新阶段政府教育管理职能应如何转变

魏志春

政府作为社会公共行政机构，是按照国家宪法和有关法律建立起来的管理社会公共事务的主体。现代中小学，绝大部分是政府为满足社会公共需要而举办的。在我国现阶段，政府及其教育行政部门通过管理职能的行使，贯彻落实国家有关教育的法律法规、方针政策，直接领导与具体管理中小学。在建立与完善社会主义市场经济体制和实现向现代化社会转型的过程中，政府如何转变职能以适应新形势？这是亟待研究和解决的一个重要问题。

一、政府教育管理职能转变的客观必然性。

现代教育既是社会生产力发展的产物，也是现代市场经济体制下政府职能扩大的结果。在实行“市场+政府”的现代市场经济体制下，政府是教育发展所需资源的主要支撑者，这不仅是教育资源实现有效配置的要求，也是现代国家为解决市场失灵问题，促进社会公平的职能所在。

正因为如此，当今世界发达国家和许多发展中国家都把发展与改革教育、解决教育领域中的问题以及推动教育创新等，作为国家最重要的发展目标之一。将教育改革作为政府施政纲领的主要议题，这反映了现代社会教育活动同政府职能之间的密切联系。现代教育的发展与改革既离不开政府的资源投入，也无法摆脱政府的主导和控制。

政府职能的持续扩大推动了现代教育的发展。在现代市场经济体制下，为避免教育资源市场配置方式带来的消极影响，教育成为政府全力干预与控制的社会公共事务之一。为实现国家的教育发展规划、在学校中倡导与推行社会主流价值观、推进教育的社会公平等目标，政府主导或直接制订各种教育计划，延伸年轻一代国民接受义务教育的年限，持续扩大对各级各类教育的投入，不断提高对学生学业水平的要求，促进学校教育质量的改进，提高教师的专业要求与标准，推出各类教育课程的改革方案，等等。

为奠定综合国力竞争的坚实基础，世界各国特别是一些发达国家，政府在发展国民教育与提高中小学教育水平方面，可谓不遗余力。所有这些，固然有助于实现政府对教育领域的全面管理，促进国民教育规模的迅速扩大，支持学校办学条件的不断改善，但同时也导致了政府对教育领域“包得过多”、“管得过细”乃至“管得过死”的行为扩张现象。我国在计划经济时代以及欧美“福利国家”制度下的基础教育与中小学状况，从不同社会的体制背景和发展层面反映了这种由“大政府”理念引发的种种弊端。

在一些欧美的“福利国家”，政府用于教育的公共支出不断扩大，包办过多，中小学失去竞争的压力和动力，缺乏生机与活力，学校教育教学状况与质量成为社会公众长期批评的对象，使公共教育的维持和进一步发展陷入了困境。这种发展过程中的困境，与现代教育产品与服务的制度安排有关。现代社会的公共利益，既有一致性方面，也表现为各具特点的复杂性。

许多教育产品与服务的提供，并不一定显现社会公眾的普遍需求，反而具有较明显的个人收益性，如果由政府提供便会产生所谓的“绝对强制”问题。那些同所谓的“福利国家”制度捆绑在一起的教育产品与服务，即便是发达国家都难以为继。市场经济社会的利益分化及利益集团的形成，必然使一些阶层与集团从自身利益出发，要求与促成政府扩大在教育领域职能的范围和程度，那些没有此类需求的居民也要为此纳税，这就会在丧失税收公平性的同时，也失去教育的社会公平性。同时，与经济领域的竞争性产业不同，用于教育领域的投入与产出效益难以精确衡量。政府部门在公共教育项目上的扩张意识与行为缺乏足够的动力考虑效率问题，导致缺乏对自身行为的客观约束。

