我国农地产权分析及制度重构

肖晚霞　蒋军成　施春娟

(中南财经政法大学， 湖北武汉 430060)

摘要：我国农地产权制度由于产权界定不合理和农民土地产权的缺失，导致违法征地现象严重，土地交易成本昂贵，农民的合法权益得不到保护。文章引入产权理论，特别是从农地的使用权和处置权方面，论述了农地问题造成的原因，提出合理界定农地产权，建立允许农地承包经营权流转的机制，让农民分享产权增值的成果。

关键词：农地；产权制度；承包经营权；流转

中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）02-0044-05

收稿日期：2008-11-28

作者简介：肖晚霞（1984-），女，湖北天门人，中南财经政法大学工商管理学院2008级国

际贸易专业研究生，研究方向：国际贸易、国际投资。

蒋军成（1973-），男，湖北孝感人，中南财经政法大学公共管理研究所助理研究员，研究方向：人力资源管理，行政法；

施春娟（1984-），女，云南昆明人，中南财经政法大学公共管理学院07级社会保障专业研究生，研究方向：人力资源管理。

党的十七届三中全会公告中明确提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。由此彰显了我们党对农民利益的保护，将农地产权上升到一个崭新的高度。我国农村土地产权制度的缺陷主要来自于农地收益权、使用权和处置权的界定不合理，导致使用权及其流转的预期不足，为地方政府干预行为和集体组织代理人的机会主义行为提供了空间，阻碍了土地在流转过程中的价值增值，提高了农地的交易成本。本文认为，政府的改革重点应是保护农户土地权利，特别是农地使用和处置权利，实现更合理的收益权界定以及让农户获得产权增值的成果。从而切实做到让农民“有权可依、维权可行、违权必究”。真正建立维护农地产权的制度保障，贯彻中央精神，保护农民的合法权益。

一、西方产权理论的基本分析框架

西方制度经济学认为，产权的本质是一种在人和物的关系掩盖之下的人与人之间的关系，是排他性权利关系[1]。产权包括物权和债权，其中债权中的所有权最为重要，它包括占有、使用、收益和处置的权利。产权不是物品，而是抽象的社会关系，是人与人之间由于物的存在而引起的、与其使用相关的关系。共同体中的产权制度则是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”。

其次，任何交易在本质上都是产权交易。经济学在本质上是对稀缺资源产权的研究，“经济学的问题，或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定与交换以及应采取怎样的形式的问题”。产权在法律上界定清晰是交易的前提，它是围绕所有权衍生出来的有关财产权利的划分和组合，其实质就是不同所有者不出让除他自己以外的任何人占有、使用、处置某物的能力。它是所有者和所有权的各项权利的法律安排。而且交易本身又是一个通过定价而对产权再界定的过程。

再次，交易成本为正，产权就不能被完整地界定清楚，从而需要政府管制。交易成本是指“与转让、获取和保护产权有关的成本”。要完整地界定产权，资产的所有者和对它有潜在兴趣的人就必须对它有价值的所有属性有完全的认识。因此，明晰产权边界是克服市场失灵的关键。公共领域中的资源是没有界定的产权。当交易一方利用成本优势打破均衡的产权界定后，又不承担违约成本，他们就会对公共财富进行过度攫取，产生如同“公地的悲剧”情形，导致公共资源的滥用、破坏甚至枯竭。相对完整界定而言，产权界定不清将导致其资源配置效率低下，产生市场失灵。所以，政府解决市场失灵的关键，就是明晰产权边界，降低“产权充分界定”的成本。

二、我国农地产权制度存在的问题

中国农村当前实行的仍然是集体所有的土地产权制度，中国的宪法、土地管理法、农业法、土地承包法等法律部门中，都以法律规范的形式对农村土地承包经营的方式予以肯定，如《宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”尽管表面来看家庭联产承包责任制只是土地经营方式的转变，但从法律的角度分析，经营权应该属于所有权的权能，即土地的使用权和收益权。所以，土地的联产承包责任制只能看作是一种不完全的土地产权。下表是我国土地产权改革脉络中土地的一些分配原则。

