这一博弈格局的动态变迁在于国家土地制度供给的不确定性。本文构建了一个包含两阶段的子博弈精炼纳什均衡模型,以此进行基于不同土地制度供给下的地方政府与产业园区经营企业的博弈分析,并由此检验土地政策变更的有效性和实践中存在的问题。

3.1 政策背景

2006年开始,我国进行了土地出让政策的改革。2006年之前的一级土地出让市场由国家占据绝对垄断地位,即由国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用为国有土地后通过议价的方式出让给使用者的市场,出让的土地,可以是生地,也可以是经过开发达到“几通几平”的熟地。2006年之后,为了杜绝垄断土地市场的“权力寻租”,地方政府纷纷推出了土地的招、拍、挂政策,即将土地集中起来交易,统一计划管理,统一信息发布,统一交易规则,统一运作监管,政府的初衷是通过公开、公正、公平的市场实现土地交易的透明度和土地资源的集约使用。

3.2 前提假设

(1)参与人是非合作的;(2)参与人是理性经济人,追求自身效用最大化;(3)信息是完美的,即参与人对其他参与人(包括虚拟参与人“自然”)的行动选择有准确了解;(4)仅考虑纯战略的情况。

3.3 博弈要素

3.3.1 参与人(i):指一个博弈中的决策主体,其目的是通过选择行动(或战略)以最大化自己的支付(效用)水平。本文中参与人只有两个,一个是地方政府土地管理机构(地方国土资源厅),另外一个是园区经营企业,故参与人集合为i=1,2。

3.3.2 参与人的信息集(h i):指参与人在特定时刻有关变量的值的知识。H i={h i}为信息集的集合,由于是完美信息博弈模型,因而信息集都是单结的,参与人1只有一个信息集hi,参与人2有两个信息集,H 2={h 2},分别对应于扩展图中的两个决策结。

3.3.3 参与人的行动空间(A i):在每次行动时,参与人有些什么选择。A i=U hi∈H iA i(h i)表示参与人i的所有行动的集合,A i(h i)表示信息集h i中参与人i的行动集合,A i(h i)={a i(h i)},a i(h i)表示参与人i的信息集H i上的一个特定行动。参与人1作为国有土地的代理管理人,他的行动就是为经营企业提供强制性的土地政策,它只有一个信息集h 1,该信息上可选择的行动a 1(h 1)有两种,其一为原有的制度供给,即通过“议价”形式出让土地使用权,其二为创新制度的供给,即通过“招、拍、挂”形式出让土地使用权。因而他的行动集合A 1=U h 1∈H 1A 1(h 1) =A 1(h 1) ={旧制度;新制度}。参与人2的行动就是在参与人1既定的制度供给下作出自己的行为选择,他有两个信息集,每个信息集上可选择的行动a 2(h 2)有三种,其一为不进入土地产权市场,其二为进入灰市交易,其三为进入公开市场交易,因而其行动集合A 2=U h2H 2A 2(h 2)=A 2(h 2)={不;灰;公}。

3.3.4 参与人的战略空间(S i):战略是参与人在给定信息集的情况下的行动规则,它规定了参与人在什么时候选择什么行动。S i表示参与人i的战略空间, S i={s i}, S=(S 1,S 2)为参与人的战略组合。应该强调的是,战略与行动是不同的概念,战略是行动的规则而不是行动本身。在本例中,“不进入市场”、“进入灰市交易”和“进入公开市场”是开发企业的三种行动,而战略要说明的是开发企业在旧制度下采取哪种行动,在新制度下又采取哪种行动。在这里需要对公开市场和灰色市场进行说明,公开市场是指完全按照国家政策和相关法律规定进行的市场行为,灰色市场是指表面上进入公开市场,但实际上通过违规,甚至违法,获得非法收入的市场行为,也可将灰色市场理解为企业向政府寻租的行为集合。经营企业的战略空间为:({不,不},{不,灰},{不,公},{灰,不},{灰,灰},{灰,公},{公,不},{公,灰},{公,公})。S 1=(旧,{不,不}) 是一个战略组合,在这个战略组合中,政府的战略是“提供旧制度”,开发企业的战略是“如果政府提供旧制度,我就不进入土地产权市场,如果政府提供新制度,我也不进入土地产权市场”。依此类推,可以写出其他17种战略组合,分别是S 2=(旧,{不,灰})、S 3=(旧,{不,公})、S 4=(旧,{灰,不})、S 5=(旧,{灰,灰})、S 6=(旧,{灰,公})、S 7=(旧,{公,不})、S 8=(旧,{公,灰})、S 9=(旧,{公,公})、S 10=(新,{不,灰})、S 11=(新,{不,公})、S 12=(新,{不,不})、S 13=(新,{灰,不})、S 14=(新,{灰,灰})、S 15=(新,{灰,公})、S 16=(新,{公,不})、S 17=(新,{公,灰})、S 18=(新,{公,公})。