政府机构的管理者如果能实现自己管辖范围内教育产品与服务规模的最大化，无疑是凸显其工作绩效的“合理选择”，致使“官僚行为”的持续“增长”，这就使教育产品与服务提供上存在市场失灵的同时，也会发生“政府失灵”的状况。“政府行为扩张”和“官僚行为增长”等揭示的现象及其弊端，是现代国家在包括教育领域在内的社会公共事务管理中的通病，通常表现为这两种情形：一方面是政府过高地估计自己的权力对教育领域各种事务的干预能力，任意扩大政府权力的行使边界，“管制”范围无所不包，无隙不入，管了许多“不该管”、“管不好”和“管不了”的事;另一方面是受“任期目标制”及“目标责任制”等的驱使，“短期行为”滋生与蔓延，在时间的偏好上注重近期忽视长远，过高地估计教育项目的短期收益，如建示范学校，树窗口学校，上各种名目的新项目，造就了许多“形象工程”、“政绩工程”，形式主义泛滥，过度干预学校教育教学专业上的具体事务，等等。因此，推进和实现政府教育管理职能的转变，既是经济与社会转型的需要，更是促进教育可持续发展的客观要求。

二、政府教育管理职能转变的路径选择。

现代市场经济体制环境下的政府对教育领域管理职能的行使，应同计划经济时代无所不包的“全能”政府有着根本性的区别。在遏制教育领域内对市场机制的滥用、强调政府对义务教育应负的职责、加大政府对基础教育投入的同时，又要防止传统计划经济体制的回归，以使管制不至于成为某些利益阶层或集团实现目的的途径，避免在消除自然形成的垄断的过程中，又人为打造出以政府名义实行的垄断。为此，需要引入“公共管理”的理念，适当选择“有限政府”的职能行为，践行“服务型”政府的管理方式，以有效推进政府教育管理职能的转变，避免“一放就乱，一乱就收，一收就死”结果的产生。

为此，政府教育管理职能的转变，必须清晰政府在教育领域应该“做什么”的问题。

1.制定与实施促进教育可持续发展的公共政策。政府及其教育行政部门应专心于公共教育政策的制定与操作、制订科学可行的中长期教育发展规划、建立教育信息服务体系、建设教育督导和质量评估的长效机制;积极鼓励教育研究和教育创新;制定与完善规范、公开、公正和效益导向的公共教育经费拨款制度，使之成为推进教育发展与改革的有力政策工具。

如，对社会公益性明显的义务教育领域，政府必须承担起公共权力机构所赋予的职责，以社会公平为追求目标，加大政府财政支持的力度，公共财政应支撑起主要投入乃至全部投入，并使之制度化和规范化，应确保提供纯社会公益性产品与服务的教育部门与机构不受市场经济社会的逐利性影响而被边缘化。

2.对教育领域实行公开透明的有效“管制”。所谓的“管制”，即政府以强制性手段实现对教育机构决策与行为及其结果的限制。

在社会现实中，教育产品与服务是由不同的教育部门与机构所提供的，出于对效率的追求，必然要提倡和进行一定程度的竞争。如果在教育产品与服务的提供上，因竞争机制的引入而出现自然垄断，将扭曲教育部门和机构的公益性和非营利性，使教育领域的社会资源配置丧失效率，更无法保证社会的公共利益。为此，政府需要对教育产品与服务的提供行为实行管制，目的是为了保证学校及其他教育机构的社会公益性与非营利性，避免教育资源的竞争带来的消极影响。

因此，包括制订管制价格、实行信息管制、质量管制以及资格管制等在内的“管制”，便成为政府教育管理职能的主要体现，也是对教育领域实施干预的普遍方式。政府选择的这些管理制度与行为，其反映的意图并试图取得的效用主要是，维护教育产品与服务的分配效率，保证社会公众对教育产品与服务享用的普遍性，以体现教育的社会公益性;解决教育服务供给者与需求者之间的信息不对称问题，使学校的环境与设施、教学制度与措施等符合学生身心健康成长的要求，保证教育产品与服务的基本质量，将政府认为不符合社会公共利益的产品与服务挡在教育领域之外，事先杜绝教育服务过程中可能产生的缺陷，等等。