（一）城乡贫富差距逐渐扩大

虽然1978年中国农村曾经是全国改革的先锋队，但30年后，中国的改革却因延续半个多世纪的“城乡二元结构体制”难以打破而困难重重，甚至濒于“停滞不前”地步。城乡二元结构不仅反映在经济结构上，更表现为制度安排方面。一是城乡二元的基本公共服务制度，二是土地制度。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，“当前，城乡名义收入差距是3.3倍，若把公共服务因素算进去，城乡实际差距可能是5-6倍。”[2]农村土地问题，实质是农民的土地权益问题。土地是广大农民的主要财产，农民土地权益得不到充分的保障，农村发展稳定的很多问题都解决不了。农村土地制度改革相对滞后是造成土地市场矛盾和农村贫困问题的一个重要因素。

（二）农民土地权益屡遭侵害

我国在统筹城乡经济发展中还存在着五大矛盾，其中就包括农民土地权益尚未得到有效保护、低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题突出，征地纠纷频繁发生。相对完整意义的土地产权而言，中国农民只能定位为“虚弱的土地产权人”，国家只是让渡部分土地权利给农民，一旦土地收益小于国家的期望值，国家就会收回这部分土地权利。这也就是司法实践中地方政府和有关部门随意剥夺、侵占农民土地使用权案件层出不穷的原因。《土地管理法》规定，农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。因此，尽管土地承包权归属农户，但集体常常直接“干预”农户土地承包地流转和收益。

（三）农地生产资源浪费严重

由于农地产权不完整，中国的土地产权规模很难扩大，难以形成高效率的耕作方式。家庭联产承包责任制的一个特点就是以家庭为单位，将农地分成零星、分散的小规模地块，在集体范围内按人口分给一家一户进行承包经营。中国有七亿多农民，人均耕地占有面积低，产权规模小，事实上仍然停留在自然经济时代的生产水平上。而在商品经济条件下，要求农地产权必须具有一定规模，否则难以实现高效率的经营模式。由于土地的零散，机械化作业难以实现，水利设施难以配套，先进技术难以推广，优良品种难以保全。最终结果只能是农业生产的粗放式经营和低效率发展。

三、我国农地问题的产权因素分析

建立之初，土地的家庭联产承包责任制度模式是具有高度的效率性的，所以自上世纪80年代以来，其以独特的制度魅力得到了整个中国农村社会的青睐，并释放出巨大的制度绩效。然而，随着社会经济的发展和社会环境的变迁，作为过渡性的制度安排，其局限性逐渐显露，具体原因可以归纳为：农地产权缺失、既得利益者在农地产权划分上的博弈、农地产权流转不畅造成农地增值困难。

（一）制度表现：农地产权缺失

农村土地流转存在法律缺陷，农民只是享有部分产权。中国的法律制度和法律事实都表明，在中国不存在农民个人对土地的所有权。《土地管理法》中规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动集体所有制。”“城市市区的土地属于全民所有即国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”可见，在中国农村，土地所有制全部实行公有制。其中，土地绝大部分为集体所有制。村集体是农村土地的主要产权人，而村干部则往往成为土地使用权的实际行使者，他们经常利用手中的权力，不经全体村民委托，随意“代表集体”将土地使用权卖掉，从中中饱私囊。另外，现行法律规定，农民对农村集体所有土地的使用权也不得出租、出让、转让，用于非农业建设，要改变土地的用途必须履行征地手续。在土地征用过程中，虽然农民做为形式上的产权人，可以得到征地补偿，但实际情况往往是农民所得的征地补偿款占不到土地使用权应有价值的三成。

另外，政府过度行政主导推进的改革导致农地非农化失控，一些地方政府甚至为了短期和局部利益，肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺矛盾，危及粮食安全。

因此，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。并让他们拥有充分的处置权，这样才能确保农民的使用权。如果产权不清晰，农地就不能为农民产生真正的价值增值。

（二）利益博弈：农地既得利益者的阻碍

农地中蕴含着巨大的商业利润和经济利益，令各方利益者垂涎三尺，他们通过各种途径影响农地政策的制定和实施，以图在利益的博弈中掌握主导地位。其中，地方政府处于博弈的重要一环。在现行征地政策实施的博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的惩罚又往往难以到位，造成的一个严重后果是农地转用的规模大大超过了中央计划控制和实际需要的规模。

