中国—东盟政策合作面临的难题及对策

叶大凤 覃秀玉

内容提要:政策合作是区域经济一体化的重要推动力。本文着重从建设区域经济一体化的制度性一体化角度出发,以中国-东盟自由贸易区为例,探讨政策合作在区域经济一体化中的重要性,以及在区域经济一体化过程中,政策合作实施过程中所存在的问题及其相应的对策,从区域经济一体化的合作理念、合作机制、合作内容、合作过程、合作环境方面提出相关建议。

关键词:区域经济一体化;中国-东盟自由贸易区;政策合作

中图分类号:F114.41文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0026-04

区域经济一体化中的政策合作是指区域经济一体化内各成员国为出于各国之间经济、政治等利益的考虑,各成员国以互利互惠的方式调整各自的对内对外政策的过程。从某种角度和意义上说,区域经济一体化是制度一体化的过程。在区域经济一体化进程中,区域内成员国达成某种形式的约定、条约、对一体化制定了明确的目标和阶段性建设方案,并且设置了相应的行政机构展开立法和监督工作。这是区域经济一体化中制度性一体化的重要表现[1,P10]。政策合作过程是制度的建立和变迁过程,它是制度一体化进程中的重要推动力。因此,政策合作成为区域经济一体化发展的重要变量。

1.加强政策合作对区域经济一体化发展的重要意义

1.1 政策合作有助于构建共同的信念,加强区域经济一体化的制度建设

通过政策合作,设立或修订相关法规,建立有约束力的制度有助于推动区域经济一体化的发展。就中国—东盟自由贸易区而言,成员国主要是发展中国家,产业层次和要素禀赋很相似,建立自由贸易区的目的除了促进贸易和投资自由化,使双方获得市场扩大的利益外,政治上和长期战略的意义比近期的经济利益更显突出。正是在这一个共同的理念下,中国-东盟自由贸易区的各成员国通过不断的谈判和磋商过程中,其合作机制已经逐步健全,形成了多方位、深层次的合作框架。国家领导人会议和外长会议、中国—东盟高官磋商、中国—东盟联合合作委员会、中国—东盟经贸联委会、中国—东盟科技联委会、东盟北京委员会、中国—东盟贸易谈判委员会和中国—东盟商务理事会等工作合作机制,在推进中国—东盟自由贸易区起到了重要的作用。期间达成的《落实中国东盟面向和平与繁荣战略伙伴关系联合宣言的行动计划》、《中国—东盟全面经济合作框架协议》指明未来十年内中国—东盟自由贸易区的发展方向和行动计划,而《争端解决机制协议》的建立,对协调和实施开展的各项经济合作活动,消除自由贸易过程中的摩擦和矛盾起到重要的作用。中国东盟自由贸易区合作机制的建立和相关制度的建设是中国东盟自由贸易区政策合作的进一步深化的基石和载体,对促成共同合作理念的实现具有重要的意义。

1.2 政策合作有助于降低交易成本,促进区域经济的共同发展

在区域经济一体化过程中,交易成本具体表现为国际市场的分割、关税和非关税的壁垒、专业化市场细分等等成本,而政策合作的相关制度建立:如消除关税和非关税壁垒的相关制度建设,可有效降低这些交易成本,释放出更多的潜在利润,从而给区内的人们带来报酬递增。

就中国东盟自由贸易区而言,在其建设过程中,建立的货物贸易关税减让制度、关税壁垒,简化和协调关税程序、贸易便捷化措施,中国东盟自由贸易区的标准制度,原产地原则,配额外税率的处理,补贴,反补贴措施及反倾销措施的各项规定等极大地降低自由贸易的成本,而不断扩大的合作领域(除了货物贸易自由化,中国与东盟合作还扩大到金融、旅游、投资、农业、人力资源开发、中小企业、产业合作、知识产权、环境保护、林业及其产品、能源以及次区域开发等领域),增强中国和东南亚国家在世界经济中的分量。促进区域内各国人才流、物流、资金流,更加有效地促进区域市场的发展,创造更多的财富。