3.3.5 参与人的支付函数(U i):在博弈论中,支付或者是指在一个特定的战略组合下参与人得到的确定效用水平,或者是指参与人得到的期望效用水平。参与人的支付函数不但受其自身的行动影响,还取决于对方的行动选择,U i=U i(S -i,S i) )或U i=U i(A -i,A i) (-i表示除i外的另一个参与人),U=(U 1,U 2)为参与人的支付函数组合。参与人1的支付U 1=U 1(A 1, A 2)主要取决于两方面因素:一是其对土地产权进入市场的潜在收益的分割R i;二是从国家的宏观职能来看的,主要指土地资源配置效率E 1;三是从产业园区功能来看,产业发展水平L i。当双方所选择的行动A 1、A 2不同时,相应的R 1、E 1也不同,R 1=R 1(A 1,A 2),E 1=E 1(A 1,A 2), L i= L i(A 1,A 2)。由于政府的垄断特性,本文假定其制度创新的组织成本和强制成本C 1= 0。因而U 1=U 1(A 1, A 2)= R 1(A 1,A 2)+E 1(A 1,A 2)+ L i(A 1,A 2)。参与人2的效用U 2=U 2(A 1,A 2)也主要取决于两方面因素:其一是对土地产权进入市场的潜在收益的分割,记为R 2;其二为成本因素C 2,包括两方面,一是进入灰市交易的法律成本C 21,即违反法律受到惩罚的风险;二是占用土地的成本C 22,主要是土地税费;三是公开市场的交易成本C 23,即与其他开发企业竞争合谋支付的代价。当参与人选择的行动A 1,A 2不同时,相应的R 2、C 2也不同。R 2= R 2(A 1,A 2), C 2= C 2 (A 1,A 2)= C 21(A 1,A 2)+ C 22(A 1,A 2)+ C 23(A 1,A 2)。因而,U 2=U 2(A 1,A 2)= R 2 (A 1,A 2)- C 21(A 1,A 2)-C 22(A 1,A 2)-C 23(A 1,A 2)。在下述分析中,我们假定R 1+R 2=100,不进入市场潜在收益无法实现则R 1=0、R 2=0。

3.4 博弈机制及均衡结果

政府和企业形成了两阶段的动态博弈过程,由此可以构建一个包含两阶段的子博弈精炼纳什均衡模型进行相关分析。

第一阶段:作为强制性制度变迁的主体,政府首先提供一定的制度供给,其目标是通过一定的供给设计引导企业的行动选择使国家的效用U 1(A 1, A 2)最大化。

第二阶段:企业在已知国家既定的制度供给下,作出自己的行动选择,以使在最终的博弈均衡结果——均衡制度安排下,使其自身效用U 2=U 2(A 1,A 2)最大化。

在这个博弈过程中,由于信息是完美的,因而政府在第一阶段作出行动选择时预测到企业在第二阶段最优的行动规则

S 2*=R 2* (a 1)。博弈的扩展图如下:

注:图中效用组合括号外的下标前者表示参与人1的选择,其中“1”代表现有制度供给,“2”代表供给创新;后者表示参与人2的选择,“1”代表不进入市场,“2”代表进入灰色市场,“3”代表进入公开市场。

用本模型变量给出其纯战略均衡的定义。

定义(一)纳什均衡:博弈G={S 1,S 2;U 1,U 2}中,战略组合S*=(s 1*,s 2*)是一个纳什均衡当且仅当:

