区域功能协调下的新型资本流动机制研究

滕堂伟 魏红林

内容提要:针对国土开发失范、区域间社会经济发展差距持续扩大等区域问题,“十一五”规划对我国区域开发秩序进行了主体功能区专题规划。主体功能区格局下,我国区域协调发展的本质发生了深刻的转变,即由原先的经济结果均衡调整为区域功能协调、结果公平。由此,在新型的区域协调格局下,作为区域协调发展决定因素之一的资本流动机制,必然相应的发生新的变化。本文在辨析传统资本流动机制的基本特征及其流动效应的基础上,论证了主体功能区规划与实施对资本流动机制的新要求,提出了新型资本流动机制的特点和资本流动的内涵,并就新型资本流动机制构建中的突出问题作了初步探讨。

关键词:区域协调;区域功能;主体功能区;资本流动

中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0014-06

针对国土开发失范、区域间社会经济发展差距持续扩大等区域问题,“十一五”规划对我国区域开发秩序进行了主体功能区专题规划。主体功能区格局下,我国区域协调发展的本质发生了深刻的转变,即由原先的经济结果均衡调整为区域功能协调、区域生活质量大致相当。由此,在新型的区域协调格局下,作为区域协调发展决定因素之一的资本流动机制,必然相应的发生新的变化。但在具体如何构建新型资本流动机制、明确各种资本目标、促进各种资本合理流动等方面还缺乏系统研究。从主体功能区要求和传统资本流动机制特征出发,系统研究区域功能协调下的资本流动机制,对于推进形成我国主体功能区,实现区域经济协调发展、力求区际公共服务均质化,具有重要意义。

1.传统资本流动机制的基本特征及经济效应

在传统的同质平滑型假设下的区域经济协调发展思路中,资本流动机制以市场驱动为主,主要着眼于区域经济增长。不同地区的投资环境从而投资收益率高低决定了区域经济发展水平,由此引发了区域间经济协调的问题。

传统资本流动机制的资本类型主要是物质资本,物质资本作为实现经济增长和发展的物质基础和条件,在我国区域经济增长中发挥了关键作用。

1.1 资本流动的驱动力

传统资本流动机制下,物质资本的流动动力主要有市场机制、市场机制为主的市场政府双动力机制以及政府指令(命令)机制。

1.1.1 市场机制。

传统资本的流动机制主要是通过市场机制实现的。以斯密(Adam Smith,1776)为代表的古典经济学派认为,“看不见的手”能够实现稀缺资本的长期有效流动。新古典经济学派则通过数理分析证明,完全竞争市场形成的均衡价格能够引导资本有效流动,这种由市场力量实现的帕累托最优状态就会使资本达到最优的流动。美国经济学家威廉姆森(Oliver•Williamson,1989)通过实证的研究,提出倒“U”型理论。发现区域差异和经济发展的关系呈倒“U”型,即地区差距在发展的初始阶段会扩大,达到一个高峰后会随着经济发展而逐渐缩小。法国经济学家佩鲁(F.Perroux,1955)从抽象的经济空间出发,提出了“增长极”理论。强调了某些主导部门或有创新能力的企业所形成的资本、技术高度集中,进而形成增长极,能够对邻近地区产生的强大辐射作用,从而带动发展。赫希曼(A.O.Hirschman,1968)将发展的正面效应称为“涓滴效应”,将发展的负面效应称为“极化效应”;谬尔达尔(G.Myrdal,1957)则分别称为“扩散效应”和“回波效应”。这就是所谓的“谬尔达尔—赫希曼模式”。资本流动市场机制的优点在于:供需双方由价格调节,资本由价格信号引导并按利润最大化原则进行流动,从而实现均衡发展。其不足在于不能兼顾经济发展的社会利益,不能形成发展的长效协调机制。