近年来,尤其是2004年中国—东盟自由贸易区(CAFTA)建设启动以降低关税为核心的早期收获计划以来,中国与东盟双边经济联系日益密切,交往日益频繁,经济合作快速推进。目前,中国与东盟已互为对方的第四大贸易伙伴和重要投资对象,双方贸易额在各自对外贸易总额中的比重不断提升。根据中国海关统计数据,1978-1991年,中国与东盟贸易额从8.59亿美元激增至84.08亿美元,13年间增长了8倍。1992-1996年,中国与东盟贸易额从90.8亿美元增长为211.6亿美元。2007年,中国与东盟的双边贸易额进一步增长到2 025.5亿美元,比2006年锐增25.9%,提前三年实现了中国原先提出的双边贸易额达到2 000亿美元的目标[2]。 中国-东盟自由贸易区的整体经济效益得到了有力推进。

1.3 政策合作有助于建立有效的监督调控机制

区域经济一体化的建立往往是两个或两个以上的国家进行的,因此区域经济一体化的行为,是一种集体行为。著名公共选择学派的代表人物奥尔森认为集体行动的成果具有公共性,所以所有集体的成员都能从中受益,包括那些没有分担集体行动成本的成员。这种不合理的成本收益结构导致搭便车的行为。由于搭便车行为的存在,因此,理性、自私的个人一般都不会为争取集体利益作贡献,集体行动的实现非常不容易[3,P19]。尤其是当该集体成员的人数越来越多的时候,人均收益就会减少,搭便车的行为就会可能越来越多,因为成员数增加,其隐蔽性就增强了。就中国—东盟自由贸易区而言,2008年12月15日正式生效的《东盟宪章》作为东盟成立以来第一份对所有成员国具有普遍法律约束力的文件,是东盟在机制化和法制化建设上的重要举措,但仍然缺乏共同的监督调控机构,因此,搭便车行为难免会发生,尤其是现在中国东盟自由贸易区的建设尚未完善,成员国为各自的利益,可能会无视集体行动。而通过政策合作,建立相关的监督机制,调控区域经济一体化内各成员国的行为,有助于防止搭便车的行为,以更好的完成区域经济一体化的集体行为。

2.区域经济一体化中政策合作面临的难题

政策合作是各国出于各自的利益的考虑,而作出的一种制度选择和调整,是集体行为的一种过程。因此从集体行为的角度来看,区域经济一体化中政策合作必须具备以下几个基本条件:共同的合作理念、相关的落实机构、相关的制度建建设。但是在实际操作中,政策合作往往受这些因素的影响,面临着诸多难题。以中国—东盟自由贸易区为例,区域经济一体化中政策合作面临的难题主要表现在:

2.1 区域经济一体化中政策合作理念的不稳定性

2.1.1 区域经济一体化内成员国的政治问题的影响。

区域经济一体化的各成员国各自具有不同的政治制度,不同的经济发展层次、不同的宗教和历史文化背景等。在国家利益的驱使下,使得区域经济一体化过程中的政策合作往往容易出现不协调甚至矛盾的情况存在。

中国、东盟国家领土及资源开发争端,这是各成员国国家利益冲突中最为突出和尖锐的方面,因为它关系到各国的根本利益。例如东盟各国内部的专属经济区的划分、大陆架的定义及划界、领土、岛屿归属问题的争议,以及中国与东盟国家在南沙问题和中国台湾问题上的矛盾。南沙群岛及其海域自古以来就是中国领土和海域,但由于南沙群岛蕴藏有丰富的石油、天然气和多种重要的矿产资源,以及拥有大量的水产资源并具有较大的战略价值,使南海周边诸国垂涎已久。而在中国、中国台湾与东盟国家三者关系中,东盟国家依然在政治上多求于中国,在经济和心理上则更倾向于中国台湾。

而政治制度的不同和对地区安全的看法都将不同程度的影响到中国-东盟自由贸易区的进程。上述两者都将影响到中国东盟自由贸易区内各成员国的政策的选择的价值取向。政治制度决定了政策合作选择的决策方式,例如直接民主制下政策合作选择,即全票一致的决策方式,还是代议制下的决策方式。因为民主程度不同的内部各成员国家,他们对决定政策合作的内容和方式的决策方式与方法,都会有所不同。这些方式的选择都将影响到政治合作的进程与速度,甚至可能引发争议,搁置某项政策合作的进程。而各国对地区安全保障的看法,将会影响到政策合作内容的有效实施。中国东盟自由贸易区的建设过程中,出于对地区安全的顾虑,“中国威胁论”,使得东盟国家对华疑虑重重,影响了中国东盟自由贸易区的进程。