(1)u 1(s 1*,s 2*) ≥U 1(S 1,s 2*), 衧 1∈S 1

(2)u 2(s 2*,s 2*)≥ U 2(s 1*, S 1), 衧 1∈S 2

定义(二)子博弈精炼纳什均衡:扩展式博弈的战略组合S*=(s 1*,s 2*)是一个子博弈精炼纳什均衡,当且仅当它在每个子博弈(包括原博弈)上给出纳什均衡。

对于子博弈精炼纳什均衡的求解,可采用逆向归纳法进行:首先当博弈进入第二阶段,给定参与人1在第一阶段的选择s 1=a 1, a 1∈A 1,参与人2面临的问题是:MaxS 2εS1 1u 2(a 1, s 2),参与人2的战略s 2 表示其行动规则,s 2=R 2(a 1),因而上式就是求u 2[a 1, R 2(a 1)]。满足上式的参与人2的最优选择s 2*= R 2* (a 1),即为参与人2的最优战略;其次由于参与人1能够理性预测参与人2会按照最优行动规则s 2*行动,因而其在第一阶段面临的问题是:MaxS 2εS1 1u 1[a 1, R 2* (a 1)],求得上述问题的最优a 1*,则这个博弈的子博弈精炼纳什均衡为{ a 1*, R 2* (a 1)},即为均衡结果。

3.5 博弈过程分析

3.5.1 原有制度供给下的子博弈B:

(0,1) (60,40)

3.5.1.1 参与人2选择不进行土地交易,对于国家的支付函数U 1=U 1(A 1, A 2)= R 1(A 1,A 2)+E 1(A 1,A 2)+ L i(A 1,A 2),由于土地产权不进入市场流动,潜在收益无法实现,R 1=0;产权不流动造成土地资源低效率配置,E 1=0;产业资源无法依托可使用土地资源因而造成产业发展水平低下,L i=0,因而U 1=0。而对于参与人2的支付U 2=U 2(A 1,A 2)= R 2 (A 1,A 2)- C 21(A 1,A 2)-C 22(A 1,A 2)-C 23(A 1,A 2),同样收益R 2=0,参与人2不进入土地市场,既不存在占用土地的成本,也不存在进入灰市和公市的法律成本,故而C 21= C 22= C 23=0,因而U 2=0。此博弈路径下的效用组合(u 1,u 2) 11为(0,0)。

3.5.1.2 参与人2选择进入灰市交易。此时对于国有的效用U 1,由于残缺土地产权进入灰市交易国家无法实现对收益的分割,R 1=0,但灰市交易一定程度上提高了土地资源的配置效率,E 1=30,L i=30,因而U 1= R 1+E 1+L i=60。对于参与人2的效用U 2,进入灰色市场其收益独享R 2=100,旧制度供给下由于约束非刚性因而法律成本仅为C 21=30;获得残缺土地所有权的成本支出,C 22=30;进入公市的交易成本不存在,C 23=0,而U 2= R 2- C 21- C 22- C 23=40。此博弈路径对应的效用组合(u 1,u 2) 12为(60,40)。

3.5.2 创新制度供给下的子博弈C。

国家土地政策改革后供给了新制度,使政府和园区经营企业的效用水平发生了变化。供给创新包括以下几个方面:第一,加强制度约束,主要是加大法律监管和行政监管的力度,使灰市交易的处罚成为可置信的威胁,从而增加灰市交易的法律成本;第二,实行土地的招、拍、挂政策,即将土地集中起来交易,统一计划管理,统一信息发布,统一交易规则,统一运作监管。这两个方面是为了改变经由协议获得残缺土地所有权的灰市交易而导致的土地价格扭曲以及腐败现象丛生的制度缺陷。假定国家从上述两个方面进行了供给创新,我们需要重新分析在创新制度设计下的效用组合,以考察在这种创新制度供给下双方最终的博弈结果。前面我们已经假定制度创新的成本C 1=0,与前述的分析一样,在子博弈C中:(1)参与人2选择不进入市场,故对于参与人1和参与人2,