1.1.2 市场主导的市场政府双动力机制。

罗森斯坦—罗丹(Paul Rosenstein—Rodan,1943)、纳克斯(R.R.Nurkse,1967)、刘易斯(W.A.Lewis,1954)、T.西托夫斯基(T.Scitovsky,1976)等人根据第三世界国家的不平衡发展和发展中国家如何选择发展途径提出平衡发展理论。提出在整个国民经济各部门中同时大规模投资,通过各部门之间的相互配合、相互支持的全面发展,来彻底摆脱贫困落后的面貌,实现工业化或发展。罗森斯坦—罗丹、纳克斯分别提出了“大推进”理论和“低水平均衡”理论。艾伯特•赫希曼(A.O.Hirschman,1958)、罗斯托(Walt W Rostow,1963)、谬尔达尔(G.Myrdal,1944)等提出了不平衡增长理论,认为发展中国家要谋求发展,就必须集中力量将有限的资本资源有选择的集中流动在某些产业和部门,使这些产业和部门首先得到发展,然后通过投资的诱导机制和产业间、地区间的联系效应和驱动效应,逐步扩大其他部门和地区的投资,从而实现全面的发展。这也就是赫希曼的“引致投资最大化”理论和“联系效应”理论。区域梯度转移理论则以工业生产生命周期理论为基础,认为一国经济在发展中应将资本集中流动在高梯度区域,让其优先发展起来,然后再带动梯度区的发展,进而促进整个国民经济的进步。双动力机制中政府对市场干预的“度”不易把握,政府和市场如何分工才能既使社会福利最大化又保证资本流动成本合理等问题都没有解决。

1.1.3 政府计划机制。作为经济发展不可或缺要素之一的物质资本,其稀缺性在发展中国家表现得尤为突出。为了避免市场配置资本要素的盲目性、事后性、滞后性以及外部不经济等市场特性,使物质资本能快速、集中地流动到经济发展最迫切需要的领域,更有效的发挥欠发达国家稀缺的资本资源,一些发展中国家依据各自发展战略,以中央政府不同程度的计划(或规划)来代替或部分代替市场机制。但计划机制难以实现资本流动的长效机制,治标不治本,受决策者的偏好影响,有时甚至违背经济规律,造成社会福利的损失。

1.2 传统资本流动机制的经济效应

传统资本流动机制主要是关于物质资本在市场或政府驱动下单纯逐利,从收益率低的地区、部门向收益率高的地区、部门转移,加剧了区域经济社会发展的不平衡。从表1和图1中可以看出,在1996-2006年期间,我国地区收益率呈现出发展的不平衡。西部地区的收益率一直处于较低的状态,特别是1999年和2003年,东、中、西部各地区的收益率分别是9.556%、6.39%、1.968%,22.52%、18.235%、12.65%.数据显示,虽然2003年较之前有较大比例的增长,但差距依然不小。

由于地区资本收益率的差异性,我国1997-2007年10年间的地区投资也呈现出不平衡趋势。东部地区远远高于中部和西部,如表2、图2所示。2007年东部总投资72 311亿元,占全国总投入的53.6%,中部总投资34 231亿元,占全国总投资的29.2%,而同期西部投资28 251亿元,占全国总投入的17.2%。我国的经济增长在一定程度上是投资拉动型的经济增长,资本收益率的地区差异所引致的投资的地区差异导致了我国经济增长及人均收入的东中西部差距,如表3、图3所示。1997年,东部与中、西部的人均GDP差分别是4 791.5元、5 548.3元,而2007年东部与中、西部的人均GDP差分别增加到15 968元、18 228元。差距分别扩大了233%、230%。

传统资本流动机制以单纯资本逐利为导向,引致区域发展失衡协调性减弱的同时,其本身也出现了一定程度的机制僵化。比如传统资本流动机制很少将资源和环境考虑在内,只是把劳动和资本作为作为促进经济增长的关键因素,而忽视了环境资本、生态资本对经济持续健康发展的重要性。20世纪60年代兴起的人力资本学说虽然补充了资本流动的缺陷,但还是无法全面系统的回答经济和环境、资本和环境的协调发展问题①。

2.区域功能协调要求新型资本流动机制

主体功能区划方案是引导和约束未来人口分布、经济格局、国土开发、城镇化布局和产业集群发展的总体策略,将对规范空间开发秩序、优化空间结构产生长远、重大的实质性影响。《规划》指出:“在满足跨行政区之间进行区域合作的基本要求方面,必须注意解决生产要素流动的体制缺陷和政策障碍,采取因地制宜、因时制宜的区域合作新模式”。区域功能协调互动发展的目标由单纯注重区域经济增长转变为推进形成主体功能区、构建合理有序的国土开发空间秩序。在新型功能协调互动发展视角下,新型资本流动机制以基于不同功能区差别化的资本类别、目标明确的资本流向、分工合理的资本效应以及多元化、复合型、分层型的机制本身特征,将有力的推进主体功能区的合理有序形成;积极推动国土开发空间秩序的规范构建,逐步推进形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口、资源环境相协调的区域开发格局。

2.1 资本类型

新型资本流动机制的资本类型分别为社会资本、产业资本、生态资本、环境资本、人力资本和金融资本。

社会资本。社会资本是实际的或潜在的资源的集合体,这些资源同为大家共同熟悉或认可的制度化的持久关系网络。丰富的社会资本能协调人们的行动,增进社会成员的安全感和信息共享,提高物质资本和人力资本的投资收益进而推动区域经济发展。