2.1.2 区域经济一体化内各成员国的经济互补性低而竞争性高的影响。

区域经济一体化各成员国的经济具有明显的竞争与合作并存的特点,因此互补性与竞争性共同存在,很容易形成区域经济一体化内各成员国的经济互补性低而竞争性高的经济特点。中国和东盟都属于发展中国家,国与国之间,地区与地区之间经济发展水平参差不齐,基本处于相同的国际分工阶梯中,使得双方在国际市场上一直存在着竞争。如果把握不好,很容易造成恶性竞争。

例如,东盟内各国间产业结构类同,出口商品相近。除新加坡外的所有东盟国家基本上都是初级产品生产国,需要外部市场来推销其产品。东盟各国基本上都生产橡胶、棕榈油、椰干等初级产品,经济发展过程中所需要资本货物 和中间产品均靠从发达国家进口、初级产品也主要向发达国家出口,以换取外汇和物资。这种贸易结构的相似性容易造成各东盟国内部的竞争。此外,由于东盟内新加坡、文莱、泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾都属于资源、资金相对缺乏的国家,他们更多采用的外向型的发展传略,即需要吸引资本和技术来重点发展劳动密集型产业,鼓励初级产品和制成品出口,因此,不可避免地引发争夺外资的矛盾。

2.2 政策合作的组织机构及其协调机制存在局限性

完善的组织机构和完整协调机制与体系,是保证被协调各方国家利益的充分实现的前提。中国-东盟自由贸易区的决策方式总体上都是围绕着如何保证各国的利益的平等、寻求国家利益的共同点。但在实际操作中,就倾向于在这种协调机制以外采取单方行动。

例如仅就东盟自由贸易区的组织模式而言,该组织具有松散的特征,这表现在:第一,松散的组织架构。东盟自由贸易区的组织领导体系由以下机构组成:首脑会议——东盟经济部长会议——东盟自由贸易区理事会——经济高官会议。第二,东盟自由贸易区进行决策时依据的原则是互不干涉内政原则和协商一致原则以及“N-X”(如果少数几个成员国表示暂不参加某项议案,但又不反对该项决策,那么这项决策可获通过,而允许那少数几个国家暂缓加入)随着东盟内部成员的不断扩大,加上其内部实行“共同一致”的决策原则,每个成员国都具有否决权,从而使得东盟秘书处领导与协调难度非常大。这样的组织机构的低效率工作最主要的表现在中国与东盟进行艰难与长期的谈判才达成了组建中国东盟自由贸易区[4,P15]。此外,缺乏有效的争端解决机制,导致东盟自由贸易区决策效率低下,同时通过艰难谈判达成的协议,实施的效果大打折扣。

2.3 政策合作缺乏政策工具的有效实施

政策工具在这里主要是指在区域经济一体化过程中政策合作实现的方式和手段,如降低关税等协议以及各种措施、项目。区域经济一体化的发展离不开有效的政策工具的有效实施。只有在共同政策的顺利实施下,区域经济一体化成员国实现稳定的政策趋同和经济增长。一体化的成功推进必须兼顾到各成员方经济状况和发展水平的差异,在考虑到特殊利益的基础上实现总体利益的平衡决非易事。当前区域经济一体化中进行的政策合作一方面缺乏多方位的政策工具,另一方面是缺乏政策工具的有效实施。在区域经济一体化中政策合作当前更多的是体现在关税等,而未能进行多种政策工具的探讨和尝试。与此同时,在已确定的政策工具中,由于利益和纠纷,还有诸如人才资源的缺乏等有其他方面的原因,很多政策工具在实践中不能有效实施。