3.根据教育产品与服务的属性扮演不同角色。现代社会的教育规模极其庞大，教育机构功能边界模糊不清的状况非常普遍，营利与非营利行为混淆。一些完全可以或者已经按市场规则办事的教育产品与服务，也常常被当作社会公益事业对待，使提供这些教育产品与服务的部门和机构，既得到了政府财政的支持，又通过市场交易而获益，这就加剧了公共财政的紧张状况，也造成教育领域各部门、机构之间的苦乐不均。

因此，政府需要甄别现有教育部门与机构所提供的产品与服务的属性。根据教育机构社会公益性的强弱，决定对其所需资源的投入程度和管理角色的扮演。一些市场化程度很高的教育产品与服务以及实现企业化运作的教育部门与机构，政府应当转变直接管理者的身份，把办学竞争的利益和责任“归还学校，回归社会”;从“运动员”的角色退役，担当起监控者的角色，还政府以“游戏”规则制订者和“裁判员”的正确身份定位。

4.通过专业化标准对学校教育教学及其他事务进行监督控制。现阶段学校及其他教育机构与行政主管部门之间存有隶属关系。但是，学校及其他教育机构是现代社会中的专业性组织，其成员以专业人员为主体，各种活动内容与形式具有浓郁的专业性色彩，这就需要形成适合教育教学专业特点的管理体制、结构与规则。

教育机构所需的资源与政府组织有一定的共同性，但学校不是行政化的组织，也不应视作政府部门的附属机构。学校作为一个相对独立的组织向社会公众提供教育服务，对社会的作用不同于政府组织的职能，运作也不同于政府机关，组织机构管理上必须享有较大程度的独立性和自主性，成为面向社会提供教育产品与服务的独立的事业法人。政府应从可以由学校自主决策的领域逐步退出，把学校组织内部属于专业性的事务管理职能“归还校长、归还学校”，才能有效降低政府投入的成本，使学校办出特色，显示出教育在满足社会公益与其他方面需求的多层次性和选择性。

政府对学校教育教学及其他事务的管理职能主要表现在，建立并实施国家或区域性的教育质量标准、教师专业标准、课程标准、教师教育机构标准等，对学校的专业性活动进行有效监控，以防止在学校绩效和学生学业之间出现严重的两极分化现象，兼顾教育公平与学校效率。

三、政府教育管理职能转变应突出的重点。

进入21世纪以来，随着国民经济的快速增长，各级政府拥有的公共财力及其对教育领域投入的力度也大大增强，各地城乡中小学的办学条件得到了明显的改善。在此背景下，现阶段政府教育管理职能转变的重点是什么呢？

1.政府教育管理职能必须“到位”而不“越位”。

对社会公益性突出的教育产品与服务，政府必须管到、管好。例如，为义务教育阶段的中小学提供基本的办学条件，包括合格的师资、安全适用的教育教学设施设备、必需的办公经费，等等。同时，甄别现有学校及其他教育机构中属于公共性与专业性的事务，政府进行直接干预的必须是属于“公共性”领域的学校事务，而对于属于学校教育教学专业领域的事务，政府及其教育主管部门不应直接干预，而是通过出台包括资质、资格、督导等在内的各类质量标准，引导或指导学校与教师的专业工作，激励他们向政府所期望的目标努力。

此外，还应依国家法律法规约束教育机构的市场性办学行为，承担起学校教育教学活动监察者的角色。

2.促进基础教育均衡发展，以体现教育的社会公平。建立责任清晰的政府财政转移支付制度，强化县级以上政府对基础教育的责任，改变基础教育的发展依赖地方经济发展水平与政府财政收入的被动状况。

制定基础教育区域性生均教育费用、生均公用经费标准以及最低财政拨款标准等;在投入增量上缩小区域内城乡、学段、学校之间的教育经费差距，逐步减缓并消除影响基础教育均衡发展的财政因素。制定与实施均衡区域内基礎教育师资配置的政策措施。以义务教育阶段学校实行教师绩效工资制度为契机，政府及其教育行政等相关部门应在中小学教师收入分配、职务晋升、进修培训等方面制定配套政策，使资源与机会向县以下的乡镇学校和贫困地区学校倾斜，以尽快稳定和充实农村和薄弱学校的教师队伍。制定与实施有助于农村和薄弱学校改进的评价制度，促进农村和薄弱学校的稳定和可持续发展。