成本和收益结构没有发生变化,此博弈路径下的效用组合(u 1,u 2) 21为(0,0)。

(2)参与人2选择进入灰市交易,同子博弈B,U 1=60。而对于U 2,由于增加了法律成本C 21=60;获得残缺土地所有权的成本支出,C 22=30;进入公市的交易成本不存在,C 23=0,而U 2= R 2- C 21- C 22- C 23=10,效用组合(u 1,u 2) 22是(60,10)。

(3)参与人2选择进入公开市场交易。供给创新增加了国家分得的收益,R 1=50,土地资源配置效率因为市场机制的引入得以提高至E 1=60。这里关键的是产业发展水平L i,以价格作为单一标准获得残缺土地所有权的最终园区入驻企业的产业选择未必符合产业园区产业集聚和布局合理的要求,因为工业用地的收益具有显著的滞后特征,故L i=0,因而U 1= R 1+E 1+L i=110。对于U 2,分得的收益提高R 2=100- R 1=50;由于公开市场的合法交易不存在法律成本,C 21=0;获得园区土地使用权的成本支出因为市场竞争加剧而有所提高,C 22=60;进入公市的交易成本相应提高,C 23=30,因而U 2= R 2- C 21- C 22- C 23=-40,效用组合(u 1,u 2) 23是(110,-40)。

3.6 博弈均衡分析

政府与产业园区经营企业二阶段完整的扩展图如下:

依据逆向归纳法,在博弈的第二阶段,参与人2的最优的行动规则为s 2*= R 2* (a 1)为供给创新时进入灰色市场。所以,参与人1在第一阶段的最优行动选择a 1为原有制度,因而求得唯一的子博弈精炼纳什均衡战略,在每一个子博弈A、B、C上均构成纳什均衡,满足定义(二),均衡结果为(参与人1维持原有制度供给,参与人2进入灰色市场),均衡效用组合是(60,10)。也就是说,在创新制度的供给下,地方政府和产业园区经营企业都倾向于选择进入灰色市场从而使自己的支付效用最大化。

由这个模型得到的一个明显结论是国家土地政策改革的弱有效性。产业园区经营企业在向政府拿地的过程中没有动力以公平公正的竞争姿态进入公开市场,企业表面上参与地方政府的土地招标、拍卖、挂牌的公开市场,但各种违规违法行为依然存在,灰市交易未被禁止,“招拍挂”的制度创新凸显出一定程度的问题,尤其是对于工业土地市场。究其原因,可分析为以下两个方面:

第一,公开市场的弱有效性。这里要问的问题是由谁来建立这个所谓的透明市场,由谁来确立公开、公正和公平的交易规则,市场的交易方是否立场对等,市场是否具有公正有效的第三方监督人?从我国土地市场的组成结构看,国土资源部作为土地交易市场的制度供给者,具有建立市场的功能。它负责制定土地、矿产等资源开发、使用与管理的相关法规,同时向各地方派出国土资源部门执行该政策法规,同时由调控、监督市场的职责。土地管理的最高法律是《中华人民共和国土地管理法》,该法律由国土资源部门起草,提请全国人民代表大会审议通过,具有最高的法律权威。但是该类法律的一大特点即是制定抽象,不具有实际可操作性。因此,国土资源部指定的各项土地政策就成为具体裁定土地交易、监督土地管理的具有法律效力的法律性规定。同时还要注意的一点是,国家土地总督察办公室,他的职能是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况;监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况,核查土地利用和管理中的合法性和真实性,监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况;监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况;开展土地管理的调查研究,提出加强土地管理的政策建议。同时该部门还拥有调查、审核、纠正和建议思想法定权力。因此,该部门以及匹配以健全有效的土地政策是可以实现对土地交易、开发市场的监督约束的。但最大的问题是,该部门和国土资源部的授权关系。它是由国务院授权国土资源部,国土资源部则通过设立国家土地总督察、副总督察来行使监督检查权。国土资源部最高领导者与国家土地总督察由一人担任。国土资源部是本体,国家土地督察机构并不是独立于国土资源部之外的。而从土地政策的执行角度来看,是由国土资源部派出各省及计划单列市的国土资源厅执行。地方国土资源厅容纳在地方政府的权利系统内,与地方政府形成了利益共同体,而地方政府则恰恰是土地市场的主体之一——土地供给者和直接受益者。因此,政府已经成为土地市场的政策制定者、执行者、受益者,同时又是监督者。因此,这样一个自查的组织体系是无法保证制度的硬约束性。使得土地政策在开始执行的初期便已成扭曲变形之姿,同时使土地管理部门成为滋生腐败的沃土温床。 一个残缺的、缺乏有效监督的市场建立者在建立市场伊始,就已供给了一个残缺的、缺乏有效监督的市场制度,在市场中处于弱势的园区经营企业按照市场规律获得土地要素没有动力,却有积极性向政府寻租,甚至将自己与地方政府捆绑在一起形成利益共享的愿望。