中国—东盟自由贸易区,相对世界上区域经济一体化程度较高的欧盟而言,其一体化程度不高,再加上受到其组织机构和协调机制的局限性的影响,其间实施的政策工具如各种协议、没有得到很好的落实。就南沙群岛而言,尽管达成了《南海各方行为宣言》协议,但是实际操作中,仍由于利益的缘故,中国南海在主权等方面时受骚扰,这些进一步影响到的是整个中国-东盟自由贸易区的进程。

2.4 政策合作受到世界经济政治因素的影响

区域经济一体化无论如何都置身于整个全球经济的大背景中,它不可以也不可能脱离全世界政治和经济的发展而独立存在。因此区域经济一体化中政策合作不可避免地受到区域经济一体化外的因素的影响。例如东盟一些国家除了在安全上借外力于美国,金融危机之前,还试图在经济上依赖日本,在政治上靠近中国,实行所谓的“大国均衡”。但是各大国之间、大国与东盟之间仍然存在着许多历史和现实的矛盾,使得合作在某种程度上受到制约。

中国与东盟的合作也面临着重大考验,由于某些东盟国家仍然受到冷战思维的干扰,把政治安全利益放在首要因素中考虑,导致了一些东盟国家在南海领土问题上,在外部势力的支持和怂恿下,希望将南沙问题国际化并从中获益。诸如此类的政治因素无疑都会对中国—东盟自由贸易区的建立,产生负面影响。

3.加强区域经济一体化中政策合作的建议

为了促进区域经济一体化的步伐,加大政策合作的力度,深化政策合作的广度是现实的选择。加强区域经济一体化中政策合作应注意以下提出的几点建议:

3.1 构筑共同的合作理念,加强政治互信

政治上的相互信任是双方开展经济合作的基础,只有在和睦相处的区域内环境,政策合作才有可能迈出第一步。加强政治互信,构筑坚实的合作理念。中国与东盟通过加强政治的相互信任,为推动中国东盟自由贸易区的建立起到了重要促进作用。为了维护南海局势的稳定,中国决定将南海领土主权问题搁置,并打算早日完成和东盟国家签署有关南海问题的行为准则工作。中国与东盟领导人于1997年确定了睦邻友好关系的方针,并成立了中国东盟联合委员会,建立高官磋商机制。在区域经济一体化的建设进程中,在不断扩展成员国经济合作的同时,有必要进一步加强双方的政治对话,增进相互间的了解和信任。

3.2 完善合作机制

政策合作需要建立完善的合作机制,促进合作的有效实施。在这里合作机制主要包括完善的制度体系、健全的协调机制、高效的政策合作实施机构、有力的监督机制,形成决策果断、运行顺畅、监督有力的合作机制。

3.2.1 健全区域经济一体化的协调机制,建立高效的组织机构。

政策合作是一个制度建立和变迁的过程。无论是建立还是变迁都将会给区域经济一体化中内部成员国造成一定的影响甚至于损失,因此它需要健全的协调机制,有利于消除内部成员国的矛盾,缓和各内部成员国的冲突,为政策合作提供强有力的保障。尤其是对单边自由化的督促、协调机制,鼓励自觉的积极的督促,不至于因后进的、怠惰的或完全不做要求而产生的“免费搭车”现象。同时,建立评审机制作为协调的手段之一,审评将根据行动议程的原则、目标、和准则进行,对执行行动计划的进程进行评估。

此外,高效的组织机构是政策合作进行的强有力的组织保障。由于中国东盟自由贸易区没有共同的权力机构、监督执行机构,在政策合作过程往往出现政策实施不得力进而影响到政策合作的深化。因此,举办多种沟通渠道,如培育市场各种中介机构,产品展销会,招商引资会,贸易洽谈会以及开展各种形式的市长论坛、研讨会,不失时机地扩大各种委员会的权限,多达成有实际意义的协议和项目,对于中国东盟自由贸易区的建立具有积极的意义,如在广西南宁举办的一年一度的中国东盟博览会就是一个搭建的很好经济合作平台。