地方政府征地和供地的具体操作有三种，一是行政划拨，二是“协议”出让。三是通过市场和半市场机制拍卖。对增加地方利益和收入的作用表现在以下方面，一是可以增加工业用地，甚至可以用低地价、零地价招商引资，进而加快本地区GDP增长和增加地方税收。二是可以用低地价补贴基础设施建设，等于为基础设施建设融资，改善本地投资环境。三是可以垄断土地一级市场，控制二级市场，并通过招、拍、挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。不少地方的土地出让金占预算外收入的60％。此外，通过农地转用和城市扩张，增加建筑业和房地产业的营业税和所得税，一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37％[3]。

由于把农民排除在农地增值收益之外，这是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。各级财政从农民手中获得的农地净收益，日益增加，占地方政府财政收支的总额比率不断扩大。另外，它还造成了大量的寻租机会，产生严重的腐败现象。不仅如此，由于土地一头连着财政，一头连着金融，土地成为撬动银行资金的重要工具。在东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，60％靠土地抵押从银行贷款融资。西部地区的贷款比例更高。这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。如果再考虑到房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款，这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。

（三）增值困难：农地产权流转不畅

目前，农村集体土地和房屋没有开展确权登记，农地承包经营权和农村集体建设用地使用权没有得到流转，农村房屋产权也无法像城市土地一样流转，获得公平对待，从而造成城乡产权同证不同权，同权不同价。显然，不仅承包农地无法获得权证进行流转，而且农民的宅基地、房屋、山林等没有进行确权也无法流转。农民无法通过获得的权证到银行贷款、抵押、入股、出让，实现财产增值。

另外，农地承包权落实不到位。土地二轮承包时，事实上农地承包使用证发放落实得不够好，部分没发放到农户手中。从一轮承包到二轮承包，农地发生很多变化，存在权属不清的情况。

因此，农地有效、有序流转是解决农地搁荒、规模经营，保障转让收益的关键。要增加农民的财产性收入，必须让它们流转。通过交易，使它产生价值。统筹城乡发展最核心的是让农民产权能够资本化。进行农村产权确权，建立完善耕地保护制度，搭建流转平台，让农村产权自由、自主流转，城乡产权实现“同证、同权”，从而建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。

四、我国农地产权改革的路径分析

农地问题，实质是农民的土地权益问题。农民土地权益得不到充分的保障，农村发展稳定的一系列问题都将无法解决。农地产权制度改革相对滞后是造成土地市场矛盾和农村贫困问题的一个重要因素。党的十七届三中全会，拉响了新一轮农地产权改革的号角。农村土地改革的重点，一是确权，二是流转，三是保障。其中，确权是改革的基础，流转是改革的核心，保障是建立长效发展机制。

（一）实行农地永包制，明晰农地产权

国家对土地承包制度30年不变的承诺从一个侧面说明了中国农村土地联产承包责任制的暂时性。但在目前，土地产权毕竟仍属于集体所有，农民不仅没有农地产权，连土地使用权也很难保证。尽管土地承包法规定土地承包权可以依法转让，甚至继承，但农村的土地调整依然相当频繁。正是因为如此，农民们对自己长期拥有农地使用权缺乏信心，于是对农地的投资就明显不足，掠夺式开发和短期行为盛行，直接导致农业生产效率的下降。

党的十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”土地永包制不仅可以解决农村土地所有权代表不明确的问题，而且厘清了农民和集体对土地的分权问题。其中，集体作为土地所有者有土地的处置权，即土地继承和转让中的监督管理权。农民作为土地经营主体，有土地经营过程中的全部权利，即完整永久的土地使用权，包括继承权。国家则有对土地进行规划、利用和征用的权利。

实质上，这种永包制使得“集体”在土地承包制上让位，农户或农民直接拥有土地承包地的财产权。当然，这种永包制不是私有制，只有在不改变用途的前提下，农民才有权转让农地，并得到相应收益。

（二）扩展承包权范围，流转农地产权

从目前农地政策和法规看，农民现在已经有了土地承包经营权、收益权，但距完整的农地使用权还差抵押权，即用农地向银行抵押融资贷款等等。

可以借鉴国外经验，“农地抵押”常常和政策性贷款结合起来。如把农地“抵押”后，可以获得政策性银行设计好小额贷款项目。这种贷款与土地价格无关，实际上是扶持农业、农民的措施，但同时也有利于控制银行风险，因为有不可流动的土地在那押着。另外，宅基地作为财产本身是农民的财产，现有制度限制了他们利用这些财产来发展自己。把这些权利交给农民，逐步实现农民土地资源在更大范围的发展。