第二,土地政策自身的缺陷。这样的土地政策固然有其好的一面,在对创新前后国家支付函数的演算过程中,可以看到土地收益和土地资源配置效率都有所提高,从而提高了国家制度创新的整体效用。但是不能忽略的一个问题是这样的效用提高是以牺牲产业发展水平为前提的,或者说以长期的可持续发展的产业基础换取了短期的土地收益。新土地政策实现的是通过市场使土地使用权以合理的价格出让,但却不能保证以合理价格获得土地使用权的企业都符合园区产业布局和集聚的要求。根据笔者对我国各地区工业用地使用权出让的公告进行整理的结果发现,各地区在对工业用地使用权出让进行公告时,只是表明该土地的面积位置、建筑面积、开发程度、出让方式及交易起始价,但没有对该土地的产业规划进行详细说明,说明政府在进行土地交易时并未对产业发展予以足够的重视。我们不能忽视的是工业用地与商业用地、住宅用地等其他属性的土地在功能上所具有的特殊性,对所有属性的土地打包实施相同的政策,以价格作为唯一的标准,这样一种政策上的单一性和一刀切大大弱化了制度创新的积极效应。

4.结论

产业园区投入使用的物质基础是土地,这一特性决定了产业园区运行的链条,即:规划设计——土地开发——招商引资——服务管理。基于企业化经营这一管治模式,当政府对土地基本用途进行了前期规划设计后,企业从土地开发环节进入到产业园区的运行链条中。本文界定的产业园区管治模式意指当企业获得土地使用权后,便可根据企业的战略目标和实际运营在一定的政策扶持和法规制约下,遵循市场经济的原则进行园区内的土地开发、进而进行招商引资和后期的管理服务。通过上述研究分析,本文认为,园区经营企业和政府在土地开发环节的起点,即获取土地使用权的过程中形成了对抗博弈的关系,在此后的土地开发、招商引资以及服务管理环节则形成了合作互补的新型伙伴关系。基于产业园区企业化经营的政企关系的进一步改进在于从根源上健全制度的供给,并且系统性的完善土地政策 ,尤其是工业用地的配置效率,从而使企业在进入产业园区运行链条的起点时就处于良性的制度环

境中,受到有效的激励与约束,具有对产业园区进行有效管治的良好外在条件。

基金项目:本文受到北京市自然科学基金项目“北京“两带”产业集聚竞争力研究”(项目资助编号:9073012)的资助,深表感谢。

注 释:

①根据招商局蛇口工业区有限公司网站:http://skiz.shekou.com/jigou/xiashudanwei.asp提供的数据整理所得。

②由张江高科技园区开发股份有限公司2007年年度报告整理所得。

③美国经济学家约瑟夫•E•斯蒂格利茨立足于美国经济现状,从信息经济学的角度,以不完全信息与不完备市场为前提重新审视了“政府失灵”与“市场失灵”的问题,认为政府和市场应该建立新型伙伴关系。他认为在不完全信息与不完备市场的前提下(这一前提是对真实经济状况的客观描述),“政府失灵”与“市场失灵”是同时存在的,政府和市场之间是平等的,不存在于谁凌驾于谁之上的等级问题,二者之间不是对立替代而应该是补充合作的伙伴关系,在完善市场的同时兼顾政府能力的提高。

参考文献:

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