产业资本。产业资本和相关产业的耦合可以优化产业集群,促进产业结构优化升级,推动产业转移。目前,我国产业资本主要集中在第二产业,第一、第三产业的产业资本投入不足。

生态资本。生态资本是指生态系统作为一个整体的实用价值,呈现出来的各环境要素的总体状态对人类社会生存和发展的有用性,比如美丽的风景向人们提供美感、娱乐休息,以满足人类精神和道德的需求等生态服务功能②。随着环境对经济发展的瓶颈日益紧迫以及20世纪80年代以来全球市场化的集聚发展导致自然环境的全线崩溃,生态资本越来越受到重视。生态资本就是能够带来社会经济收益的生态资源和生态环境③。

环境资本。环境资本,一般可分为有形环境资本(或硬环境资本)与无形环境资本(或软环境资本)。有形环境资本,主要包括土地、矿产等自然资源的生态环境 ,以及交通 、电讯 、信息网络等基础设施建设的硬环境;无形环境资本则更多地强调制度、机制、观念等因素④。环境资本的积累可以增进社会福利、提高生活质量。

人力资本。人力资本是凝结在人体中,通过物化于商品或服务以增加效用,从而获得收益的一种资源。一般是通过教育、职业训练、医疗保健、迁移和“干中学”等人力投资而获得的知识、技能和熟练程度⑤。人力资本是经济发展中最为活跃,弹性空间最大的资本类型,人力资本的积累需要大力发展教育,而教育又能够改善人权、促进社会公平。

金融资本。金融资本是金融业垄断资本与非金融业垄断资本的溶合与混合生长。金融资本包括垄断性商业银行资本、垄断性保险公司、投资银行和其他垄断金融机构的资本。随着我国金融市场的发展完善,金融资本在经济社会发展中的“井喷”效应日益凸显。

2.2 区域功能下资本流动机制的特点

主体功能区以缓解经济社会发展的资源环境承载力约束和促进公共服务均等化为其推进形成的两大重要目标,以资源承载能力、现有开发密度以及未来发展潜力为分析评价指标将现有国土空间划分为:优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。区域功能协调发展的新型资本流动机制包含着主体功能区划的政策导向和战略意图。也就是说,要促进优化开发区域实施自主创新,转变增长方式,优化经济结构;促进重点开发区域调整经济结构,促进经济增长,承接产业转移,加快工业化和城镇化进程;支持限制开发区域进行生态环境建设,实施产业转型,实现与资源环境相协调的适度发展,保障基本公共服务均等化;支持禁止开发区域生态环境建设,实现生态环境可持续发展,保障基本公共服务均等化。区域功能协调下资本流动机制的特点有:

2.2.1 分层型。

《规划》指出,构建主体功能区,分两个层面推进,一方面,要从国家层面对有全局影响的区域进行主体功能定位,另一方面,各省、自治区、直辖市也要明确本辖区不同区域的主体功能定位。主体功能资本流动机制下资本的流动也是国家资本的纵向流动与各省区资本横向分层流动相结合。不同的资本在不同资本效应的驱动下流向不同的区域功能区,实现不同的资本目标。产业资本和金融资本更多的流向优化发展区和重点发展区,生态资本和环境资本则流向禁、限区较多。

2.2.2 多元化。主体功能区的划分意味着不同的区域承载着不同的功能、不同的发展模式、不同的发展机会。与各区的发展重点相配套的新型资本流动机制其资本类型也是有重点但多元化的。优化区主要致力于加自主创新能力、促进资源集约利用、严格环境保护标准;重点开发区将积极推进基础设施建设、促进产业集群和人口集聚、创造良好的投资环境;限制开发区将加快建立生态补偿机制、促进形成规范的财政转移支付、稳步推进区域内的人口平稳外迁;禁止开发区的主要任务是建立由中央财政直接支付的生态保护和管理维护机制、促使自然保护区核心区域环境保护、人口有序转移等提供生态财富的活动。优化开发区和重点开发区重在经济发展,为禁限区生态和环境的保护提供经济支持,产业资本和金融资本在该区的流入和循环保证了优化区产业升级,能耗节约,人力资本集聚。生态资本和环境资本在禁限区的合理流动促进资源保护生态文明,为全体公民公共环境逐步实现均等化创造必要条件。