3.2.2 建立明确的具有强制性的制度规则体系和审核监督机制。

从制度层面上看,区域经济一体化至少应该包含以下一几点:核心成员国的推进、强制制度约束的保证和完善、有效管理的组织体制、促进区域内均衡发展的经济资助计划[5,P8]。有效的政策合作就是建立明确完全的制度规则体系,而这通常以明确而完全具有强制性的制度建设的形式出现。正所谓有章可循方可顺利实施各项决议。除此之外,还需要建立起审核监督机制,审核和监督区域经济一体化内各成员国的行为是否符合规章制度,并对于其违规行为依照相关制度规定予以相应的处罚。也只有这样才可能抵御整个世界政治与经济风云变化的影响与冲击。

如前所说,东盟自由贸易区采取的是一种松散的组织模式,因此其法律不具有足够的强制性。但是在经济一体化的过程中,如果没有强制性的法律机制,往往会使规则的实施效果大打折扣,因为经济一体化的实施直接关系到各国经济利益的兑现,每一个国家不会不在乎自己的国际利益而去自觉遵守没有强制性的规则。因此强制性的法律机制是使经济一体化产生效果的必要机制。因此,中国东盟自由贸易区的建立,应制定具有强制性的有关自由贸易区的法律规范。2008年12月15日正式生效的《东盟宪章》是东盟成立以来第一份对所有成员国具有普遍法律约束力的文件。这一文件的签署是东盟在机制化和法制化建设上的重要举措,是建立东盟共同体的重要法律保障。但从经济一体化而言,是一份指导性文件,相关实施细则等政策措施还需进一步完善。

3.3 拓展合作内容

政策合作是在满足经济利益的前提基础上进行的,因此,必须提高区域经济一体化内各成员国的经济发展水平,减少内部经济摩擦,为政策合作展开作好铺垫。根据区域经济一体化内的经济存在的互补性和竞争性的特点,应该注意挖掘其经济的互补性而减少竞争性。因此,区域经济一体化内的各成员国应调整其内部结构,形成内部的整体竞争优势。目前,中国与东盟之间产业结构竞争性比较强,互补性显得不足,应不断扩大区域内的市场和降低关税的同时,加快产业结构的升级,发展信息技术为核心的高新技术,努力挖掘和发挥各自的比较优势,逐步形成区域内的贸易循环,减少对外的依赖程度。

区域经济一体化的发展最终目标是实现政治经济全方位的一体化。除了加强经济合作,应该积极探索拓展其政策合作的内容,诸如公共卫生领域、军事领域等方面的合作。区域经济一体化的最终建成,是全方位的一体化过程。因此,政策合作的内容是全方位的,它是多层次、多领域的合作,因此努力扩展合作的空间,大力发展多层次、宽领域的合作。当前,中国和东盟根据东盟经济一体化的需要和东盟和中国之间各自的优势,已经决定将农业、信息通讯、人力资源开发、相互投资和湄公河开发作为新世纪开展合作的五大重点领域,并在逐步地赋予实施。

3.4 有序开放地推动合作过程

政策合作要考虑层次差异性,实施过程由易到难,循序渐进。区域经济一体化内各成员国内政治经济发展不平衡,应根据各国发展的差异实行不同的政策合作。对落后地区给予一定程度的优惠与扶持,以利于提高整个区域经济一体化的经济发展水平。区域经济一体化过程中,不可避免地冲击着各国一些弱小的产业,使得区域经济一体化内各成员国对促进区域经济一体化快速发展存在着一些疑虑。因此在推进区域经济一体化的方法和步骤上应由易到难,循序渐进,寻求尽量减少对各内部成员国的损害合作之路,维护各成员国的团结,只有这样才能推进区域经济经济一体化的进程。

总之,加强政策合作,对于促进区域经济一体化中制度性一体化具有积极的意义。政策合作对于消除区域经济一体化内各成员国的内部矛盾起到重要作用外,还有利于区域经济一体化的规模效应的发挥。加强政治互信,提高区域内各国的经济的全面发展,减少内部摩擦,是政策合作的重要基础;加快组织机构的建设、制度体系的完善,推动协调机制的有效运转以及确立监督机构的合法地位,以其监督权力的有效实现,是区域经济一体化制度一体化的关键步骤。在区域经济一体化的发展过程中,只有充分发挥政策合作在推进区域经济一体化的作用,才能真正推动区域经济一体化进程。

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