3.构建社会化的学校监督体系。

在市场经济环境中，如果政府退出对学校的直接管理，现行校长负责制又缺乏相应的监督约束机制，就有可能使中小学管理出现失控的风险。因此，政府教育管理职能的转变绝不是简单的“放权”问题，在改革“行政指令、计划调控、自我封闭、教育与社会分离”的教育行政管理体制的同时，必须充分发挥学生家长、社区人员在现代学校管理中的作用，建立起“政府统筹，社会参与，主动服务，教育、社会一体化”的新的监督体制。在制度层面上，应建立由政府主导的包括家长在内的社区对学校进行监督的制度，凸显教育利益相关者对学校管理的“平等关系”、“过程参与”、“结果质询”等关键特征，避免社会监督流于形式或名存实亡。

在操作层面上，着眼于“学校——家长——社区人员”合作伙伴关系的构建，使家长、社区人员在参与学校管理职能时，能够拥有知情权、管理权、评价权与监督权等。如，建立有决策权力的校务委员会，其中应包括家长、社区人员通过自己制定的遴选标准与程序推出的代表，其职能包括：监督和评价学校的办学方向、办学特色、办学质量;参与讨论和质询学校的运作情况;参与学生的部分学习活动;与教师共同为学生制订个别化学习改进计划;建立家——校网络系统，便于家长了解学校信息及孩子的学习情况;适度参与教师遴选与评价工作，等等。

4.建立健全学校事业法人制度，创新现代学校管理体制。

政府的教育管理职能从微观向宏观领域的转变，实行政事分开，意味着政府教育行政部门应主要干预公共性事务。政府及其教育行政部门不再主要以行政命令、指示、规定或指令性计划等行政措施和手段直接领导和管理学校，尤其是学校与教师的专业性事务。政府对教育领域干预的重点，放在为学校及其他教育机构运作创设良好的外部环境，提供高效率的行政服务上，而专业性事务中大部分则由学校自己去处理解决，政府只提供相关的机会、信息与条件，以从根本上改变学校作为政府附属机构的地位。

但是，如果缺少健全的学校事业法人制度，没有学校管理体制的创新，政府教育管理职能的转变就无法实现。这是实现政府教育管理职能转变的关键。建立健全学校事业法人制度，可以使学校享有与政府机关平等的法律地位，具有独立的法人资格，具有民事权利能力和民事行为能力，成为享有法定权利与义务的实体。

学校在组织目标的确立、人员构成、经费使用、内部分配等方面拥有自主权，依法面向社会自主开展教育教学等活动，通过学校的自主发展和自我约束，增强学校对社会的适应与服务能力，促进各类学校发展及其成员工作的主动性、积极性和创造性，提高教育产品与服务的质量。这就需要对包括学校领导体制、人事管理体制、财务管理体制和监督约束体制等在内的学校管理体制进行创新。

——在学校领导体制创新方面，以政事分开为体制框架，取消学校的行政级别和淡化行政隶属关系，由学校相关利益者的各方组成民主、科学的领导决策权力机构，保证学校独立决策和自主经营管理。

——在人事管理体制创新方面，打破人才的部门、地区和单位所有制，依托社会化的劳动保障制度的建立，运用和发挥生产要素市场在人力资源配置上的作用，使学校组织的成员由“国家人”、“单位人”向“契约人”转变。

——在激励机制方面，学校组織内部应引入竞争机制，建立健全完善的用人机制，并实行多样化的劳动分配制度，充分调动组织内部各类成员的劳动积极性、主动性和创造性。

——在财务管理体制上，通过规范化的国有资产管理制度的施行，建立、健全学校的成本核算制度、经费收入与支出管理制度，规范学校的收支管理，提高教育经费使用的效益。

〔本文为全国教育科学“十五” 规划重点课题（国家一般课题， BFA010066）“政府在市场经济条件下的教育管理职能转变与管理机制研究” 部分成果的概述。〕