2.2.3 复合型。

主体功能区划作为新时期实现区域协调发展的一种新思路,在空间层面上要做到公平与效率并举、开发与保护同行。主体功能区必然会使未来的空间结构复合化,相应的,空间管制方式也就会形成“让发展(经济)”和“不让发展(经济)”两种取向⑥。新型资本流动机制从各规划区的区域功能出发,在总结各类资本的相应驱动力和流动规律的基础上,从资本类型、资本流动的目标、资本流动的方向、资本流动的驱动力、资本流动的方式、资本流动的效应等方面来系统分析这一新型的资本流动机制内涵。不同的资本按照不同的驱动力流向对应的主体功能区域,实现既定的区域功能目标。各个类型资本通过相关主体功能区在宏观上形成了一种相互影响,彼此关联的复合资本体系。如图4所示。

3.区域功能协调发展的新型资本流动机制

区域功能协调发展的新型资本流动是新时期区域经济发展、社会和谐的大动脉,是实现四大区经济社会公平、效率协调发展的重要助推器。在新型资本流动机制下,社会资本、产业资本、环境资本、生态资本、人力资本和金融资本在四大功能区内以及四大功能区之间结合自身特性和各功能区发展目标有序合理流动。如表4所示。

3.1 优化开发区

促进优化开发区域自主创新,优化经济结构,转变增长方式是其发展的重点,继续成为经济社会发展的龙头和我国参与全球化的主体是其发展目标。因此,优化开发区的资本流动紧紧围绕产业资本、金融资本、人力资本、社会资本等经济资本,积极聚焦优化开发区产业升级、资源节约、教育技术大力提升,以市场为主政府宏调双管齐下推进资本要素充分流动。在保证优化开发区经济快速增长的同时,政府牵头启动优化开发区生态资本和环境资本的流动,也就是以政府为杠杆出力点转移部分优化开发区的经济资本为禁、限区的生态资本、环境资本,实现各类资本协调互动。

3.2 重点开发区

重点开发区发展的重点主要调整经济结构,促进经济增长,承接产业转移,加快工业化和城镇化进程等以实现逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚重要载体的发展目标。鉴于次重点开发区将成为我国区域功能协调主要的经济增长区之一,产业资本、金融资本、人力资本、社会资本、仍是重点区的主要资本类别,产业资本和金融资本在重点区的流动有助于经济社会的持续、稳定、健康、协调发展;市场机制仍是重点区的主要调节机制,但重点开发区绝不能走“先污染,后治理”的老路。兼顾资源的承载力和环境的发展能力,适势推进环境资本和生态资本的流动,并建立各种资本流动和互动的长效机制。

3.3 限制开发区

限制开发区的发展思路是进行生态环境建设,实施产业转型,实现与资源环境相协调的适度发展,保障基本公共服务均等化;逐步建成全国的重要生态保护区是其发展目标。生态资本和环境资本作为自然环境的保护资本,能有效地改善、修复、维护限制开发区的资源破坏和生态环境。限制开发区的资本流动机制要重点发挥政府的政策协调和融资功能,确保限制开发区生态资本和环境资本来源供给的及时足额到位并且专款专用。财政补偿和政府转移支付是生态资本和环境资本的主要来源,大部分的民间资本与各种环境和生态税收将进一步成为环境资本和生态资本的主要来源之一。限制开发区同时也会发展一些环境可承载范围内的产业,产业资本、金融资本、人力资本与生态资本、环境资本协调互动,共同促进限制开发区的良性循环。

3.4 禁止开发区

开展生态环境建设,实现生态环境可持续发展是禁止开发区的发展主题,保障基本公共服务均等化,逐步建成全国的生态区是其发展目标。资本类别主要是生态资本和环境资本。禁止开发区以不开发为代价,为全国的生态环境建设做出了很大贡献,而基本公共服务是全国居民都应该享有的。政府主导针对禁、限区的补偿机制问题是实现功能区域协调的关键所在,补偿主要包括税收补偿、财政补偿以及部分民间资本。

3.4.1 税收政策。

限制开发区和禁止开发区由于其发展方向是全国的生态区,经济发展特别是工业开发受到限制甚至禁止,区域内部税收收入有限,地区公共服务投资自我无法实现均等,为国家发展和社会发展做出了牺牲,承担了成本。因此,可在优化开发区和重点开发区根据工业产出和对环境的影响程度征收环境税和生态税以激活并持续供给生态资本和环境资本,从而提高限制开发区和禁止开发区的公共服务水平和生态补偿质量,刺激社会资本、人力资本、产业资本、金融资本、环境资本和生态资本的循环,进而推进全国公共服务均等化,促进实现主体功能区和谐建设。