农地使用权流转包括初次流转、再次流转和抵押。初次流转包括出让、出租、作价入股等形式，再次流转包括转让、转租等形式。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让农地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。承包地流转，实现农村产权和城市产权的对接，一方面通过适度规模经营，增加科技含量，提高了农地使用效益；另一方面，农村群众不仅有租金收入，还有务工收入，实现农民增收。例如，成都都江堰市提出引入社会资金联合重建和农户将宅基地交回集体经济组织融资重建住房的思路，促进集体建设用地流转，让农村的资产资本化，不仅解决了重建资金难的问题，而且改善了农村群众的生产生活方式，增加了农民的财产性收入。

（三）建立流转配套机制，保障农地产权

建立土地流转配套机制，首先是要搭建两个载体：农地流转的中介组织和持有流转证书的专业农民。中介组织类似于农地合作社形式，其职能主要是“中间保有，再行分配”，即购进农地使用权再转让给愿意多经营土地的农民，也就是持有流转证书的专业农民。这样，前者是农地的流转者，后者是农地的接收者。而农地流转的中介组织可以相应的享受两项政策：一是减税，只要将土地使用权出让给中介组织，农户就可以获得出让土地所得的税收优惠。二是对租地给中介组织的农户，由中介组织一次性付给租期内全部租金，以引导农户将多余土地出让或出租给中介组织。而对从事农业经营、有扩大土地经营规模积极性，有一定经营业绩和专业知识的农民，授予“持有流转证书的专业农民”称号。这类农民在购进或租进农地使用权时，享受税收、信贷方面的优惠政策，并成为支农资金扶持和培训进修的重点对象。

其次，制定相关税收政策。如建议某一家国有银行如农业开发银行独家经营农地转让方面的信贷和相关业务，规范农地转让中的资金往来，发放农地转让长期低息贷款，支持农民土地转让；如果农民之间用于农业的土地转让，可以允许给予免税政策。

再次，建立调节农村土地制度的仲裁结构。农地关系的调节、处置实现社会化、法制化，防止农地流转由少数村干部说了算。有了农地纠纷，让农民找仲裁机构，或者找法院。村干部的职责主要是管理农民授权的村庄公共事务。国家出于公共利益，可以按照规划征收农民的承包地，但要有公平价格。价格必须与农民进行协商，参考市场价格，实行“同地同价”，让农民享受农地增值的利益。如果协商不成功，再找仲裁机构进行仲裁，或者法院进行诉讼，保证农民的合法权利得到法律的救济。同时，保障农村居民最低生活和稳定农村劳动力就业，应该被纳入国家和社会的发展目标，而不应该完全由农户承包的耕地来负担。

当然，实行农地使用权的永包制，明晰农地产权是一项艰巨而复杂的工作，但却是推进我国的农地制度改革必由之路。而且在放开产权时，一定要管住规划，不能偏废，保证有利于农地产权的制度安排。统筹推进，建立“规范清晰、权责明确、流转顺畅”的农地产权制度。充分尊重农民表达意愿和实现意愿的权利，使他们成为自己农地产权的真正主人。

参考文献：

[1] 李永东.产权与制度变迁新论[M].武汉：湖北人民出版社，2004：147.

[2] 迟福林.城乡一体化：农村改革的下一步[J]．新世纪周刊,2008(30).

[3] 张魁兴.调控土地:明晰产权是关键[N].南方日报，2008-07-15（3）．

责任编辑莫仲宁

An Analysis of Agricultural Land Property Rights and Its System Restructuring in China

XIAO Wan-Xia JIANG Jun-ChengSHI Chun-juan

(Central China University of Economics and LawWuhanHubei430060)

Abstract: In China, the unreasonable definition of agricultural land property rights and lack of land property rights of farmers cause the illegal land-levying phenomenon to be serious, the land transaction cost to be expensive, so farmer's legitimate rights and interests cannot obtain the protection. This article introduced the theory of property rights, especially from right of use and right of disposal agricultural land, discusses the issue caused by agricultural land, puts forward reasonable definition of agricultural land property rights, establish the mechanism of allowing the circulation of contractual operation rights of agricultural land, so as to let farmers share the achievement which the property right rises in value.

Key words: agricultural land; the system of property rights; contractual operation rights; circulation