3.4.2 财政转移支付。

财政转移支付作为政府宏观调控之最终落脚点和最具影响力的政策工具,在新型资本流动机制中同样不可或缺。限制开发区和禁止开发区环境资本和生态资本流动需强化政府的协调能动性,充分发挥政府的权威优势。

我国财政收入由2000年的13 395.23亿元上升至2007年51 304.03亿元,同时财政支出也从15 886.5亿元上升至49 565.4亿元,直观数据显示财政收入和支出都有大幅增长,但环境和生态建设方面的支出较之幅度过低。而禁止、限制两区大部分基层地区财政十分紧张,给他们划拨的中央财政也仅够维持本区域的基本项目。因此,可在中央机构以及各级政府部门设置生态环境管理委员会和办公室,专门通过各种途径吸纳并管理和运用环境资本和生态资本。从而保障环境资本和生态资本的专款专用和良性循环。

3.4.3 完善法律法规保障。

改革开放30年来,我国已经颁布实施了一系列环境法律,如《环境保护法》,《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等控制环境的法律。国务院和地方也相应制定了相关行政法规,初步形成了环境法律体系。但我国的法律体系并没有充分考虑环境软法的约束作用。要建立以最终实现人与自然的和谐、生态系统的平衡为目标的环境法治,须努力设计一种内外兼顾、软硬兼施、制约与激励相容的环境软法和硬法合作机制。使得环境资本和生态资本的运作有法可依,各种资本在四大区域的流动有法可循。

3.4.4 大力发展第三产业。

国家补偿资本毕竟杯水车薪,新型资本机制下要充分扩大民间资本来源,拓展途径,有效利用民间资本来促进生态发展和环境保护。大力发展限制开发区和禁止开发区的环境和生态旅游,促进政府主导、企业运营的社区经济构建等区域特色第三产业将成为新型资本流动机制的又一亮点。

4.新型资本流动机制构建存在的问题

4.1 各类资本界定不明确,作用有限

新型资本流动机制涉及的产业资本、生态资本、环境资本、社会资本,人力资本、金融资本等六大资本中,生态资本、环境资本和社会资本从概念到对经济社会发展的贡献度都在理论界存在争议。所以,这三大资本是否能顺利的推进主体功能区格局的发展;是否能够实现其经济功能;其流动能否带来客观的经济效应都存在异议。

4.2 各类补偿机制的实施难度较大

由于生态资本和环境资本产权界定不明晰,财政补偿效果甚微;其他补偿资本主体的收益得不到切实的保护,投资信心不足使得环境资本和生态资本流动困难;同时各类补偿机制的实施缺乏法律法规的有力支撑和保障。各类补偿机制实施的可能性仍需进一步的研究。

4.3资本的结构不合理,民间资本的作用得不到发挥

长期以来,我国资本流动渠道的单一性及偏低的官方利率,导致了民间资本流动的活跃。目前,我国民间资本的流动规模日益扩大。据国家统计局数据,我国仅民间拥有的金融资本已超过了9 000亿元,相当于GDP的6.5% ,其中包括居民的储蓄、国债投资、股票购买等证券资本,个人拥有的金融资源远超政府所有。合理的运用民间资本将有利于新型资本流动机制的合理构建,有利于区域经济和谐发展。但民间资本是不能够充分计量的,研究难度大,新型资本流动机制未能充分考虑民间资本。

注 释:

①王贵明,匡耀求.基于资源承载能力的主体功能区与产业生态经济[J].改革与战略,2008,(4).

②D. Pearce,R. K. Turner.自然资源和环境经济学 Economics of Natural Resources and the Environment,Harvester Wheatsheaf[J]1990.

③武晓民,罗剑朝,邓颖.生态资本及其价值评估方法研究综述 [J] 西北农林科技大学学报(社会科学版),2005,(4).

④李萍,张雁.论西部开发中的环境研究 [J].社会科学研究,2001 .1-2.

⑤西奥多•W•舒尔茨.论人力资本投资[M].北京:北京经济学院出版社,1992:38.

⑥黄锐,欧阳东 社会资本理论的演进与争议 [N].商业时报,2009.02-4—6.

⑦国家统计局.中国统计年鉴[Z].中国统计出版社,2008.

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[6]《国民经济和社会发展的第十一个五年规划》[R].2006.

[7]赫希曼.经济发展战略 [M].经济科学出版社,1991.

[8]Paul N Rosenstein-Rodan.Problems of Industrialization of Eastern and South-Eastern Europe. [J]. Economic Journal 1943.

[9]佩鲁.略论“发展极”概念[J].应用经济学,1995(2).

[10]中国环境法制 [M].北京 国防工业出版社,1994.